基于多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展背景下的鐵路專用線建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策

李曉龍 中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司上海東華地方鐵路開發(fā)有限公司

發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)是建設(shè)交通強(qiáng)國、降低物流成本的重要途徑。近幾年，國家層面出臺(tái)了多個(gè)文件，對(duì)發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)、推進(jìn)多種交通方式融合發(fā)展提出了明確的目標(biāo)。而專用線是解決鐵路運(yùn)輸“最后一公里”的重要設(shè)施，對(duì)于促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)、降低物流成本、發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸效率、提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益具有重要作用。本文重點(diǎn)分析長三角地區(qū)專用線建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題，提出加快推進(jìn)專用線建設(shè)的對(duì)策建議。

1 我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展現(xiàn)狀

多式聯(lián)運(yùn)的主要模式有鐵水聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)和空鐵聯(lián)運(yùn)等。近年來，交通運(yùn)輸部聯(lián)合外交部等18個(gè)部門、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)共同發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)開展多式聯(lián)運(yùn)工作的通知》與《“十三五”港口集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)方案》等政策，明確了多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的總目標(biāo)：到2020年，一是多式聯(lián)運(yùn)貨運(yùn)量比2015年增長1．5倍，并從激發(fā)市場活力、提升支撐保障能力等方面提出具體要求。二是多式聯(lián)運(yùn)的集疏運(yùn)能力顯著提高，公路、鐵路與港區(qū)的銜接效率提升，全國港區(qū)的鐵路進(jìn)港率要達(dá)到60%以上。這表明我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。

2 專用線建設(shè)的背景及意義

2.1 建設(shè)背景

2016年《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》發(fā)布，明確鐵路要在我國綜合交通運(yùn)輸體系中發(fā)揮更有效的骨干運(yùn)輸作用，強(qiáng)化與其他運(yùn)輸方式的高效銜接。專用線作為鐵路網(wǎng)的一部分，是大宗貨物運(yùn)輸?shù)闹匾馈ｋS著國家運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，專用線在綜合運(yùn)輸體系的作用越來越明顯。近年來，國家層面出臺(tái)了一系列關(guān)于專用線建設(shè)的政策文件（表1），支持加快推進(jìn)專用線建設(shè)。

表1 關(guān)于專用線建設(shè)國家層面有關(guān)文件

其中，加快推進(jìn)專用線建設(shè)的指導(dǎo)意見更加明確地提出了合理確定標(biāo)準(zhǔn)、簡化接軌條件、壓縮辦理時(shí)限等8方面的重點(diǎn)任務(wù)，為加快推進(jìn)專用線建設(shè)提供了有力的政策支撐。

2.2 建設(shè)意義

從國家來看，加快專用線建設(shè)，有利于加快推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，構(gòu)建綠色低碳物流體系。從行業(yè)來看，完善專用線網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)管體系，有利于打造以鐵路為骨干的多式聯(lián)運(yùn)體系，提升綜合交通運(yùn)輸服務(wù)水平。從地方來看，加快專用線建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鐵路干線運(yùn)輸與區(qū)域內(nèi)港口、大型工礦企業(yè)等高效聯(lián)通，有利于降低區(qū)域物流成本。從企業(yè)來看，從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，全方位降低企業(yè)專用線建設(shè)運(yùn)營成本，有利于降低企業(yè)壓力。

3 長三角地區(qū)專用線建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 專用線建設(shè)模式

目前，專用線建設(shè)及經(jīng)營模式有4種，分別為路地合建路產(chǎn)專用線、路企共建、分段合建及企業(yè)自建專用線。路地合建路產(chǎn)專用線是指征地拆遷及路基等線下部分由地方出資建設(shè)，鋪軌等線上部分由鐵路出資建設(shè)。建成后地方將土地及路基等資產(chǎn)劃撥給鐵路，專用線性質(zhì)為路產(chǎn)專用線。路企共建是指征地拆遷及路基等線下部分由企業(yè)出資建設(shè)，鋪軌等線上部分由鐵路投資建設(shè)。分段合建是指在不改變合作方既有土地權(quán)屬前提下，按照土地權(quán)屬分段合作建設(shè)。在鐵路與企業(yè)或地方用地范圍內(nèi)新建線路及附屬設(shè)施由各自出資建設(shè)。企業(yè)自建是指由企業(yè)出資建設(shè)，鐵路不參與建設(shè)。

3.2 長三角地區(qū)專用線建設(shè)模式

長三角地區(qū)專用線建設(shè)主要為企業(yè)或地方政府自建模式，即由地方或企業(yè)投資建設(shè)，鐵路上海局集團(tuán)公司審批接軌站設(shè)計(jì)方案。設(shè)計(jì)方案批復(fù)后，通常情況下，地方或企業(yè)委托上海局集團(tuán)公司非運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行代建管理。代建管理通常分為兩種模式：一種是委托代建全線工程，如徐州港順堤河鐵路專用線、南通港通海港鐵路專用線等。一種是僅委托代建接軌站改造工程，如南京龍?zhí)陡坭F路專用線。除此之外，還有一種模式為地方或企業(yè)自主建設(shè)，僅對(duì)涉及鐵路營業(yè)線施工安全監(jiān)管和鐵路方配合協(xié)調(diào)相關(guān)事項(xiàng)委托鐵路方實(shí)施，如上合組織（連云港）物流園鐵路專用線。

3.3 專用線建設(shè)存在的問題

近幾年，隨著國家交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，極大地鼓舞了地方政府和企業(yè)對(duì)專用線建設(shè)的積極性，以往專用線建設(shè)面臨的難題正在逐步解決。但是，從目前的推進(jìn)情況來看，仍然存在不少問題制約項(xiàng)目實(shí)施，主要表現(xiàn)為：一是專用線建設(shè)投資主體單一，即以企業(yè)自主投資為主，資金壓力大，給項(xiàng)目實(shí)施帶來很大困難。二是專用線建設(shè)用地等前置手續(xù)審批環(huán)節(jié)多、周期長，導(dǎo)致工程遲遲不能開工。三是項(xiàng)目用地范圍內(nèi)拆遷補(bǔ)償落實(shí)不到位，導(dǎo)致工程無法開工或開工后經(jīng)常性地出現(xiàn)沿線居民阻工，嚴(yán)重影響工程推進(jìn)。四是專用線建設(shè)管理理念轉(zhuǎn)變較慢，路地企專用線建設(shè)目標(biāo)不統(tǒng)一，存在一方熱、另一方冷的現(xiàn)象，各方未建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)遲緩。

4 專用線建設(shè)對(duì)策建議

4.1 加快建設(shè)理念轉(zhuǎn)變，確保專用線建設(shè)政策落地

參與各方要充分認(rèn)識(shí)專用線建設(shè)的重大意義，加快理念轉(zhuǎn)變，跳出以往各自為陣的建設(shè)管理理念，增強(qiáng)服務(wù)國家戰(zhàn)略的主動(dòng)性，準(zhǔn)確把握國家出臺(tái)的各項(xiàng)有關(guān)專用線建設(shè)的政策文件精神，結(jié)合各自實(shí)際制定配套實(shí)施方案，確保政策落地，為專用線建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。2020年1月，鐵路上海局集團(tuán)公司根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2019]1445號(hào)）精神，結(jié)合《國鐵集團(tuán)辦公廳關(guān)于支持鐵路專用線建設(shè)的通知》要求，進(jìn)一步強(qiáng)化公司市場主體地位，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，加快推進(jìn)管內(nèi)專用線建設(shè)，研究出臺(tái)了《加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)實(shí)施方案》。該方案充分對(duì)接1445號(hào)文，從專用線建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、簡化接軌條件、提高接軌辦理效率等方面明確了加快推進(jìn)的措施，為管內(nèi)專用線建設(shè)提供了保障。

4.2 合理選擇專用線建設(shè)模式，提升專用線建設(shè)效益

（1）創(chuàng)新專用線建設(shè)模式

武中凱和李衛(wèi)民等對(duì)專用線建設(shè)及經(jīng)營模式的研究表明，路企共建方案是專用線建設(shè)及運(yùn)營模式的最優(yōu)方案。因此，長三角地區(qū)專用線建設(shè)應(yīng)該創(chuàng)新建設(shè)及運(yùn)營模式，可考慮推廣哈爾濱集團(tuán)公司路地合作建設(shè)的新模式，以企業(yè)建設(shè)為主，同時(shí)發(fā)揮地方政府和鐵路各自優(yōu)勢(shì)，采取分段、分層建設(shè)等模式，分散地方企業(yè)投資壓力，共同解決資金問題，打造路地企共建設(shè)、共受益的命運(yùn)共同體，為專用線建設(shè)高效推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。

（2）合理選擇項(xiàng)目管理模式

專用線項(xiàng)目管理模式一般有企業(yè)自管、委托鐵路代建及EPC總承包三種模式。每種模式都有其優(yōu)缺點(diǎn)。因此，在項(xiàng)目管理模式的選擇上，投資方應(yīng)綜合考慮安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資等因素選擇有利于項(xiàng)目高效推進(jìn)的管理模式。鐵路代建管理模式能夠充分發(fā)揮鐵路專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，有效解決鐵路內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，降低企業(yè)建設(shè)壓力，提高建設(shè)推進(jìn)效率。從長三角地區(qū)專用線建設(shè)情況來看，在國家政策的支持下，專用線建設(shè)理念、接軌條件、管理費(fèi)等較以往發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，使得委托鐵路代建管理的模式更有利于項(xiàng)目高效推進(jìn)。如安徽首礦大昌鐵路專用線建設(shè)采用委托上海局集團(tuán)公司東華地鐵公司整體代建管理的模式。該項(xiàng)目是六安鋼鐵控股集團(tuán)解決大宗材料運(yùn)輸需求，降低企業(yè)物流成本，減少環(huán)境污染的重點(diǎn)項(xiàng)目，建設(shè)需求十分迫切。為加快項(xiàng)目建設(shè)，路企雙方對(duì)接，超前謀劃，制定合作推進(jìn)方案，迅速啟動(dòng)推進(jìn)工作，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)目標(biāo)。鐵路代建方發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在方案設(shè)計(jì)、手續(xù)辦理、施工方案優(yōu)化等方面通力配合，采取有力措施，大大提高了推進(jìn)效率。目前該項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)施階段，為年底建成打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

近幾年，委托上海局東華地鐵公司代建及代運(yùn)營管理的專用線有20多條，建設(shè)期高效推進(jìn)，創(chuàng)建精品工程、放心工程，運(yùn)營期安全優(yōu)質(zhì)服務(wù)，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化示范線確保運(yùn)輸安全，逐步形成了建設(shè)施工與運(yùn)營管理一體化的模式，贏得了市場認(rèn)可。圖1為2019年創(chuàng)建的代運(yùn)營專用線標(biāo)準(zhǔn)化示范線：宿州熱電廠鐵路專用線。

圖1 宿州熱電廠代運(yùn)營專用線標(biāo)準(zhǔn)化示范線

4.3 建立路地企溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，高效推進(jìn)專用線建設(shè)

專用線建設(shè)涉及路地企多方，溝通協(xié)調(diào)事項(xiàng)多。建立有效的路地企溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是確保項(xiàng)目高效推進(jìn)的重要基礎(chǔ)保障。從近幾年長三角地區(qū)專用線推進(jìn)情況來看，路地企之間未形成行之有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，給項(xiàng)目前期對(duì)接和實(shí)施階段安全、質(zhì)量、進(jìn)度管理等帶來了困難。因此，路地企應(yīng)建立一體化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確定牽頭部門，明確各方職責(zé)，暢通信息溝通渠道，統(tǒng)籌解決建設(shè)中存在的問題，確保項(xiàng)目高效推進(jìn)，及早建成投產(chǎn)。

5 結(jié)束語

推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)是國家優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，更好發(fā)揮鐵路在綜合交通運(yùn)輸體系中骨干作用的戰(zhàn)略決策部署。隨著專用線建設(shè)深入推進(jìn)，各項(xiàng)政策文件將逐步落地落實(shí)，路地企各方加快理念轉(zhuǎn)變，達(dá)成共識(shí)，共同努力形成以市場為主體、多方合作共贏的專用線建設(shè)格局，建立權(quán)責(zé)清晰的行之有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，為加快專用線建設(shè)創(chuàng)造有利條件，早日打通鐵路運(yùn)輸“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)以鐵路為核心的多式聯(lián)運(yùn)格局。