國務(wù)院養(yǎng)老服務(wù)政策挖掘與量化評價(jià)*
——基于PMC指數(shù)模型分析

方永恒，劉佳敏

（西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安，710055）

二十一世紀(jì)的中國不可避免地受到銀色浪潮的沖擊。截至2018年，我國65 歲以上人口高達(dá)1.67 億人，占總?cè)丝诒戎氐?1.9%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站查詢獲得。。老年人口規(guī)模膨脹的壓力使得養(yǎng)老問題成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)民生問題之一，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)老年人生活幸福感，已成為積極應(yīng)對人口老齡化，滿足民眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求的重要內(nèi)容。為此，我國政府高度重視養(yǎng)老問題的解決，相繼頒布一系列養(yǎng)老服務(wù)政策，為引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范養(yǎng)老市場秩序、化解養(yǎng)老供需矛盾提供了有力支撐。然而，在加速老齡化背景下，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)政策制度體系存在著法律規(guī)章不健全、政策落地較滯后、主體責(zé)任不明確等問題，尤其在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)際落實(shí)情況結(jié)果存在偏差，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)依然面臨眾多挑戰(zhàn)。因此，對我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文本進(jìn)行量化分析與全面系統(tǒng)評價(jià)，判別養(yǎng)老服務(wù)政策的科學(xué)完備程度，對于進(jìn)一步深化養(yǎng)老服務(wù)政策改革，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵指導(dǎo)意義。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

政策評價(jià)是政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評價(jià)運(yùn)行機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)和功能②任景明.建立政策評價(jià)制度，確保科學(xué)發(fā)展[J].中國軟科學(xué)，2005（06）：25-30。?；诰唧w的評價(jià)準(zhǔn)則和運(yùn)行步驟對目標(biāo)進(jìn)行綜合性分析與判斷，其過程會(huì)受到多種衡量因素的影響，如評價(jià)方法的選擇、評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定等。因此，選擇科學(xué)合理的政策評價(jià)方法是保障政策分析結(jié)果有效性的基礎(chǔ)和前提。

學(xué)者們對于不同政策評價(jià)方法的使用，為本文選擇評價(jià)養(yǎng)老服務(wù)政策的方法提供了重要參考。政策評價(jià)最早出現(xiàn)在20世紀(jì)初期的美國，以社會(huì)項(xiàng)目評估的形式進(jìn)入公眾視野。20世紀(jì)70年代，政策評價(jià)方法的研究受到更多關(guān)注，實(shí)證本位分析為特征的政策評價(jià)逐漸成為推進(jìn)政府改革的重要手段，其中最有代表性的是社會(huì)學(xué)家A.S.Stephan 利用實(shí)驗(yàn)方法對當(dāng)時(shí)美國的“新政計(jì)劃”進(jìn)行評價(jià)。隨后，規(guī)范本位分析方法逐漸代替實(shí)證分析，五類評估法①Edward A.Evaluative research：Principles and practice in publicservice and social action programs[J].Bureau of justice statistics，1968，48（1）：92－93。和“三E”評估分類架構(gòu)為典型理論代表②OF Poland.Program Evaluation and Administrative Theory[J].Public Administration Review，1974（4）：333-338?！，F(xiàn)今的學(xué)者們批判繼承實(shí)證主義與規(guī)范主義的經(jīng)典理論，以綜合性的復(fù)合主義框架評價(jià)方法對政策進(jìn)行分析評價(jià)。學(xué)者在研究中提出了更為精確的改進(jìn)CGE 模型用以評估能源和環(huán)境政策③Weitzel M，Saveyn B，Vandyck T.Including bottom-up emission abatement technologies in a large-scale global economic model for policy assessments[J].Energy Economics.2019，07：01-23。。相較于國外學(xué)者的研究，我國公共政策的分析范式以規(guī)范性研究為主，聚焦于對政策過程進(jìn)行定性評價(jià)之后推出思辨風(fēng)格濃郁的定性結(jié)論④傅雨飛.公共政策量化分析：研究范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)因和價(jià)值[J].中國行政管理，2015（08）：116-120。。利用扎根理論建立核心因子關(guān)聯(lián)關(guān)系模型，形成城市綠色轉(zhuǎn)型政策的四級評價(jià)指標(biāo)體系，為中國城市綠色轉(zhuǎn)型政策的制定提供參考⑤郭鵬飛，周英男.基于扎根理論的中國城市綠色轉(zhuǎn)型政策評價(jià)指標(biāo)提取及建構(gòu)研究[J].管理評論，2018（08）：257-267。。部分學(xué)者采用數(shù)理量化模型方法對政策進(jìn)行評價(jià)，主要包括DEA 模型方法、模糊綜合評價(jià)、因子分析評價(jià)、結(jié)構(gòu)方程、灰色關(guān)聯(lián)度等運(yùn)籌學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)理論⑥高峰.政策評估的通用模型研究[J].科技管理研究，2015（24）：35-39。。定性分析雖然有一定的理論價(jià)值，但難以形成科學(xué)化的結(jié)論，缺乏說服力；數(shù)理方法具有一定科學(xué)性，但都主要通過搜集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)來衡量政策實(shí)施效果，指標(biāo)選擇存在主觀性強(qiáng)、精度低的缺陷，尚未實(shí)現(xiàn)對政策文本內(nèi)容進(jìn)行深入剖析與評價(jià)，極易導(dǎo)致政策分析結(jié)果的片面化。

然而，Ruiz 基于Omnia Mobilis 假說⑦Ruiz Estrada，Mario Arturo.Beyond the ceteris paribusassumption：Modeling demand and supply assuming omnia mobilis[J].Social Science Electronic Publishing.2010。提出的PMC指數(shù)模型，可以有效克服以上缺陷。該理論模型從各個(gè)維度視角分別評價(jià)某項(xiàng)單一政策的內(nèi)部一致性，通過政策評價(jià)結(jié)果精準(zhǔn)識(shí)別政策對象的優(yōu)勢與劣勢，進(jìn)而有針對性地對政策弊端提出改進(jìn)意見。近年來，PMC指數(shù)模型分析方法在我國也得到眾多學(xué)者的認(rèn)可，如王進(jìn)富等基于改進(jìn)后的PMC-AE 模型對我國軍民融合政策進(jìn)行科學(xué)的量化評價(jià)⑧王進(jìn)富，楊青云，張瑩瑩.基于PMC－AE 指數(shù)模型的軍民融合政策量化評價(jià)[J].情報(bào)雜志.2019（4）：66-73。。丁瀟君等也基于PMC指數(shù)模型對三項(xiàng)國家集成電路扶持政策文本進(jìn)行評價(jià)，并根據(jù)電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢提出優(yōu)化建議⑨丁瀟君，房雅婷.中國芯”扶持政策挖掘與量化評價(jià)研究[J].軟科學(xué).2019（4）：34-39。。因此本文選用PMC指數(shù)模型方法對政策樣本的文本內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)。

我國關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容的評價(jià)研究尚處于起步階段，現(xiàn)存的研究成果主要是梳理當(dāng)前養(yǎng)老政策的主題、發(fā)展趨勢、核心要點(diǎn)等框架性的內(nèi)容。學(xué)者汪波對我國2000—2017年的養(yǎng)老政策進(jìn)行多維度的整理分析，發(fā)現(xiàn)國家養(yǎng)老政策變遷呈現(xiàn)出養(yǎng)老政策網(wǎng)絡(luò)化、政策議題立體化與多元化、互聯(lián)網(wǎng)化等態(tài)勢⑩汪波，李坤.國家養(yǎng)老政策計(jì)量分析：主題、態(tài)勢與發(fā)展[J].中國行政管理.2018（04）：105-110。。吳濱等從環(huán)境型、需求型、供給型維度，對我國中央政府頒布的38 份養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析?吳賓，劉雯雯.中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本量化研究（1994～2016年）[J].經(jīng)濟(jì)體制改革.2017（4）：20-26。。張聰叢等認(rèn)為政策試點(diǎn)是中國政策過程中特殊而重要的一項(xiàng)決策機(jī)制?張聰叢，郜潁潁，徐曉林.智慧城市政策試點(diǎn)效果評價(jià)——基于電子政務(wù)發(fā)展角度[J].現(xiàn)代情報(bào)，2019（06）：120-131。，利用關(guān)鍵績效指標(biāo)模型，結(jié)合德爾菲法構(gòu)建西安市養(yǎng)老政策實(shí)施效果評級指標(biāo)體系，實(shí)證分析社區(qū)養(yǎng)老政策服務(wù)效果并提出改進(jìn)意見?溫海紅，王怡歡.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果評價(jià)體系構(gòu)建及其應(yīng)用——以西安市為例[J].社會(huì)保障研究，2017（01）：14-22。。溫海紅等基于社會(huì)政策理論，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)政策闡明社會(huì)福利體制與基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的關(guān)系，提出混合經(jīng)濟(jì)的養(yǎng)老服務(wù)模型與基本養(yǎng)老服務(wù)政策框架?李兵，張航空，陳誼.基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的理論闡釋和政策框架[J].人口研究，2015（02）：91-99。。

可以看出，目前學(xué)者們對于我國養(yǎng)老服務(wù)政策的量化多是對政策類型以及實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，缺乏針對養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)證性研究和對文本內(nèi)容的深入挖掘與分析。因此，采用PMC指數(shù)模型評價(jià)方法，對所選取的國務(wù)院10 項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行科學(xué)的量化評價(jià)，總結(jié)出不同評級養(yǎng)老服務(wù)政策的文本特點(diǎn)，才能為完善我國養(yǎng)老服務(wù)政策框架提供參考意見，為后續(xù)的相關(guān)養(yǎng)老政策評價(jià)研究提供借鑒。

二、養(yǎng)老服務(wù)政策量化的PMC指數(shù)模型構(gòu)建

Ruiz Estrada 提出的PMC指數(shù)模型旨在考慮盡可能廣泛、與事物存在關(guān)聯(lián)的任一因素①方永恒，陳友倩.國務(wù)院保障性住房政策量化評價(jià)—基于10 項(xiàng)保障性住房政策情報(bào)的分析[J].情報(bào)雜志，2019（3）：101-107。，在分析政策內(nèi)部一致性的同時(shí)，識(shí)別單項(xiàng)政策的優(yōu)勢及劣勢，為客觀評價(jià)政策文本提供有效方法。該模型通過計(jì)算PMC 指數(shù)及構(gòu)建PMC 曲面圖，反映政策評價(jià)的總體效果及各單項(xiàng)政策的具體情況。我國養(yǎng)老改革發(fā)展至今，國家頒布的養(yǎng)老類政策較多，主題較為分散，并且目前國內(nèi)學(xué)者對養(yǎng)老政策的總結(jié)研究多是基于特定主題的討論，且以定性評述為主，缺乏深入挖掘與主題的質(zhì)性分析②吳賓，唐薇.基于知識(shí)圖譜的國內(nèi)養(yǎng)老政策研究熱點(diǎn)主題與演化路徑（2005-2016）[J].人口與發(fā)展，2018（02）：101-112。，因此很難從整體上正確解讀養(yǎng)老政策并進(jìn)行全面系統(tǒng)地評價(jià)。鑒于此，這里選擇基于PMC指數(shù)模型方法對我國養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的特定領(lǐng)域政策進(jìn)行剖析。PMC指數(shù)模型的運(yùn)用過程分為如下步驟：（1）變量分類及參數(shù)確認(rèn)；（2）建立多投入產(chǎn)出表；（3）PMC 指數(shù)的測量；（4）構(gòu)建PMC 曲面圖，以可視化方式呈現(xiàn)政策優(yōu)劣程度。

（一）變量分類及參數(shù)確認(rèn)

以養(yǎng)老服務(wù)政策文本作為研究對象，將初步篩選出的50 項(xiàng)典型養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策（數(shù)據(jù)來源于中國政府網(wǎng)）導(dǎo)入文本數(shù)據(jù)庫。運(yùn)用ROSTCM6.0 軟件對文檔集內(nèi)容進(jìn)行預(yù)處理，經(jīng)過提取高頻詞、剔除無意義詞、提取行特征等步驟后，建立養(yǎng)老服務(wù)政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜，體現(xiàn)文本內(nèi)容的核心結(jié)構(gòu)與各關(guān)鍵詞之間的相互輻射程度，為下一步準(zhǔn)確識(shí)別參數(shù)變量提供可靠依據(jù)。具體的養(yǎng)老服務(wù)政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜關(guān)系如圖1 所示。

圖1 養(yǎng)老政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜

在圖譜中，每個(gè)黑方塊大小代表該分詞的頻次高低程度，位于中心位置的高頻度詞以向四周發(fā)散的形式接連各關(guān)鍵詞，線條長短代表分詞之間的緊密程度，線條越長，聯(lián)系越密切，交叉線條表示分詞之間存在多樣化的聯(lián)系，在接收信號(hào)的同時(shí)連接其他語義的關(guān)鍵詞，在相互連接的作用下最終形成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。由于樣本中文本內(nèi)容為養(yǎng)老服務(wù)政策，因此詞頻統(tǒng)計(jì)分析后的結(jié)果顯示“服務(wù)”詞條位于核心位置，并與其他分詞存在相互連接的密切關(guān)系。

在分析社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜關(guān)系所呈現(xiàn)的高頻詞和關(guān)鍵詞基礎(chǔ)上，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容的特點(diǎn)，建立養(yǎng)老服務(wù)政策的PMC 模型評價(jià)指標(biāo)體系，主要包含10 個(gè)一級變量和40 個(gè)二級變量。其中，一級變量為：政策性質(zhì)（X1）；政策時(shí)效（X2）；政策功能（X3）；保障激勵(lì)（X4）；政策領(lǐng)域（X5）；政策內(nèi)容（X6）；政策評價(jià)（X7）；政策工具（X8）；政策創(chuàng)新（X9）；政策公開（X10）；根據(jù)各項(xiàng)一級變量指標(biāo)的含義，制定具體的二級子變量：政策性質(zhì)（X1）包含的子變量X1：1～X1：6 為：監(jiān)管、描述、建議、支持、導(dǎo)向、預(yù)測；政策時(shí)效（X2）包含的子變量X2：1～X2：4 為：長期、中期、短期、本年；政策功能（X3）包含的子變量X3：1～X3：4 為：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、強(qiáng)化社區(qū)治理、平衡養(yǎng)老資源、擴(kuò)大試點(diǎn)；保障激勵(lì)（X4）包含的子變量X4：1～X4：6 為：補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、法律保障、人才培養(yǎng)、機(jī)構(gòu)融資、土地供應(yīng)政策；政策領(lǐng)域（X5）包含的子變量X5：1～X5：5為：醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)、制度、社會(huì)服務(wù)；政策內(nèi)容（X6）包含的子變量X6：1～X6：6 為：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、老年保險(xiǎn)、老齡事業(yè)、老年教育、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老市場；政策評價(jià)（X7）包含的子變量X7：1～X7：4 為：結(jié)合現(xiàn)狀、目標(biāo)明確、政策依據(jù)、符合國情；政策工具（X8）包含的子變量X8：1～X8：3 為：需求型（養(yǎng)老服務(wù)采購、養(yǎng)老服務(wù)外包、養(yǎng)老市場塑造）、供給型（養(yǎng)老資金投入、養(yǎng)老人才培養(yǎng)、養(yǎng)老設(shè)施提供、養(yǎng)老信息服務(wù)、養(yǎng)老科技支撐）、環(huán)境型（養(yǎng)老目標(biāo)規(guī)劃、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、養(yǎng)老服務(wù)管制、策略性措施）①姚俊，張麗.政策工具視角下中國養(yǎng)老服務(wù)政策文本量化研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2018，12:33-39。；政策創(chuàng)新（X9）包含的子變量X9：1～X9：2 為：適老產(chǎn)品開發(fā)、信息平臺(tái)建設(shè)；政策公開（X10）未包含二級變量。

在確定養(yǎng)老服務(wù)政策PMC 模型變量含義的基礎(chǔ)上，設(shè)定變量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對二級變量的評價(jià)采用二進(jìn)制系統(tǒng)方法，即當(dāng)被評價(jià)的政策文本內(nèi)容符合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，賦值為1；若不符合，則賦值為0。

（二）多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一種可以存儲(chǔ)大量數(shù)據(jù)、用多維度變量量化單個(gè)變量的數(shù)據(jù)分析框架。搭建的數(shù)據(jù)分析框架可以對被評價(jià)政策進(jìn)行全面系統(tǒng)的衡量，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)政策的特性和相關(guān)變量指標(biāo)的設(shè)定，構(gòu)建出適合養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容分析的多投入產(chǎn)出表，如表1 所示。

多投入產(chǎn)出表是計(jì)算變量指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)，每個(gè)一級變量指標(biāo)下的二級變量指標(biāo)都同等重要，并且沒有數(shù)量限制，可以根據(jù)一級變量指標(biāo)內(nèi)涵選擇n 個(gè)子變量。本文采取二進(jìn)制的形式對變量指標(biāo)進(jìn)行處理，以保證賦予每個(gè)二級變量指標(biāo)相同的權(quán)重。

（三）PMC 指數(shù)計(jì)算

根據(jù)Ruiz Estrada 提出的PMC指數(shù)模型算法，具體計(jì)算步驟如下：第一步，將全部一級變量與二級變量指標(biāo)導(dǎo)入多投入產(chǎn)出表，并進(jìn)行排序；第二步，通過文本挖掘，按照公式（1）、公式（2）對二級變量進(jìn)行賦值；第三步，根據(jù)公式（3）計(jì)算得出一級變量指標(biāo)的值；第四步，將各一級變量指標(biāo)代入公式（4）中，最終加總得分計(jì)算PMC 指數(shù)，并根據(jù)表2 中的評分標(biāo)準(zhǔn)劃分目標(biāo)政策的等級。

表1 多投入產(chǎn)出表

表2 政策評分等級劃分表

Ruiz Estrada 指出PMC指數(shù)模型中政策的評級標(biāo)準(zhǔn)，具體可分為以下四個(gè)等級：優(yōu)秀政策，PMC 指數(shù)值為9～10；良好政策，PMC 指數(shù)值為7～8.99；合格政策，PMC 指數(shù)值為5～6.99；不良（差）政策，PMC 指數(shù)值為0～4.99。如表2 所示。

（四）PMC 曲面圖構(gòu)建

構(gòu)建曲面圖是PMC指數(shù)模型的最后環(huán)節(jié)，PMC 曲面圖可以更直觀地呈現(xiàn)政策指標(biāo)的指數(shù)模型計(jì)算結(jié)果，通過建立3×3 的PMC 矩陣形成一個(gè)完整的對稱曲面圖，利用多維坐標(biāo)清晰反映出各項(xiàng)政策的優(yōu)劣程度。為保證PMC 矩陣的對稱性，在繪制圖形之前剔除掉未涉及二級變量的政策指標(biāo)，保留一級變量，形成最終的三階矩陣表。如公式（5）所示。

三、養(yǎng)老服務(wù)政策量化評價(jià)實(shí)證研究

（一）政策樣本選取

基于政策主題、時(shí)間范圍、發(fā)布機(jī)構(gòu)三個(gè)限定條件，結(jié)合PMC 指數(shù)量化評價(jià)模型，從中國政府網(wǎng)站篩選出2008-2019年間國務(wù)院發(fā)布的10 項(xiàng)內(nèi)容全面、代表性強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)政策，具體條例如表3 所示。

依據(jù)PMC指數(shù)模型的操作步驟，利用文本挖掘?qū)⑦x取的10 項(xiàng)老年養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)據(jù)導(dǎo)入多投入產(chǎn)出表。代入公式（3）、公式（4）中，計(jì)算政策樣本各自一級變量指標(biāo)的PMC 指數(shù)，結(jié)果如表4 所示。

根據(jù)表4 中各項(xiàng)一級變量指標(biāo)的均值得分情況，初步對樣本政策進(jìn)行整體評價(jià)。X1（政策性質(zhì)）均值為0.9，說明所選取的養(yǎng)老政策樣本中基本都涵蓋監(jiān)管、描述、建議、支持、導(dǎo)向、預(yù)測的內(nèi)容，部分得分較低是因尚未對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測。X2（政策時(shí)效）均值為0.53，在一級變量指標(biāo)中得分最低，原因在于大部分政策樣本僅對當(dāng)年的養(yǎng)老服務(wù)情況進(jìn)行整改，尚未考慮長期的發(fā)展規(guī)劃。X3（政策功能）均值為0.75，說明養(yǎng)老政策文本對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，均衡資源配置都有促進(jìn)作用；X4（保障激勵(lì)）均值為0.77，說明國家利用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等激勵(lì)方式來支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量的目的；X5（政策領(lǐng)域）均值為0.76，根據(jù)賦值情況，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策多涉及經(jīng)濟(jì)、制度和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域；X6（政策內(nèi)容）均值為0.77，說明政策樣本都涵蓋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革和強(qiáng)調(diào)提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容；X7（政策評價(jià)）均值為0.85，說明選取的政策樣本內(nèi)容基本達(dá)到目標(biāo)明確、符合國情的條件；X8（政策工具）均值為最高，全部賦值為1，說明養(yǎng)老政策樣本的制定全部使用需求型、供給型和環(huán)境型工具；X9（政策創(chuàng)新）均值為0.6，發(fā)現(xiàn)政策文本更重視養(yǎng)老信息平臺(tái)的建設(shè)，部分文件未關(guān)注老年產(chǎn)品的開發(fā)與使用；X10（文件公開）均取值1，所有文件都做到公開發(fā)布。

表3 養(yǎng)老服務(wù)政策樣本列表

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策PMC 曲面圖

PMC 曲面圖利用立體圖形將各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策的PMC 指數(shù)結(jié)果進(jìn)行表征，更形象地呈現(xiàn)政策評價(jià)結(jié)果。根據(jù)表4 中10 項(xiàng)養(yǎng)老政策各級變量的賦值情況，建立PMC 矩陣，據(jù)此繪制出一些PMC 曲面圖。

結(jié)合10 項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的PMC 指數(shù)計(jì)算結(jié)果、政策評價(jià)等級以及PMC 曲面圖，本文選取的養(yǎng)老服務(wù)政策樣本等級次序由高到低排列為：P8-P4-P2-P7-P10-P3-P6-P5-P9-P1。在PMC 曲面圖中三維圖形的凹陷程度體現(xiàn)政策樣本的優(yōu)劣水平，政策等級越高，即PMC 指數(shù)越高，政策圖形的凹陷程度越?。环粗甈MC 指數(shù)越低，政策圖形的凹陷程度越大。如P8 和P1 相比，評級高的P8 圖形位于三維圖的上端，凹陷程度很低；而政策評級處于末位的P1，PMC 圖形明顯在三維立體圖的下方，凹陷程度較高。繪制PMC 曲面圖的最終目的是依據(jù)可視化結(jié)果，對養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的文本內(nèi)容進(jìn)行全方位評析，根據(jù)表4中的具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果，樣本政策主要分為優(yōu)秀、良好、合格三個(gè)級別。按照P1～P10 政策評級次序，結(jié)合一級指標(biāo)、二級指標(biāo)具體得分情況，分別對各級別的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行綜合評價(jià)。

（1）Ⅰ級政策：養(yǎng)老政策樣本中優(yōu)秀級別政策包括P8、P4、P2。P8 的PMC 指數(shù)為9.33，位列第一。P8的規(guī)劃內(nèi)容在10 項(xiàng)養(yǎng)老政策中最為詳盡，在一級指標(biāo)X1～X10 賦值中，八項(xiàng)變量指標(biāo)均賦值1，說明該政策文本在政策性質(zhì)方面，同時(shí)涵蓋監(jiān)管、描述、建議、支持、導(dǎo)向、預(yù)測的內(nèi)容；政策強(qiáng)調(diào)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)，關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的不平衡問題，具備促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、調(diào)整養(yǎng)老資源配置、加強(qiáng)老年社區(qū)等功能；政策涉及領(lǐng)域廣泛，針對醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)服務(wù)多方面提出有效建議；政策文件中目標(biāo)定位清晰，明確提出到2020年，護(hù)理型床位占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不低于30%，65 歲以上老年人健康管理率達(dá)到70%等具體指標(biāo)；設(shè)立專欄部分描述重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，如老年宜居建設(shè)示范活動(dòng)的開展，老年教育機(jī)構(gòu)提升計(jì)劃，人才培養(yǎng)工程等部分，還倡議積極推進(jìn)信息化建設(shè)，落實(shí)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要；文本中的不足之處在于激勵(lì)手段中缺乏對養(yǎng)老補(bǔ)貼方面的建議，并且尚未對老齡事業(yè)事業(yè)發(fā)展進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，因此需要改進(jìn)部分為指標(biāo)X2 政策時(shí)效和指標(biāo)X4 保障激勵(lì)部分；但總體而言整個(gè)文本內(nèi)容都對發(fā)展國家老齡事業(yè)和完善養(yǎng)老體系進(jìn)行了詳細(xì)的描述。P4 得分為9.18，排名第二。該項(xiàng)養(yǎng)老政策主要針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提出若干意見，在激勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面提出較為完整的意見，無論是財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，還是人才培養(yǎng)方面都大力支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展；政策時(shí)效方面也進(jìn)行了五年以上的規(guī)劃，發(fā)展目標(biāo)明確；但在政策功能、政策領(lǐng)域和政策內(nèi)容方面沒有P8 政策文本詳細(xì)，政策中未提及城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分布不均衡的問題，并且缺少加強(qiáng)老年教育方面的考慮，因此改進(jìn)意見為X5-X3-X6；P2 得分為9.00，排名第三。該項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策類似于政策文本，此文件是關(guān)于中國老齡事業(yè)發(fā)展的十二五規(guī)劃的通知，相較于P4 的十三五規(guī)劃內(nèi)容，政策文本缺乏時(shí)效性，也未對項(xiàng)目發(fā)展的試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)，激勵(lì)保障手段方面內(nèi)容不夠充分，但意見在政策目標(biāo)、主要任務(wù)規(guī)劃、政策創(chuàng)新方面的內(nèi)容比較完整，若該項(xiàng)政策需要進(jìn)一步改善，應(yīng)考慮改進(jìn)的部分為X4-X2-X3-X1。

表4 養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的PMC 指數(shù)

（2）Ⅱ級政策。養(yǎng)老政策樣本中良好級別政策包括P7、P10、P3、P6、P5。其中，P7 得分為8.19，排名第四。該養(yǎng)老政策文本內(nèi)容主要是關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的意見，政策領(lǐng)域針對性較強(qiáng)；結(jié)合目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場存在的發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪⒔Y(jié)構(gòu)不合理、供需不平衡等問題，系統(tǒng)性地提出降低準(zhǔn)入門檻、補(bǔ)齊短板和強(qiáng)化監(jiān)管等措施，還提出積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)”養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的創(chuàng)新，大力支持老年產(chǎn)品的開發(fā)；但是政策在擴(kuò)大試點(diǎn)范圍方面的功能較弱；政策時(shí)效性較短，缺乏對養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的長期規(guī)劃；保障激勵(lì)手段不夠充分，未采取法律規(guī)范、稅收優(yōu)惠的措施；政策內(nèi)容方面沒有考慮利用強(qiáng)化老年教育來提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；因此，該項(xiàng)政策的改進(jìn)意見為X2-X5-X4-X3。P10 得分8.13，排名第五。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的意見，該意見內(nèi)容在政策性質(zhì)、政策領(lǐng)域、政策評價(jià)以及政策創(chuàng)新方面有待完善，缺乏對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)劃預(yù)測，未涉及醫(yī)療服務(wù)方面的政策建議，且發(fā)展目標(biāo)較模糊，沒有明確的建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，也尚未提及關(guān)于老年產(chǎn)品的開發(fā)與使用；但該文本內(nèi)容關(guān)于保障激勵(lì)方面的措施制定相對更加完整，從多方面分析投融資渠道的擴(kuò)展問題；若要繼續(xù)對該項(xiàng)政策進(jìn)行完善，改進(jìn)意見為X2-X9-X7-X8-X1。P3 得分7.77，排名第六。該項(xiàng)政策文件是關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知，其中，政策在強(qiáng)化養(yǎng)老社區(qū)管理和推進(jìn)養(yǎng)老示范區(qū)的試點(diǎn)工作方面發(fā)揮的作用有待加強(qiáng)；政策領(lǐng)域未涉及老年醫(yī)療和老年教育方面意見；政策內(nèi)容未將老年保險(xiǎn)考慮到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中；同時(shí)缺少養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)部分的創(chuàng)新政策；因此，該項(xiàng)政策的改進(jìn)意見為X9-X2-X3-X6-X5。P6 得分為7.38，排名第七。該項(xiàng)通知是國務(wù)院公布的專門針對發(fā)展老年教育的項(xiàng)目規(guī)劃，除了和其他政策相同的不足部分之外，此政策意見明顯欠缺監(jiān)管治理的部分；激勵(lì)保障手段不夠充足；同時(shí)政策創(chuàng)新部分的產(chǎn)品開發(fā)與信息技術(shù)的利用都未提及；根據(jù)政策得分和具體文本內(nèi)容，政策改進(jìn)意見為X2-X4-X3-X5-X6-X1。P5 得分為7.27，排名第八。該項(xiàng)政策是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)計(jì)委的、關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合的指導(dǎo)意見。可能因?yàn)檎邇?nèi)容專門針對老年醫(yī)療領(lǐng)域，在政策時(shí)效、政策領(lǐng)域、政策功能以及政策創(chuàng)新方面的內(nèi)容都較為單一，和同等級的政策相比，待改進(jìn)內(nèi)容為X9-X2-X6-X5-X4-X3。

（3）Ⅲ級政策。養(yǎng)老政策樣本中合格級別政策包括P9 和P1。其中，P9 得分為6.92，排名第九。該項(xiàng)政策是國務(wù)院辦公廳制定的關(guān)于老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見，政策文本內(nèi)容主要是倡導(dǎo)大力弘揚(yáng)社會(huì)主義新風(fēng)尚，體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性；政策時(shí)效性方面無論是長期規(guī)劃，還是短期內(nèi)的目標(biāo)都未提及；保障激勵(lì)手段單一；政策方案不具體，僅提供框架性的意見；并且尚未強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)代化信息手段推進(jìn)老年服務(wù)的發(fā)展，因此，政策改進(jìn)意見為X9-X2-X4-X6-X7-X3-X1。P1 得分6.02，排名第十，是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡辦的一項(xiàng)通知文件，因發(fā)布時(shí)間較早，政策在具體細(xì)則上存在較多待改善部分。該項(xiàng)政策除了政策工具變量指標(biāo)賦值為1，其余政策變量指標(biāo)均有不足之處；尤其是政策評價(jià)方面問題突出，文本中沒有設(shè)定具體的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)、缺乏相應(yīng)的政策依據(jù)、尚未結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀；因此，結(jié)合與其他政策共同需要改進(jìn)之處，該項(xiàng)政策的整改意見為X7-X9-X3-X4-X2-X6-X5-X1。

（三）案例對比

評級低的P1 各項(xiàng)指標(biāo)得分都低于平均值，P8 和P1 在政策時(shí)效X2、政策公開X10、政策工具X8 部分取值相近，說明各項(xiàng)公開養(yǎng)老政策同時(shí)重視需求型、供給型以及環(huán)境型政策工具的使用；但忽視了對政策制定短期或長期的規(guī)劃；顯著性的不同之處在于政策評價(jià)X7、政策內(nèi)容X6 以及政策創(chuàng)新X9 部分，P8 政策文本中對養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展設(shè)有明確的目標(biāo)，政策依據(jù)充分，而P1 則較為宏觀地說明發(fā)展方向，目的性缺失；在政策內(nèi)容X6 方面，評級高的政策文本內(nèi)容翔實(shí)，涉及領(lǐng)域廣泛，基本都涵蓋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、老年保險(xiǎn)、老年教育、養(yǎng)老市場等重點(diǎn)部分。相反，政策評級低的政策內(nèi)容單一性較強(qiáng)，沒有從多層次多角度考慮養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展；政策創(chuàng)新X9 方面的差距也較大。隨著現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)與智能科技的融合成為大勢所趨，數(shù)字化信息平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)推動(dòng)養(yǎng)老信息資源的共享，智能化養(yǎng)老產(chǎn)品為老年人提供更加便捷、高效的養(yǎng)老服務(wù)，因此政策創(chuàng)新部分的意見對養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展也至為關(guān)鍵；其余兩者在政策性質(zhì)X1、政策功能X3、保障激勵(lì)X4、政策領(lǐng)域X5 方面的取值差距適中，區(qū)別在于政策的出臺(tái)是否利于推進(jìn)示范基地的試點(diǎn)工作、是否善于利用各種激勵(lì)手段有效推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高、政策內(nèi)容是否全方位考慮關(guān)乎養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的各領(lǐng)域。

四、結(jié)論

基于2008-2019年國務(wù)院發(fā)布的10 項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策，構(gòu)建PMC指數(shù)模型對政策樣本進(jìn)行具體量化評價(jià)，結(jié)果顯示為：P8＞P4＞P2＞P7＞P10＞P3＞P6＞P5＞P9＞P1，其中，P8、P4、P2 為優(yōu)秀政策；P7、P10、P3、P6、P5為良好政策；P9、P1 為合格政策。研究發(fā)現(xiàn)10 項(xiàng)政策樣本在政策性質(zhì)、政策工具、政策公開、政策評價(jià)、政策內(nèi)容、保障激勵(lì)以及政策領(lǐng)域方面存在優(yōu)勢，而在政策時(shí)效、政策創(chuàng)新、政策功能方面存在弱勢。鑒于此，本文認(rèn)為我國養(yǎng)老服務(wù)政策的制定應(yīng)在保證基本養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，充實(shí)政策內(nèi)容、強(qiáng)調(diào)政策創(chuàng)新、明確政策目標(biāo)、拓寬政策領(lǐng)域，使政策制定更加精準(zhǔn)，落地更加務(wù)實(shí)，以有效發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)政策的增值服務(wù)價(jià)值。

因此，本文通過對養(yǎng)老服務(wù)政策文本的深度挖掘，探尋政策制定的共性范式，精準(zhǔn)定位出各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策樣本的優(yōu)勢及劣勢。我們期改變傳統(tǒng)的僅對養(yǎng)老政策框架式的分析特點(diǎn)，為后續(xù)養(yǎng)老政策的深入研究提供新的視角與思維，對政府養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的廢、改、立提供重要參考意見，全面提高國家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的治理能力。但本文定量方法選擇較為單一，在下一步研究中擬結(jié)合其他政策評價(jià)方法，使研究結(jié)果分析更加普適科學(xué)。