競(jìng)爭(zhēng)中立原則的理性思考和我國(guó)的因應(yīng)

周建立

【摘要】“競(jìng)爭(zhēng)中立”最初是澳大利亞和歐盟為規(guī)制域內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境而設(shè)立的約束國(guó)有企業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的制度。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立制度的推廣，表面上是新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定權(quán)之爭(zhēng)，但背后反映的是全球貿(mào)易主導(dǎo)力量之爭(zhēng)。必須辯證審視這一原則在國(guó)內(nèi)法層面和國(guó)際法層面的本質(zhì)屬性和發(fā)展路徑，理性提出符合我國(guó)長(zhǎng)期利益的制度選擇和實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)有企業(yè)? 競(jìng)爭(zhēng)中立? 政府援助? 國(guó)際造法

【中圖分類號(hào)】DF59? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.009

“競(jìng)爭(zhēng)中立”原本是澳大利亞和歐盟制定的約束本國(guó)或域內(nèi)政府賦予國(guó)有企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地位的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度?！案?jìng)爭(zhēng)中立原則”在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將其推行為高水平、下一代國(guó)際貿(mào)易基本原則的過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)絕對(duì)化和超出原含義的異化。必須辯證審視這一原則在國(guó)內(nèi)法層面和國(guó)際法層面的本質(zhì)屬性和發(fā)展路徑，理性提出符合我國(guó)長(zhǎng)期利益的主張。

緣起與在主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的推進(jìn)實(shí)踐

澳大利亞?！案?jìng)爭(zhēng)中立”是上世紀(jì)七十年代萌芽于澳大利亞，旨在促進(jìn)本國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的政策建議。上世紀(jì)八九十年代，澳大利亞國(guó)有企業(yè)普遍效率低下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，客觀上需要強(qiáng)化公共產(chǎn)品的供給側(cè)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平，催生一批高效率企業(yè)，并在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)的同時(shí)，為消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的商品和服務(wù)。

鑒于澳大利亞聯(lián)邦和各州在立法和行政事務(wù)中的分權(quán)構(gòu)架，以競(jìng)爭(zhēng)中立為核心的市場(chǎng)制度首先由部分地方政府提出，進(jìn)而在聯(lián)邦層面上升為法案。1995年，聯(lián)邦政府與地方政府簽署《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》，限制各級(jí)政府給予國(guó)有企業(yè)在稅收、信貸、規(guī)則等方面的優(yōu)惠，“競(jìng)爭(zhēng)中立”由此成為具有約束力的法律規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府推出了《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》以及與之配套的相關(guān)《指引》，使得上述制度在全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)行更具可操作性。根據(jù)這一《聲明》，競(jìng)爭(zhēng)中立是指政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者不能享受的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

為使得這一政策在聯(lián)邦境內(nèi)有效實(shí)施，聯(lián)邦政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，鼓勵(lì)和支持那些實(shí)施效果好的地方政府。而對(duì)于落實(shí)不力的地區(qū)，聯(lián)邦政府設(shè)立專門辦公室接受投訴，并且賦予該辦公室處以矯正措施的權(quán)利。聯(lián)邦政府生產(chǎn)率委員會(huì)是專門對(duì)市場(chǎng)政策進(jìn)行追蹤的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)2005年出具的獨(dú)立綜合性研究報(bào)告認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中立政策改革取得了積極成效。從此以后，澳大利亞逐漸在之后其參與的雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定中開(kāi)始積極推廣這一概念。

歐盟。歐盟在50多年前就確立了競(jìng)爭(zhēng)中立原則，并將其作為歐盟營(yíng)造域內(nèi)各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要準(zhǔn)則。《歐盟憲法條約》規(guī)定，任何成員國(guó)的公共企業(yè)都受競(jìng)爭(zhēng)法的調(diào)整，并且據(jù)此建立了專門的競(jìng)爭(zhēng)中立管制框架，內(nèi)容不但涉及國(guó)有企業(yè)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，還建立了識(shí)別機(jī)制和矯正機(jī)制。同時(shí)，這一準(zhǔn)則還滲透進(jìn)政府采購(gòu)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)兼并等領(lǐng)域的法律條文中，也成為約束政府援助、透明運(yùn)行等相關(guān)行為的法規(guī)的基本原則。

歐盟法律為保證競(jìng)爭(zhēng)中立所采取的控制措施主要包括：除特殊情形外，國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)接受條約及其項(xiàng)下競(jìng)爭(zhēng)類條款的約束，即“平等對(duì)待”;國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的非商業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與商業(yè)活動(dòng)的賬戶進(jìn)行區(qū)分，并且對(duì)其承擔(dān)的公共行為和商業(yè)行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，即“透明度審查”;政府直接或間接利用國(guó)家財(cái)政資金對(duì)企業(yè)或企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)部門進(jìn)行任何援助時(shí)，不得對(duì)域內(nèi)國(guó)家之間的貿(mào)易造成影響，即“政府援助控制”。

在約束方面，歐盟委員會(huì)享有對(duì)公共部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行管制的權(quán)利，歐洲法院對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中立的行為享有認(rèn)定和處理的管轄權(quán)。此外，如果某成員國(guó)的國(guó)有企業(yè)，其行為因涉及政府支持或影響而違反競(jìng)爭(zhēng)法的相關(guān)規(guī)定，歐盟委員會(huì)有權(quán)通過(guò)發(fā)布指示性意見(jiàn)或決定，責(zé)令成員國(guó)政府和該企業(yè)停止相應(yīng)行為。

美國(guó)。美國(guó)早先的國(guó)內(nèi)法對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立的規(guī)定很少，其雛形可以在1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》中找到。這一協(xié)定的“競(jìng)爭(zhēng)政策和壟斷”條款，將履行政府部分職能的國(guó)有企業(yè)界定為“政府或公共機(jī)構(gòu)”，并對(duì)相關(guān)行為作出約束。不過(guò)，這與今天的競(jìng)爭(zhēng)中立條款還存在較大差異。

羅伯特·霍馬茨在擔(dān)任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿期間，力主將競(jìng)爭(zhēng)中立作為國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中的基本規(guī)則。他注意到，為應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)和歐債危機(jī)，一些經(jīng)濟(jì)大國(guó)通過(guò)國(guó)有企業(yè)或通過(guò)扶持企業(yè)，直接將國(guó)家意志落實(shí)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，起到了很好的刺激市場(chǎng)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的效果。與此同時(shí)，上述企業(yè)通過(guò)這一過(guò)程，在本國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)秩序中形成了較大的優(yōu)勢(shì)，客觀上也給其他企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了壁壘。因而他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則中增加約束國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的條款，排除過(guò)多來(lái)自國(guó)家層面的外來(lái)因素干擾經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

霍馬茨的這一觀點(diǎn)成為奧巴馬執(zhí)政時(shí)期遏制國(guó)家資本主義模式、推行新的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的主要工具。因而美國(guó)在傳播澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立政策過(guò)程中，片面擴(kuò)大其鼓勵(lì)國(guó)企與私企充分競(jìng)爭(zhēng)的一面，將其推展到“排除政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行任何非中立干預(yù)”的極端。

在美國(guó)主導(dǎo)推動(dòng)下，稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立等競(jìng)爭(zhēng)條款被納入到包括《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）在內(nèi)的一批雙多邊文件中，并且對(duì)中央層面的國(guó)有企業(yè)作出更為嚴(yán)苛的規(guī)制。盡管美國(guó)后來(lái)退出了這一談判，但原TPP超過(guò)95%的內(nèi)容在后來(lái)生效的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）中得到保留，其中包括約束國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)行為的競(jìng)爭(zhēng)中立原則和相關(guān)規(guī)定。

經(jīng)合組織。2009年以來(lái)，歐盟與美國(guó)為達(dá)成高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則，在經(jīng)合組織框架下積極推行“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”的適用。《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》的七項(xiàng)原則中，就包括了“推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立原則”。在美歐正在商談的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中，雙方都認(rèn)可將競(jìng)爭(zhēng)中立納入其中，并且有意在未來(lái)其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則中將其作為共識(shí)性基本規(guī)則。

經(jīng)合組織的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)定極其豐富，包括競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與壟斷性和公共性業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)性分離、確定國(guó)有企業(yè)履行特殊職責(zé)的直接成本、國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)獲得類似的商業(yè)回報(bào)率、國(guó)有企業(yè)履行公共服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、稅收中立、監(jiān)管中立、債務(wù)中立和直接補(bǔ)貼，以及公共采購(gòu)中立八個(gè)方面。經(jīng)合組織還規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)減少直至取消對(duì)國(guó)有企業(yè)的不當(dāng)扶持和優(yōu)惠條件，并且清除現(xiàn)有法律法規(guī)中與之相違背的規(guī)定，建立事前結(jié)構(gòu)調(diào)整和事后競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督機(jī)制，公布國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本等，以此達(dá)到國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在特定市場(chǎng)中處于公平競(jìng)爭(zhēng)地位。

作為國(guó)際規(guī)則的理性審視

全球貿(mào)易主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)。如果說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)中立制度在澳大利亞的建立還是基于解決自身的國(guó)企頑疾，那么在歐盟則主要體現(xiàn)為打造統(tǒng)一有序的域內(nèi)營(yíng)商環(huán)境。兩者都旨在防止域內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)扭曲，因而由具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)出臺(tái)具有約束力的法規(guī)，統(tǒng)一調(diào)整域內(nèi)國(guó)有企業(yè)的商業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)行為。

而美國(guó)和經(jīng)合組織力推的“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”，則是主要強(qiáng)化其對(duì)外控制功能——發(fā)揮這一制度在域外對(duì)其他國(guó)家的約束作用。金融危機(jī)和歐債危機(jī)的爆發(fā)及其應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)表明，依靠傳統(tǒng)的財(cái)政政策和貨幣政策很難起到立竿見(jiàn)影的復(fù)蘇效果，實(shí)體經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位應(yīng)得到重新審視，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體希望重返制造業(yè)以增加就業(yè)、刺激出口、拉動(dòng)復(fù)蘇。但新興經(jīng)濟(jì)體大多擁有自然資源稟賦，在傳統(tǒng)全球貿(mào)易分工中大多深耕制造業(yè)多年，已經(jīng)具備相對(duì)發(fā)達(dá)的生產(chǎn)能力，形成相對(duì)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的客觀優(yōu)勢(shì)，這引發(fā)了全球貿(mào)易主導(dǎo)力量的變化。

面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體武斷地認(rèn)為，新興經(jīng)濟(jì)體是通過(guò)對(duì)其國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼或賦予其壟斷地位，推動(dòng)該國(guó)資本在全球范圍內(nèi)進(jìn)行迅速的貿(mào)易、投資、并購(gòu)、擴(kuò)張。因而，這些國(guó)家應(yīng)引入“限制國(guó)有企業(yè)行為”為主要內(nèi)容的競(jìng)爭(zhēng)中立條款，只有如此，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力才可得以保留。

遺憾的是，WTO多邊貿(mào)易法律框架內(nèi)關(guān)于國(guó)有企業(yè)相關(guān)條款僅涉及貨物進(jìn)出口措施和反補(bǔ)貼條款等，并不涉及競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?？紤]到WTO承擔(dān)的促進(jìn)世界范圍貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化的功能，以及國(guó)際社會(huì)對(duì)完善現(xiàn)有框架的迫切需求，在WTO框架之內(nèi)對(duì)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和壟斷問(wèn)題作出約束，原本是最合理的安排。然而發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也意識(shí)到，這一規(guī)則將面臨國(guó)有企業(yè)仍承擔(dān)重要作用的國(guó)家的阻力，因而選擇另起爐灶，在WTO的適用范圍和約束力度之外設(shè)計(jì)其適用對(duì)象和實(shí)體規(guī)則。由此可見(jiàn)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立制度的推廣，表面上是新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定權(quán)之爭(zhēng)，但背后反映的是全球貿(mào)易主導(dǎo)力量之爭(zhēng)。

未來(lái)貿(mào)易秩序的基本原則。競(jìng)爭(zhēng)中立已經(jīng)從最初澳大利亞和歐盟各自著眼于其經(jīng)濟(jì)體內(nèi)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革而實(shí)施的舉措，推廣成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)未來(lái)國(guó)際貿(mào)易秩序所制定的基本原則。這一過(guò)程既符合全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則“由少數(shù)認(rèn)同向多數(shù)參與”“由低水平兜底向高水平推進(jìn)”的客觀演變脈絡(luò);也沿襲著國(guó)際造法往往經(jīng)歷“掌握話語(yǔ)權(quán)的國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)的內(nèi)部實(shí)踐”“集團(tuán)內(nèi)部國(guó)家的雙邊或多邊認(rèn)可”“具有影響力的國(guó)際組織制定規(guī)則或原則”，最后上升為“有硬性約束機(jī)制的跨國(guó)性或全球性規(guī)則”的生成路徑。

盡管目前還很難將“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”定義為“有硬性約束機(jī)制的國(guó)際法準(zhǔn)則”。但是TPP協(xié)議和《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP），都將競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題納入其中，并且要求締約國(guó)在監(jiān)管規(guī)則、政府援助、產(chǎn)業(yè)扶持和政府采購(gòu)等方面作出承諾，排斥政府給予國(guó)有企業(yè)“非市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。談判過(guò)程中，各方在諸如國(guó)有企業(yè)的定義、政府干預(yù)的例外、具體行為的認(rèn)定和矯正措施等方面還存在一定認(rèn)識(shí)差距，在具體操作細(xì)節(jié)上仍因力圖為本地企業(yè)爭(zhēng)取到更加有利的競(jìng)爭(zhēng)地位而出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)，但都認(rèn)可國(guó)家在治理經(jīng)濟(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量避免限制或扭曲競(jìng)爭(zhēng)行為，在市場(chǎng)環(huán)境下由競(jìng)爭(zhēng)本身決定競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的理念已經(jīng)成為共識(shí)。

鑒于TPP協(xié)議和TTIP協(xié)議均旨在建立更高水平的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，代表了更高標(biāo)準(zhǔn)的新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)制度，在其示范效應(yīng)下，目前國(guó)際范圍內(nèi)的多數(shù)國(guó)際貿(mào)易談判都已將競(jìng)爭(zhēng)中立作為貿(mào)易協(xié)定的核心議題之一。在部分國(guó)際協(xié)定中已出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的術(shù)語(yǔ)，而更多協(xié)定，如《國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》《歐盟和加拿大綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》《歐盟與日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等，則或多或少體現(xiàn)了這一精神和目標(biāo)。可以預(yù)料的是，競(jìng)爭(zhēng)中立作為國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的基本規(guī)則，會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)得到絕大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可。

國(guó)際造法過(guò)程中的國(guó)際規(guī)則。不容忽視的是，國(guó)內(nèi)法政策層面上的競(jìng)爭(zhēng)中立和國(guó)際法原則意義上的競(jìng)爭(zhēng)中立，存在著本質(zhì)區(qū)別。前者強(qiáng)調(diào)國(guó)家在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，最大程度地調(diào)動(dòng)各類企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)最大化的經(jīng)濟(jì)效率。而后者旨在對(duì)國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)主權(quán)的行為作出約束，以便消除貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化中的非關(guān)稅壁壘。

從這一視角看，盡管競(jìng)爭(zhēng)中立制度在歐美國(guó)家域內(nèi)實(shí)施效果良好，但要上升為國(guó)際規(guī)則，必然需要顧及到不同發(fā)展階段和不同社會(huì)制度國(guó)家的國(guó)情，并且需要接受各國(guó)協(xié)商，彼此妥協(xié)。

比如，關(guān)于國(guó)有企業(yè)的定義，國(guó)際上還沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。CPTPP采用了“受政府影響”的模糊提法，而世界銀行則將重點(diǎn)放在是否受到“控制”上;北歐一些國(guó)家希望將國(guó)家資本占企業(yè)資本一半以上作為認(rèn)定的邊界，但經(jīng)合組織其他國(guó)家則希望把“國(guó)家占有重要的少數(shù)所有權(quán)”的企業(yè)也納入其中。

再比如，對(duì)于“政府援助”的適用范圍和界定標(biāo)準(zhǔn)上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部也進(jìn)行著廣泛爭(zhēng)論。如果一味將“任何與政府關(guān)系親近（控股權(quán)或其他控制方式）的國(guó)有企業(yè)”都認(rèn)定為獲得政府援助，那么那些通過(guò)推出產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，則會(huì)因?yàn)閰⑴c設(shè)計(jì)這一規(guī)則而自縛其身。而與此相關(guān)的“政府援助的損害認(rèn)定方式”也出現(xiàn)了因?yàn)樵O(shè)計(jì)不合理而邏輯不能自洽的尷尬。

這一制度可能產(chǎn)生的更主要問(wèn)題是，“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”建立在西方現(xiàn)今盛行的自由主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，它不但對(duì)實(shí)行公有制為主體的國(guó)家的國(guó)有企業(yè)具有天然排斥，而且回避了國(guó)有企業(yè)在其自身成長(zhǎng)歷史中發(fā)揮過(guò)的作用。當(dāng)前，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體處于商事制度相對(duì)成熟、競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)相對(duì)充分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，而在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中逐漸發(fā)揮較大作用的新興經(jīng)濟(jì)體，則大多處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期。新興經(jīng)濟(jì)體大多都意識(shí)到，盲目接受超出本國(guó)現(xiàn)實(shí)承受能力的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，只可能讓該國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序出現(xiàn)大范圍的混亂，最終與“以規(guī)則促發(fā)展”的初衷南轅北轍。

我國(guó)引入“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的可行性路徑

國(guó)內(nèi)法層面符合改革目標(biāo)。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著中堅(jiān)力量的國(guó)家，接受和引入“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則會(huì)帶來(lái)較大壓力。競(jìng)爭(zhēng)中立作為更高水平、更高標(biāo)準(zhǔn)的新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則已經(jīng)成為既成事實(shí)的情況下，中國(guó)如果游離于這一規(guī)則之外，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)自身開(kāi)放和發(fā)展是不利的。

同時(shí)應(yīng)該看到，國(guó)內(nèi)層面的競(jìng)爭(zhēng)中立與中國(guó)正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革的方向并不沖突。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)僅用短短四十余年時(shí)間就走過(guò)了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體幾百年的現(xiàn)代化歷程，很重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是從計(jì)劃作為資源配置的主要手段，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用，與此同時(shí)以處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系為重點(diǎn)，更好發(fā)揮政府作用，建立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

國(guó)內(nèi)法層面的競(jìng)爭(zhēng)中立制度，維護(hù)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)不同市場(chǎng)主體間的平等競(jìng)爭(zhēng)地位，其基本取向與我國(guó)國(guó)有企業(yè)的總體改革方向一致。完成改革目標(biāo)后的國(guó)有企業(yè)“真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體”，同樣需要得到平等對(duì)待，同樣需要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

而從政府如何更好地發(fā)揮作用來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策和政府干預(yù)固然對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)起到重要作用，但是其往往涉及到行業(yè)準(zhǔn)入、企業(yè)補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等，伴生的腐敗和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題不容回避。歐盟堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策并重的做法給了我們一個(gè)啟示，政府一方面中立地推廣產(chǎn)業(yè)政策;一方面通過(guò)設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，為參與產(chǎn)業(yè)政策的各類企業(yè)提供競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，這也正是《反壟斷法》需要完善的重要內(nèi)容。

國(guó)際法層面積極參與協(xié)議的制定。正如本文此前分析的那樣，國(guó)際法層面的“競(jìng)爭(zhēng)中立”正在經(jīng)歷從各方認(rèn)可的“軟法”向具有約束力的“硬法”過(guò)渡的造法階段。在這一過(guò)程中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出的一些主張已經(jīng)作出過(guò)妥協(xié)，在TPP協(xié)議和CPTPP協(xié)議的談判中已經(jīng)體現(xiàn)出來(lái)。此外，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部就此規(guī)則的體系安排、呈現(xiàn)形式、嚴(yán)格程度、矯正措施和推行路徑等方面，也還存在較大差異。嚴(yán)格地說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)中立作為“理念”已經(jīng)得到認(rèn)可，但仍然還是一項(xiàng)形成中的規(guī)則。國(guó)際規(guī)則的制定和形成需要體現(xiàn)出與該規(guī)則所涉及的特定議題密切相關(guān)的主要國(guó)家的意見(jiàn)。中國(guó)在“競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則”的形成過(guò)程中顯然應(yīng)該發(fā)出自己的聲音。

首先，WTO對(duì)于協(xié)調(diào)各國(guó)立場(chǎng)、反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的不可替代重要作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬?。如果說(shuō)“競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則”游離于WTO框架之外已無(wú)法改變的話，那么與這一規(guī)則相關(guān)的反補(bǔ)貼問(wèn)題，仍應(yīng)當(dāng)回歸到世貿(mào)組織框架內(nèi)進(jìn)行解決。這種安排可以防止未來(lái)該規(guī)則適用時(shí)，相關(guān)當(dāng)事方在因果關(guān)系認(rèn)定、不利影響計(jì)算、國(guó)內(nèi)法域外效力問(wèn)題上出現(xiàn)漫天要價(jià)、肆無(wú)忌憚的情況。

其次，國(guó)有企業(yè)是包括大多數(shù)西方國(guó)家在內(nèi)客觀存在的企業(yè)形式，其在該國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中也不同程度發(fā)揮著不可替代的功能。經(jīng)濟(jì)危機(jī)和歐債危機(jī)讓“市場(chǎng)失靈”充分暴露，國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策在復(fù)蘇過(guò)程中起到的作用得以顯現(xiàn)，一致形成的共識(shí)是政府需要在經(jīng)濟(jì)生活中進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)和調(diào)節(jié)。因而，未來(lái)的“競(jìng)爭(zhēng)中立原則”一方面可以突出政府公平對(duì)待參與市場(chǎng)資源配置的所有經(jīng)營(yíng)者;另一方面，當(dāng)市場(chǎng)化領(lǐng)域處于無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)或過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，也應(yīng)該授權(quán)各國(guó)政府依法采取合理的非中立性干預(yù)。

再如，國(guó)際規(guī)則往往伴隨著例外情形和保留條款。中國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住廣大發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展階段難以達(dá)到“高標(biāo)準(zhǔn)”的世情，提出這一規(guī)則的例外情形。事實(shí)上，《歐盟與越南經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》在競(jìng)爭(zhēng)中立領(lǐng)域就存在多個(gè)例外條款;TTIP談判中，歐方也提出了這一規(guī)則在文化、金融、次級(jí)政府實(shí)體的排除適用。類似地，公共利益豁免、國(guó)家安全例外、過(guò)渡期的設(shè)置、排除適用部分爭(zhēng)端解決機(jī)制等工具，也應(yīng)當(dāng)在這一規(guī)則體系中得到保留。

充分發(fā)揮其正面作用。積極參與這一規(guī)則在國(guó)際法層面的制定，同時(shí)客觀上給中國(guó)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際商業(yè)活動(dòng)以“正名”的機(jī)會(huì)。“二戰(zhàn)”結(jié)束以來(lái)，國(guó)有企業(yè)是否可以，以及何種程度上可參與他國(guó)的商業(yè)活動(dòng)，是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域長(zhǎng)期爭(zhēng)論的問(wèn)題。“冷戰(zhàn)”時(shí)兩大陣營(yíng)在這一問(wèn)題上的立場(chǎng)完全背離，因而一系列國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則對(duì)其采取了回避和模糊規(guī)定，即便是WTO，也沒(méi)有關(guān)于國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

競(jìng)爭(zhēng)中立在國(guó)際層面的推出，盡管其初衷在于為國(guó)家支持國(guó)有企業(yè)設(shè)立邊界，但也不得不承認(rèn)兩個(gè)事實(shí)，即國(guó)有企業(yè)可以參與國(guó)際商事行為，以及國(guó)有企業(yè)可以與私營(yíng)企業(yè)一同參與全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這對(duì)于已經(jīng)具有一大批世界五百?gòu)?qiáng)國(guó)有企業(yè)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，也不妨是一個(gè)釋放積極信號(hào)的規(guī)則。

中國(guó)正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，“競(jìng)爭(zhēng)中立”的精神是題中之義。2019年3月頒布，2020年1月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外商投資法》又引入了這一理念，規(guī)定國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策同等適用于外商投資企業(yè)，并且在標(biāo)準(zhǔn)化、政府采購(gòu)、融資、用地、招投標(biāo)、監(jiān)管等各方面都有所體現(xiàn)?！耙粠б宦贰背h的落實(shí)，客觀上需要中國(guó)參與或構(gòu)建越來(lái)越多的雙邊和多邊貿(mào)易合作體系，此外中國(guó)正在參與《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）這一世界上涵蓋人口最多、成員構(gòu)成最多元、發(fā)展最具活力的自由貿(mào)易區(qū)談判。未來(lái)，“競(jìng)爭(zhēng)中立”是我們不容回避也無(wú)需回避的議題。

結(jié)論

“競(jìng)爭(zhēng)中立”最初是澳大利亞和歐盟為規(guī)制域內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境而設(shè)立的約束國(guó)有企業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的制度。我國(guó)正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的核心就是建立公平的競(jìng)爭(zhēng)體系。將“競(jìng)爭(zhēng)中立”的理念和精神納入到我國(guó)的法律體系中，既有利于推動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)的現(xiàn)代化改革，也有利于提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開(kāi)放程度，還有助于中國(guó)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際商業(yè)活動(dòng)。

只要這一規(guī)則在上升為國(guó)際原則的過(guò)程中，符合“提供公平競(jìng)爭(zhēng)”的價(jià)值初衷，不因其“無(wú)條件”和“絕對(duì)化”而淪為國(guó)際博弈的制度工具，不異化為擠壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的制度手段，這一制度的引入將有助于創(chuàng)造更為公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)全球范圍內(nèi)貿(mào)易和投資的自由化和便利化，進(jìn)而也會(huì)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

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責(zé) 編∕郭 丹