鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理的困境與路徑選擇

【摘要】習(xí)總書記在十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中治理有效是基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段農(nóng)村基層治理中面臨著公共物品和服務(wù)供給不足、“弱官”與“刁民”間關(guān)系沖突、村民自治機(jī)制不完善、鄉(xiāng)村勞動力不足等困境，由此，便需要政府完善農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給機(jī)制、重塑官民關(guān)系、實現(xiàn)基層黨組織與村民自治組織功能上相互耦合、培育本土化人才。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;基層治理;困境;路徑

【中圖分類號】D422.6

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興找略，并以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求，以期在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)方面取得實質(zhì)性進(jìn)展，進(jìn)而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理有效是基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村“稅費時代”的結(jié)束，農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出新變化，衍生出一系列的問題。新世紀(jì)以來，國家實施了一系列的惠農(nóng)政策，在解決“三農(nóng)”問題方面取得了巨大的進(jìn)步，大部分農(nóng)村擺脫了“貧窮”“落后”的代名詞，呈現(xiàn)出一番欣欣向榮的景象。然而，長久以來的“鄉(xiāng)政村治”格局形塑出農(nóng)村中各種張力關(guān)系與治理困境。有效提高農(nóng)村基層治理水平，是新時代條件下解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實施的重要條件。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村基層治理的內(nèi)在聯(lián)系

1.1 提升農(nóng)村治理水平是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理有效是基礎(chǔ)，必須把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，構(gòu)建農(nóng)村治理新體系。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的是進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)村“活起來”，解決“三農(nóng)”問題，以促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，基層發(fā)揮著核心和關(guān)鍵性作用。如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，破解鄉(xiāng)村治理難題，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理模式是以基層鄉(xiāng)政府為主體形構(gòu)起來的制度，治理水平的低下會導(dǎo)致實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)生動力不足。因而，提升農(nóng)村的基層治理水平，是鄉(xiāng)村振興各項工作穩(wěn)步推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略倒逼農(nóng)村基層治理優(yōu)化升級

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“三農(nóng)”工作的重要抓手，旨在著力解決困擾農(nóng)村的根本性問題。基層組織是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，能夠集結(jié)各方力量，融匯各方資源，召集農(nóng)民廣泛參與到鄉(xiāng)村振興建設(shè)進(jìn)程中來。 “鄉(xiāng)政村治”是中國特色的農(nóng)村政治模式，在帶來廣泛好處的同時，也存在巨大的問題。在實踐中，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實施要依靠一個百姓靠得住的基層政府，而不是一個“無為”“低效”“利己”的政府，基層治理體系的突出問題必然導(dǎo)致戰(zhàn)略實施過程矛盾重重。逐一打破治理過程中的困境，厘清鄉(xiāng)村治理中多方關(guān)系，統(tǒng)籌好鄉(xiāng)村利益，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以良好實行的必要條件。因而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施能夠倒逼我國農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型升級，使得基層真正為農(nóng)民服務(wù)、為農(nóng)村服務(wù)。

2 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理的困境

2.1 農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給不足

由于公共物品和服務(wù)的公共性、非競爭性、非排他性，決定了其不能由市場提供，需要政府進(jìn)行提供。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，基層政府應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在農(nóng)村。隨著“稅費時代”的終結(jié)，農(nóng)村基層政府出現(xiàn)大規(guī)模的財政赤字，財政壓力大，同時，中央劃撥給地方的資金有限，基層政府把有限的資金用于振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，以實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興村”，繼而帶動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對民生領(lǐng)域的關(guān)注相對不足;在醫(yī)療保健方面，各鄉(xiāng)村的衛(wèi)生站、衛(wèi)生所出現(xiàn)了醫(yī)療物資不齊全、護(hù)理人員缺乏、衛(wèi)生保障不到位等問題;教育上，鄉(xiāng)村教育質(zhì)量不高、學(xué)生上學(xué)路程遠(yuǎn)、師資隊伍短缺、軟件設(shè)施跟不上等問題亟待解決。農(nóng)村公共物品和服務(wù)的供給不足，跟不上農(nóng)民日益增長的美好生活需要，是基層治理中突出問題。

2.2 “弱官”與“刁民”間矛盾突出

長久以來，人們對于“當(dāng)官的”都有一種油然而生的尊敬感，但這種現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展，在鄉(xiāng)村已經(jīng)不復(fù)存在了。一方面，在村級治理中，由于壓力型體制的存在，基層政府官員早已不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付上級的通知和檢查，官員責(zé)任追究機(jī)制滋生了官員“不作為”的心理;其次，基層官員隊伍亟待建設(shè)，鄉(xiāng)村治理中專業(yè)化人才比較少，干部不了解農(nóng)村實際情況，基層政府出現(xiàn)“弱官”。另一方面，村民通過各種不配合、纏鬧、上訪的方式給干部造成極大的困擾，村民深知講理講不過干部，利用其“弱者的武器”與政府進(jìn)行討價還價，以獲取屬于自己的利益。這一點在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下表現(xiàn)的極其明顯。國家為振興鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大對鄉(xiāng)村的財政傾斜力度，直接向鄉(xiāng)村分配資源，村民們往往為了爭取這些資源而與政府進(jìn)行博弈。 “弱官”與“刁民”的存在，無疑是基層治理中的一大難題。

2.3 村民自治機(jī)制尚待完善

1998年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，指出“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”?！班l(xiāng)政村治”的治理格局由此形成。這一政策的頒布是國家順應(yīng)世界民主潮流做出的決策，同時也進(jìn)一步減輕基層政府的壓力。然而，在基層治理中，村民自治卻面臨著較大的抵牾與約束?；鶎诱男姓?quán)干預(yù)過大，把村委會當(dāng)作是政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，通過對村委會的財政進(jìn)行控制、干預(yù)村委會選舉過程等手段想要控制村委會，村委會實際形同虛設(shè)，村民自治組織作用發(fā)揮有限。另一方面，受知識結(jié)構(gòu)影響，農(nóng)民參與村莊事務(wù)的主動性不高，只要不涉及到自己利益的問題，即抱著無謂的態(tài)度對待，這導(dǎo)致村民自治中內(nèi)生動力不足。

2.4 鄉(xiāng)村勞動力流失嚴(yán)重，基層民主缺乏活力

隨著城市化步伐的加快，近些年來，許多農(nóng)民都選擇遷入城市，農(nóng)村“空巢化”現(xiàn)象比較明顯。外遷主要由兩類群體，一是大學(xué)生群體，大學(xué)生考上大學(xué)之后不愿意繼續(xù)留在農(nóng)村，在城市追求更好的發(fā)展機(jī)會;二是外出務(wù)工人員，這類人員普遍家庭負(fù)擔(dān)比較大，而留在農(nóng)村種地的收入微乎其微，不能夠支撐起一個家庭，當(dāng)獲得更高的收入之后便留在當(dāng)?shù)乩^續(xù)發(fā)展。由此，農(nóng)村剩下了三類人員，一是老年人，二是留守兒童，三是病人或殘疾人，由于他們身體條件、文化程度有限，無法直接和有效參與到基層民主中來，使得基層民主機(jī)制難以有效運轉(zhuǎn)。

3 提高農(nóng)村治理水平的路徑選擇

3.1 完善農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給機(jī)制

公共物品和服務(wù)在農(nóng)村供給不足的最主要原因是資金的缺乏，因此，國家應(yīng)當(dāng)加大財政傾斜力度，開展地區(qū)對口幫扶。此外，整合多元主體進(jìn)行協(xié)同治理是破解難題的關(guān)鍵，應(yīng)發(fā)揮政府、非政府組織、合作社的作用，明確各主體治理范圍和邊界，強(qiáng)化村莊中各村民組織的作用，著力解決公共物品和服務(wù)供給總量不足、效率低下、分布不平衡問題。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，適當(dāng)提高鄉(xiāng)村教師工資水平，吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村工作，合理安排學(xué)校選址問題，解決學(xué)生上學(xué)路程長、耗時多的難題，有條件的地區(qū)可以實行校車接送;在醫(yī)療方面，完善鄉(xiāng)村醫(yī)療體制建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療隊伍建設(shè)，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療水平，完善相關(guān)醫(yī)療設(shè)施建設(shè);在文化方面，加強(qiáng)文化站、農(nóng)家書屋建設(shè)，做好宣傳教育工作。

3.2 重塑官民關(guān)系

對于官民關(guān)系，諸多學(xué)者從不同的角度提出來相應(yīng)的措施。一方面，從國家的角度講.應(yīng)著力培養(yǎng)一批有能力、有素質(zhì)的村官，建設(shè)一批職業(yè)化村官隊伍，理論與實踐相結(jié)合，樹立“全心全意為人民服務(wù)”的思想理念，并建立健全相應(yīng)的選拔、培養(yǎng)、任用、激勵、考評、監(jiān)督機(jī)制，以應(yīng)對鄉(xiāng)村生活中層出不窮的問題與矛盾;完善基層干部激勵機(jī)制，適當(dāng)提高基層干部工資待遇，將基層干部納入社會保險范圍內(nèi);健全考核評價體系，考核主體多元化，考核內(nèi)容全面，考核方式規(guī)范化，考核指標(biāo)具體化，考核結(jié)果公開化，引入村民評價;另一方面，從農(nóng)民的角度講，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與政治生活當(dāng)中來，通過廣播、展覽板、報紙、書刊等媒介宣傳國家大政方針、法律知識，發(fā)揮“隨風(fēng)入夜，潤物無聲”的宣傳作用，提高農(nóng)民文化素質(zhì)。

3.3 實現(xiàn)基層黨組織與村民自治組織功能上相互耦合

實現(xiàn)基層治理的突破性進(jìn)展，基層黨組織應(yīng)發(fā)揮著核心作用。作為中國共產(chǎn)黨最基層的黨委會，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮思想引領(lǐng)作用。其一是要加強(qiáng)黨員的培養(yǎng)，加快建設(shè)一支“為人民服務(wù)”的黨員隊伍，切實解決農(nóng)民的難題，杜絕腐敗問題，以維護(hù)人民群眾的根本利益，滿足人民群眾的生活需求;其二應(yīng)當(dāng)開展形式多樣的黨員服務(wù)活動，替人民分憂解難;同時，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮村民自治組織的作用，提高村民的積極性和主動性，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與到政治生活中來?；鶎狱h組織發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，村民自治組織在治理中發(fā)揮主體作用，實現(xiàn)二者在功能上的相互耦合。

3.4 培育本土化人才.引進(jìn)優(yōu)質(zhì)勞動力

由于農(nóng)村勞動力比較少，而人是一切問題的中心問題。勞動力的缺乏只能通過“內(nèi)生”“外引”兩種路徑有效解決，由此，便需要為鄉(xiāng)村營造一個良好的環(huán)境。一是實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興村”，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，挖掘農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，提供更多的就業(yè)崗位，合理提高工資待遇，這是引進(jìn)勞動力最有效的途徑。二是要營造良好的生態(tài)環(huán)境，徹底整治環(huán)境污染問題，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合治理和生態(tài)文明建設(shè)，尤其注重農(nóng)村垃圾隨意傾倒的現(xiàn)象，改善人居生態(tài)環(huán)境。三是要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建主干公路，以此為依托完善農(nóng)村物流體系建設(shè);保障水、電、網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)，為村民生活提供更多便利;四是要加強(qiáng)制度保障，制定人才引進(jìn)政策，支持大學(xué)生下鄉(xiāng)，鼓勵本地人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引進(jìn)技術(shù)人員，為農(nóng)村發(fā)展提供智力支持。

【參考文獻(xiàn)】

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[N]，人民日報，2018-02-05.

[2]吳毅.小鎮(zhèn)喧囂：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋[M].北京：生活。讀書.新知三聯(lián)書店，2（）07.

[3]丁柯文.鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)機(jī)制、發(fā)展水平與路徑選擇研究[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2019.

[4]徐強(qiáng).鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下我國農(nóng)村基層治理研究[D].成都;電子科技大學(xué)，2019.

[5]馬添.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村基層治理研究[D]，長春：東北師范大學(xué)，2018.

[6]俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J]前線，2014（ 01）： 5-8+13.

[7]張厚安，鄉(xiāng)政村治——中國特色的農(nóng)村政治模式[J].政策，1996 （ 08）：26-28.

[作者簡介]白敏（1999-），女，四川瀘州人，本科在讀。