尋求善治：反腐敗的大格局

楊麗天晴，公 婷

（香港城市大學(xué) 公共政策學(xué)系，香港 999077）

一、引言

在國(guó)際上，“善治”（good governance）這個(gè)概念是20 世紀(jì)90 年代由世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等提出的。追求善治被認(rèn)為是治理改革的首要目標(biāo)。Landell和Serageldin在世界銀行1991年的一份報(bào)告中將善治解釋為國(guó)家制度化和結(jié)構(gòu)化的決策安排，其目的是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、人口和體制的發(fā)展[1]。其后，世界銀行又進(jìn)一步指出，善治關(guān)乎權(quán)力在管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展資源中的運(yùn)行，以及政府制定和實(shí)施政策的能力①。國(guó)際貨幣基金組織則在2005年做了更具體的說(shuō)明，善治的基本要素包括弘揚(yáng)法治、提升效能、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)、透明決策、清廉施政；也只有在善治的框架下，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展繁榮②。善治的概念是在一些重要的學(xué)術(shù)思潮影響下產(chǎn)生的，尤其受到20 世紀(jì)90 年代制度學(xué)派的三個(gè)代表作的影響③。這幾位作者均強(qiáng)調(diào)（正式和非正式）制度和規(guī)則對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響力。也就是說(shuō)，政府可以通過(guò)善治，即建立理想的制度、規(guī)則和政策運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。善治在發(fā)展中國(guó)家的語(yǔ)境下發(fā)展尤其迅速，被認(rèn)為既是國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)又是手段。也有學(xué)者指出，善治是對(duì)風(fēng)靡一時(shí)的“華盛頓共識(shí)”的否定?！叭A盛頓共識(shí)”以發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為模板，提倡減少市場(chǎng)干預(yù)，降低公共開(kāi)支，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，大規(guī)模推行私有化。而這些新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張?jiān)诎l(fā)展中國(guó)家并未奏效[2]，究其原因，主要是這些國(guó)家的制度環(huán)境同發(fā)達(dá)國(guó)家存在很大差異。Rodrik 認(rèn)為，善治意味著建立有效肅貪的管制體系，包容和諧的社會(huì)，化解社會(huì)紛爭(zhēng)的機(jī)制，法治和清廉的政府[3]。而這些制度性的改革絕不是信手拈來(lái)，或者是一蹴而就的。

善治的概念在21世紀(jì)初進(jìn)入中國(guó)學(xué)界，引起了廣泛的關(guān)注。俞可平把善治定義為“使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程”，并認(rèn)為它有十個(gè)基本要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正[4]。王利明則提出，善治包含雙重含義：一是指理想的治理方式和模式，善治即是良法之治；二是指一種秩序和結(jié)果，即良好的治理狀態(tài)[5]。由此可見(jiàn)，善治是一個(gè)含義很廣的概念。但是，萬(wàn)變不離其宗，無(wú)論對(duì)善治如何界定，它都以廉潔治理作為基本內(nèi)涵之一。換言之，廉政是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。那么，廉政與善治究竟存在怎樣的關(guān)系？反腐敗工作如何為善治的大格局作出貢獻(xiàn)？本文將討論這些問(wèn)題。

二、廉政與善治的關(guān)系

（一）反腐敗是善治的重要內(nèi)涵

廉政與善治的關(guān)系是研究善治無(wú)法繞開(kāi)的話題。不可否認(rèn)的是，為政清廉是善治不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。以往的研究從理論和實(shí)踐的角度說(shuō)明了反腐敗有助于善治的實(shí)現(xiàn)。

La Porta 等學(xué)者曾提出善治的主要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]；而Rothstein等則認(rèn)為，撇開(kāi)社會(huì)的整體發(fā)展而談?wù)撋浦挝疵馐еH，善治更應(yīng)當(dāng)包括清廉、民主、高效、公平和公正，其終極目的是使人們的生活質(zhì)量和幸福感得以提升[7]。要實(shí)現(xiàn)善治，建立一個(gè)清廉的政府是必不可少的條件。世界銀行早在20世紀(jì)90年代就把為政清廉視為善治的重要組成部分，學(xué)者們也對(duì)此作了實(shí)證考察[8]。例如，Javaid 以巴基斯坦為例，說(shuō)明廉潔具有深層次的社會(huì)意義，它是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)。只有在廉潔的社會(huì)，善治才有可能[9]。Rothstein以土耳其安卡拉的飲水安全為切入口，探討了政府治理質(zhì)量與人民生活水平息息相關(guān)，而造成治理水平差異的根源是劣政。判斷治理水平高低的標(biāo)準(zhǔn)是法律和政策是否得到有效的執(zhí)行，而只有清廉的政府才能保證有效的治理[10]。Kaufmann 強(qiáng)調(diào)，在厘清反腐敗與善治關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注社會(huì)廉潔對(duì)發(fā)展中國(guó)家的重要性[11]。其中一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是，社會(huì)廉潔與人們的生活水平是否密切相關(guān)？二者看似沒(méi)有直接的聯(lián)系，但二者之間存在著一條不可回避的邏輯鏈：社會(huì)廉潔意味著法治的良好運(yùn)行、公務(wù)員隊(duì)伍的清廉、社會(huì)整體運(yùn)行成本的降低、社會(huì)發(fā)展成果的合理分配，而這一切都直接影響到人們的生活水平。

這些論述的內(nèi)在邏輯是：廉政是實(shí)現(xiàn)善治的條件、路徑、手段，也是善治是否達(dá)成的重要標(biāo)志和判斷標(biāo)準(zhǔn)。廉政對(duì)善治的根本貢獻(xiàn)在于，它可以最大限度地提升國(guó)家治理能力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的廉潔、穩(wěn)定、繁榮和發(fā)展。

（二）成功的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)之于善治的意義

實(shí)現(xiàn)善治有賴于國(guó)家能力、法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素，而成功的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)則可以為實(shí)現(xiàn)善治提供制度和機(jī)構(gòu)上的保障。所謂反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的成功，指的是有效地宣傳和執(zhí)行反腐敗法律，將腐敗維持在較低的水平上。廉潔社會(huì)的實(shí)現(xiàn)有賴于反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作，它們對(duì)善治有著深遠(yuǎn)的意義。目前全球有190 多個(gè)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，而真正奏效的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)卻寥寥無(wú)幾。實(shí)際上，設(shè)立反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的初衷各異，有的是為了實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的廉潔，而有的則潦草敷衍，甚至是為了打擊政敵而設(shè)。不同國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況不同，腐敗的形式多種多樣并隨時(shí)間而不斷變化，反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的賦權(quán)方式、組織形式也就各不相同。但可以肯定的是，一個(gè)成功的反腐敗機(jī)構(gòu)給社會(huì)帶來(lái)的益處不可估量。從價(jià)值角度來(lái)說(shuō)，它可以維護(hù)善治的價(jià)值體系，包括透明度、責(zé)任性、廉潔、公正等。從規(guī)則的角度來(lái)說(shuō)，它是落實(shí)反腐敗法律、維持反貪?rùn)C(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要實(shí)體[12]。

Heilbrunn總結(jié)了成功的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的三種模式，分別是香港廉政公署的全方位模式、新加坡貪污調(diào)查局的專職調(diào)查模式和澳大利亞新南威爾士的向議會(huì)負(fù)責(zé)模式[13]。香港廉政公署采取“三管齊下”的全面的反腐策略，分別由執(zhí)行處、預(yù)防貪污處和社區(qū)關(guān)系處來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、預(yù)防和教育的功能。新加坡貪污調(diào)查局的模式以腐敗調(diào)查為主要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)以精干的人員維護(hù)社會(huì)整體廉潔的目標(biāo)。澳大利亞新南威爾士模式側(cè)重腐敗預(yù)防，定期向議會(huì)匯報(bào)工作，在廉潔層面為新南威爾士地區(qū)的商業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。Quah在研究了亞洲地區(qū)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)，在1952 年到2014 年期間，亞洲地區(qū)的23 個(gè)國(guó)家和地區(qū)共成立了29個(gè)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，然而其中經(jīng)受時(shí)間的考驗(yàn)并稱得上成功的只有新加坡貪污調(diào)查局和香港廉政公署[14]。他總結(jié)了決定反貪?rùn)C(jī)構(gòu)成敗的幾個(gè)關(guān)鍵要素，包括政治意愿、充足的資源和社會(huì)支持[15]。成功的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)有一些相同的特質(zhì)，其根本要素是自身的制度化，在完善的反貪法律法規(guī)的保障下開(kāi)展工作[12]。成功的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)于善治的貢獻(xiàn)在于：第一，維護(hù)法律的權(quán)威，并通過(guò)實(shí)踐彰顯法治精神；第二，通過(guò)誠(chéng)信管理，建立廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍；第三，促進(jìn)全民對(duì)腐敗的零容忍，借此進(jìn)一步推動(dòng)善治。

三、反腐敗與善治：香港廉政公署的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

反腐敗，顧名思義是控制和預(yù)防腐敗。因此，一般會(huì)認(rèn)為，反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的使命是打擊腐敗、做好廉潔教育。我們的看法是，這些僅僅是反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的基本功能，它們能做的遠(yuǎn)不止于此。反腐敗要建立大格局，這個(gè)大格局就是以善治為目標(biāo)，通過(guò)肅貪倡廉為善治創(chuàng)造條件，提升施政的合法性和效率，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)力度，提高透明度，大力弘揚(yáng)法治，構(gòu)建以誠(chéng)信作為基礎(chǔ)的公平公正的社會(huì)秩序。

通過(guò)預(yù)防腐敗達(dá)到善治可以有兩種路徑：以規(guī)則為基礎(chǔ)的路徑和以價(jià)值為基礎(chǔ)的路徑。以規(guī)則為基礎(chǔ)的路徑指的是通過(guò)建立和推行反腐敗法律及各種規(guī)章制度的方式推進(jìn)廉政。而以價(jià)值為基礎(chǔ)的路徑則更加柔性，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)一些核心觀念的滲透來(lái)傳導(dǎo)廉潔理念，從而進(jìn)行有效的腐敗預(yù)防。香港廉政公署將兩種路徑有效結(jié)合起來(lái)，通過(guò)治理腐敗在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不同層面對(duì)善治作出卓越貢獻(xiàn)。40 余年來(lái)，以規(guī)則為基礎(chǔ)，以法律為依托的誠(chéng)信管理體制使香港發(fā)生了根本性變化，由一個(gè)腐敗猖獗的社會(huì)轉(zhuǎn)型為一個(gè)清廉社會(huì)。接下來(lái)，我們以香港廉政公署為例，探討反貪?rùn)C(jī)構(gòu)可以為實(shí)現(xiàn)善治作出什么貢獻(xiàn)以及如何貢獻(xiàn)。分析表明，香港廉政公署在維護(hù)和弘揚(yáng)法治，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的誠(chéng)信管理，以及構(gòu)建社會(huì)對(duì)腐敗的零容忍這三個(gè)方面開(kāi)展了一系列工作，有力地助推了目標(biāo)的善治。

（一）維護(hù)和弘揚(yáng)法治精神，依法治腐

“法治”是廉政建設(shè)的根本。香港的主要反腐敗法律條例有1971年制定的《防止賄賂條例》、1974年廉政公署建立之初的《廉政公署條例》和2000 年為確保選舉公平公正而制定的《選舉（舞弊及非法行為）條例》?！斗乐官V賂條例》的立法精神是維護(hù)香港社會(huì)的廉潔公正，而《廉政公署條例》則賦予了香港廉政公署執(zhí)法權(quán)和獨(dú)立性，它具有包括調(diào)查、拘捕、搜查、扣留等在內(nèi)的種種權(quán)力。除此之外，在1999年和2000年分別由公務(wù)員事務(wù)局制定了《公務(wù)員良好行為指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），由香港廉政公署和公務(wù)員事務(wù)局合作編寫了《持廉守正：公務(wù)員管理實(shí)務(wù)手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》）。這兩份文件在公務(wù)員內(nèi)部廣泛傳閱，以期達(dá)到香港廉政公署與公務(wù)員事務(wù)局開(kāi)展的“公務(wù)員廉潔守正計(jì)劃”的目標(biāo)④⑤。

為弘揚(yáng)法治，香港廉政公署在為政府部門、公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)制定行為規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用。公務(wù)員事務(wù)局負(fù)責(zé)管理公務(wù)員隊(duì)伍，以確保香港17 萬(wàn)公務(wù)員高效專業(yè)、廉潔公正地為市民服務(wù)。香港廉政公署幫助公務(wù)員事務(wù)局更新了公務(wù)員的行為和紀(jì)律的指南模板⑥。公務(wù)員事務(wù)局于2009 年起草了《公務(wù)員守則》并開(kāi)始實(shí)施。該守則還包含公務(wù)員隊(duì)伍的紀(jì)律建設(shè)，這是香港政府部門守則的一個(gè)顯著特征?！豆珓?wù)員守則》塑造了公務(wù)員隊(duì)伍的核心價(jià)值，包括誠(chéng)實(shí)和廉潔，客觀和中立，決策、行動(dòng)和奉獻(xiàn)的責(zé)任心，專業(yè)和勤勉，等等。但各部門還需要結(jié)合自身情況詳細(xì)闡述它們?cè)趯?shí)踐中的意義。例如，香港海關(guān)以公務(wù)員核心價(jià)值為基礎(chǔ)建立了自己的行為守則和紀(jì)律，但也進(jìn)一步詳細(xì)解釋了對(duì)官員個(gè)人來(lái)說(shuō)意味著什么。它特別指明在哪些領(lǐng)域官員要特別留意利益沖突問(wèn)題，例如在處理進(jìn)出口、貨幣兌換和匯款、集裝箱裝卸以及機(jī)動(dòng)車事宜時(shí)要尤其注意。它也提供了一份長(zhǎng)長(zhǎng)的列表，列出了利益沖突可能在哪些環(huán)節(jié)發(fā)生，包括招聘、采購(gòu)、政府服務(wù)外包甚至是接受活動(dòng)贈(zèng)券⑦。重要的是，這些行為守則具有極強(qiáng)的可操作性，方便公務(wù)員自己及其他相關(guān)人士查閱，以及檢視政府行為的合法性和廉潔程度。與此同時(shí)，香港廉政公署也為公共機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供制定行為守則的咨詢意見(jiàn)，并為他們制作和更新公務(wù)員行為守則的范本。

為了保證法律法規(guī)的實(shí)施，香港廉政公署對(duì)政府部門及公共機(jī)構(gòu)中容易出現(xiàn)貪污的領(lǐng)域進(jìn)行審查研究，堵塞可能存在的腐敗漏洞。而據(jù)我們所知，對(duì)這方面的研究文獻(xiàn)相對(duì)較少。實(shí)際上，同調(diào)查腐敗、積極聯(lián)系社區(qū)一樣，審查研究也是香港廉政公署的一項(xiàng)重要日常工作。審查研究的對(duì)象涵蓋了幾乎所有政府部門和大部分公共機(jī)構(gòu)。審查研究的范圍也非常廣泛，包括執(zhí)法狀況、發(fā)牌及監(jiān)管制度、采購(gòu)工作、合約管理、人事管理及工程項(xiàng)目等。每年的審查項(xiàng)目由香港廉政公署的防止貪污咨詢委員會(huì)確定，主要關(guān)注有關(guān)政府部門、公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)在常規(guī)工作和程序上有腐敗風(fēng)險(xiǎn)之處，并向廉政公署專員建議應(yīng)予以審查的項(xiàng)目及審查次序。審查次序按照腐敗風(fēng)險(xiǎn)的輕重緩急安排，將工作重點(diǎn)放在備受市民關(guān)注、涉及民生及公眾安全的事宜上⑧。例如在2018 年，香港廉政公署完成了69 項(xiàng)審查工作報(bào)告，其中62 項(xiàng)關(guān)乎政府部門和公共機(jī)構(gòu)的工作，涉及審查政府統(tǒng)計(jì)處的住戶統(tǒng)計(jì)調(diào)查的外包等。在確定審查研究的項(xiàng)目之后，其基本流程是由香港廉政公署搜集資料，制定建議，審查研究委員會(huì)審閱，最后由審查研究項(xiàng)目的主管部門負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)建議⑨。表1展示了2008年到2018年之間，廉政公署防貪處為各個(gè)政府決策部門所提供的審查研究數(shù)目。

表1 香港廉政公署防貪處的審查研究所涉及的決策局和政府部門（2008—2018年）

香港廉政公署的審查研究不僅涉及政府部門，也包括公共機(jī)構(gòu)和其他組織（私營(yíng)企業(yè)、非政府組織等）。從圖1來(lái)看，在1997年到2018年之間，對(duì)政府部門所做的審查研究呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，為公共機(jī)構(gòu)提供的審查研究數(shù)量較為穩(wěn)定。可見(jiàn)，政府部門在決策上逐步清晰和明確了廉潔準(zhǔn)則，其所需要的審查研究數(shù)量逐漸減少，香港廉政公署把更多的精力投入公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)上，以幫助鞏固廉潔的社會(huì)和市場(chǎng)運(yùn)行。

圖1 香港廉政公署防貪處的審查研究趨勢(shì)圖（按機(jī)構(gòu)分類）

審查研究為政府決策和施政的廉潔公正作出了巨大的貢獻(xiàn)。通過(guò)審查研究，防貪處設(shè)置了一些監(jiān)督程序，不僅每個(gè)決策局和政府部門必須遵循，也確保與決策局和政府部門有合作關(guān)系的外部機(jī)構(gòu)必須遵循，從而保證政府為政清廉。概括而言，香港廉政公署的審查研究為政府部門、公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)帶來(lái)了明確的信息：第一，哪些行為是允許的，而哪些是不允許的；第二，違反這些法律會(huì)帶來(lái)什么后果，應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么機(jī)制和程序予以糾正，以確保達(dá)到要求；第三，如何通過(guò)糾偏舉一反三，對(duì)未來(lái)決策和施政提供警示。

（二）加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的誠(chéng)信管理

具有高度職業(yè)操守、敬業(yè)精神和盡忠職守的公務(wù)員隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)善治的根本。這支隊(duì)伍的素質(zhì)關(guān)系到善治的成敗。然而，作為“社會(huì)人”，公務(wù)員也會(huì)面臨形形色色的誘惑。在香港，近年以賄賂為主要形式的傳統(tǒng)腐敗呈下降趨勢(shì)，現(xiàn)在的腐敗更多的是以嚴(yán)重的利益沖突、公職人員退休后再就業(yè)問(wèn)題等形式出現(xiàn)。近期出現(xiàn)的香港市政總署的雇員推諉工作、消防員欠債并被放高利貸者控制、香港房屋署出現(xiàn)貪污案件等，都表明要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的利益沖突管理和誠(chéng)信教育[16]。政府過(guò)去更多地以基礎(chǔ)的方法利用規(guī)則來(lái)解決問(wèn)題。規(guī)則固然可以強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的約束，但是已有的規(guī)則無(wú)法替代以核心價(jià)值為基礎(chǔ)的倫理觀念（個(gè)人責(zé)任感、誠(chéng)信、對(duì)道德兩難困境更清醒的認(rèn)識(shí)等）。規(guī)則也不是無(wú)所不包的，更不是萬(wàn)能的，它們固然可以解決一時(shí)一地的問(wèn)題，但也有很大的局限性。比如，法規(guī)往往有滯后性，通常在問(wèn)題出現(xiàn)之后建立。再如，對(duì)規(guī)則的理解和詮釋會(huì)出現(xiàn)偏差。因此，僅僅依靠規(guī)則顯然不能應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境的快速變化，以及由此帶來(lái)的腐敗形式的多樣化和復(fù)雜化。香港廉政公署高度重視以規(guī)則為基礎(chǔ)的路徑和以價(jià)值為基礎(chǔ)的廉政路徑之結(jié)合，既強(qiáng)調(diào)法治的重要性，同時(shí)也通過(guò)各種方式大力傳導(dǎo)公正、平等和透明等價(jià)值元素，在公務(wù)員隊(duì)伍中營(yíng)造“思廉”“崇廉”和“尚廉”的氛圍。

以“公務(wù)員廉潔守正計(jì)劃”為例。這是香港廉政公署和公務(wù)員事務(wù)局于2006 年聯(lián)手推出的一項(xiàng)極為重要的工作。該計(jì)劃的目標(biāo)是“進(jìn)一步鞏固決策局和政府部門的廉潔價(jià)值，使得誠(chéng)信文化能夠持久地在公務(wù)員隊(duì)伍中發(fā)揚(yáng)光大”。其核心是成立誠(chéng)信事務(wù)主任制度，每個(gè)決策局和政府部門都于2006年引入了這一新的職位。誠(chéng)信事務(wù)主任是首長(zhǎng)級(jí)官員，由其所在的部門委派，并由公務(wù)員事務(wù)局批準(zhǔn)。根據(jù)立法會(huì)的授權(quán)，誠(chéng)信事務(wù)主任的職責(zé)包括：檢視防貪審查研究的進(jìn)度；確定需要復(fù)查防貪的領(lǐng)域；制定未來(lái)防貪審查研究的重點(diǎn)；根據(jù)香港廉政公署建議跟進(jìn)有關(guān)案件并采取相應(yīng)紀(jì)律或行政處分；采取措施以防止已經(jīng)揭露的貪污和不當(dāng)行為的再次出現(xiàn)；根據(jù)實(shí)際情況的變化檢視政府的行為守則和紀(jì)律；與工作人員溝通他們所要達(dá)到的誠(chéng)信標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)注工作人員對(duì)貪污的態(tài)度以及要求他們?cè)谥T如政府服務(wù)外包合同管理這類事務(wù)中避免利益沖突⑩。

誠(chéng)信事務(wù)主任的工作既重要又很具體。以政府項(xiàng)目外包為例，雖然香港政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系已經(jīng)不像其他一些實(shí)行新公共管理的國(guó)家和地區(qū)那么密切，但許多政府部門仍在一定程度上參與了服務(wù)外包。在這種情況下，誠(chéng)信事務(wù)主任直接參與，向政府部門和合同承包公司的工作人員提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，介紹最佳運(yùn)作方式。對(duì)采購(gòu)程序也同樣，明確規(guī)定哪些做法是允許的或不允許的。此外，公務(wù)員的債務(wù)問(wèn)題也引起誠(chéng)信事務(wù)主任的關(guān)注，因它可能會(huì)有損公務(wù)員的廉潔，接受利益可能意味著違反《防止賄賂條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。另一個(gè)潛在的問(wèn)題是接受饋贈(zèng)和公務(wù)宴請(qǐng)。誠(chéng)信事務(wù)主任經(jīng)常被問(wèn)到是否應(yīng)該接受饋贈(zèng)和公務(wù)宴請(qǐng)，以及這些行為是否違反《條例》。誠(chéng)信事務(wù)主任就這些情況著手建立一些公務(wù)行為的指引。盡管有些情況需交由香港廉政公署或公務(wù)員事務(wù)局做最終裁定，也有很多規(guī)則規(guī)范了接受饋贈(zèng)和公務(wù)酬酢，但誠(chéng)信事務(wù)主任的引導(dǎo)是很重要的。接受饋贈(zèng)和公務(wù)宴請(qǐng)可能會(huì)發(fā)展成“糖衣炮彈”。即使沒(méi)有直接的證據(jù)證明某一公務(wù)員貪污，但如果他接受奢華的公務(wù)宴請(qǐng)，也可能會(huì)被辭退。

誠(chéng)信事務(wù)主任的角色因部門不同而有明顯的差異。規(guī)模較大的部門資源較多，也因此有更多的自主權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)他們的誠(chéng)信管理。例如，規(guī)模較大的警務(wù)處投入很多人力負(fù)責(zé)廉潔教育。規(guī)模較小的部門則必須依靠香港廉政公署和公務(wù)員事務(wù)局提供的信息和講座來(lái)協(xié)助制定廉潔計(jì)劃。香港廉政公署和公務(wù)員事務(wù)局持續(xù)關(guān)注公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔狀況，公務(wù)員培訓(xùn)處和一些規(guī)模較大的部門提供入職時(shí)的廉潔培訓(xùn)，也有一些特別的計(jì)劃幫助公務(wù)員在他們事業(yè)的不同階段不斷更新有關(guān)法律和法規(guī)知識(shí)。這些都要誠(chéng)信事務(wù)主任配合工作。

除此之外，誠(chéng)信事務(wù)主任還起到?jīng)Q定公務(wù)員是否有利益沖突的作用?！豆珓?wù)員守則》規(guī)定：公務(wù)員必須確保公職與私人利益之間不會(huì)出現(xiàn)實(shí)際、觀感上或潛在利益沖突。如出現(xiàn)實(shí)際、觀感上或潛在利益沖突，他們須向上司申報(bào)，以便上司決定如何妥善處理或視需要把事情提交更高層的人員作出決定。一旦公務(wù)員申報(bào)了利益沖突，并不需要采取任何個(gè)人行動(dòng)，此事就交由誠(chéng)信事務(wù)主任來(lái)處理?？傊?，誠(chéng)信事務(wù)主任制度已融入香港已有的預(yù)防腐敗運(yùn)作機(jī)制和組織架構(gòu)，并成為其中不可或缺的重要組成部分。

（三）促進(jìn)社會(huì)對(duì)腐敗的零容忍

實(shí)現(xiàn)善治離不開(kāi)民眾的支持和配合。就廉政建設(shè)而言，其成功有賴于在社會(huì)上構(gòu)建對(duì)腐敗的零容忍。香港廉政公署為此作出了堅(jiān)持不懈的努力。

香港廉政公署為私營(yíng)企業(yè)的廉潔治理提供了各種支援，尤其是對(duì)香港的跨境企業(yè)予以幫助，使它們?cè)诓煌纳鐣?huì)環(huán)境和文化背景下能夠知法守法、廉潔從業(yè)。香港廉政公署防止貪污處一直在為商業(yè)機(jī)構(gòu)提供行為優(yōu)化的準(zhǔn)則與建議。它于1985年成立私營(yíng)機(jī)構(gòu)顧問(wèn)組，隨即收到來(lái)自商業(yè)機(jī)構(gòu)的7000 多個(gè)咨詢請(qǐng)求。這個(gè)顧問(wèn)組在2015 年被重新命名為防貪咨詢服務(wù)處。防貪咨詢服務(wù)處已經(jīng)為許多行業(yè)的采購(gòu)制作了培訓(xùn)課程，包括建筑業(yè)、餐飲業(yè)、零售業(yè)，還為上市公司制作了防貪指南。圖2是有關(guān)私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗的檢控宗數(shù)，包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)因貪污及相關(guān)罪行而被檢控的人數(shù)，以及因貪污觸犯《廉政公署條例》第204 章第10（5）條而被檢控的人數(shù)，可見(jiàn)從1997年到2018年，私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗的整體趨勢(shì)是下降的。

圖2 有關(guān)企業(yè)腐敗的檢控宗數(shù)（1997—2018年）

為了進(jìn)一步支持企業(yè)發(fā)展、把關(guān)企業(yè)廉潔，香港廉政公署還同商會(huì)建立合作伙伴關(guān)系。隨著私營(yíng)機(jī)構(gòu)貪污舉報(bào)數(shù)量增多，香港廉政公署逐步投入更多資源來(lái)處理該領(lǐng)域的問(wèn)題。1995年，香港廉政公署在社區(qū)關(guān)系處之下成立了香港道德發(fā)展中心（后在2015年更名為香港商業(yè)道德發(fā)展中心），其目的是通過(guò)多種方式幫助企業(yè)在國(guó)際上“贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。例如，推廣誠(chéng)信合作文化與善治；減少由貪污、欺詐和不良行為造成的損失；通過(guò)贏得顧客、供貨商和職員的信任和忠誠(chéng)來(lái)增加利潤(rùn)和生產(chǎn)力。具體而言，商業(yè)道德發(fā)展中心有一整套處理商業(yè)機(jī)構(gòu)貪污的方法，且積極地付諸實(shí)踐。第一，發(fā)展中心做了不少工作來(lái)推廣對(duì)企業(yè)的服務(wù)。發(fā)展中心提供咨詢的優(yōu)點(diǎn)是，它帶有香港廉政公署的認(rèn)可，其建議的程序可以幫助企業(yè)防貪合規(guī)。它的培訓(xùn)可以幫助企業(yè)了解其自身制度存在的漏洞。發(fā)展中心還努力提升服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)接觸股票市場(chǎng)的新上市公司，建議它們?cè)谏鲜械? 個(gè)月內(nèi)接受一次咨詢。2015年，大約有六成新上市公司采納了這個(gè)提議。將重點(diǎn)放在這些上市公司十分重要，特別是內(nèi)地公司，因?yàn)樗鼈兛赡懿惶私庀愀鄣姆?。發(fā)展中心亦組織教育和宣傳活動(dòng)，將他們的服務(wù)推廣給其他公司。大中型企業(yè)與發(fā)展中心合作的比例一般高于中小企業(yè)。第二，雖然發(fā)展中心不太可能聯(lián)系到每一家公司，但它已經(jīng)積極地建立起聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，聯(lián)絡(luò)人是商業(yè)機(jī)構(gòu)特定部門的相關(guān)人員。例如，銀行的防貪聯(lián)絡(luò)網(wǎng)由90家銀行和存款企業(yè)組成，包括200 名管理人員。這個(gè)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)主要是推廣防貪信息。此外，發(fā)展中心還建立了一個(gè)由70家中小貿(mào)易企業(yè)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，目的是宣傳反貪法律，香港廉政公署為企業(yè)的4 萬(wàn)名成員提供服務(wù)。第三，發(fā)展中心為特定機(jī)構(gòu)制作專門的材料，為金融服務(wù)、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、旅游業(yè)組織培訓(xùn)會(huì)議，還為銀行從業(yè)者和與建筑業(yè)相關(guān)的專業(yè)人員制作了網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)包。發(fā)展中心“強(qiáng)調(diào)其服務(wù)是以用戶為中心、具有實(shí)踐意義并且是度身訂造的”。第四，發(fā)展中心與各種專業(yè)機(jī)構(gòu)合作推廣職業(yè)誠(chéng)信，例如與會(huì)計(jì)、律師、建筑師、測(cè)量員、工程師等。這種合作關(guān)系包括持續(xù)的反貪專業(yè)培訓(xùn)、防貪的合作以及將《防止賄賂條例》的問(wèn)題融入有關(guān)的專業(yè)資格考試等。

為了讓市民意識(shí)到預(yù)防腐敗是一項(xiàng)緊迫而重要的工作，香港廉政公署在社會(huì)上大力開(kāi)展廉潔教育。它認(rèn)為，年輕人對(duì)腐敗的態(tài)度至關(guān)重要，關(guān)系到社會(huì)廉潔發(fā)展的未來(lái)，因此需要對(duì)青年人進(jìn)行正確引導(dǎo)。香港廉政公署的社區(qū)關(guān)系處提供了從幼稚園到大學(xué)的一系列廉潔教育項(xiàng)目，為不同年齡層的兒童、年輕人提供有針對(duì)性、趣味性的反腐教育。為了建立與青少年的聯(lián)系，他們有許多有創(chuàng)意的設(shè)計(jì)，包括在香港各大高校開(kāi)展“廉政大使計(jì)劃”，鼓勵(lì)大學(xué)生親身參與廉潔推廣工作，為青年人樹(shù)立正確的廉潔觀念打下基礎(chǔ)。為了擴(kuò)大青少年廉潔教育的影響力，香港廉政公署建立了廉政公署德育資源網(wǎng)，鼓勵(lì)青年人創(chuàng)作誠(chéng)信微電影并設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)，進(jìn)行優(yōu)秀作品展映活動(dòng)。2015 年，香港廉政公署開(kāi)展了“全城·傳誠(chéng)”微電影計(jì)劃。該計(jì)劃通過(guò)線上及線下的宣傳渠道向香港市民廣泛宣傳反貪理念。此外，香港廉政公署還在聯(lián)合國(guó)毒品及犯罪問(wèn)題辦事處轄下的“國(guó)際反貪運(yùn)動(dòng)”專題網(wǎng)站上傳了有關(guān)禁毒署反貪工作的短片，向國(guó)際社會(huì)展示香港在維護(hù)廉潔方面的共同努力。

此外，香港廉政公署也很重視社會(huì)對(duì)腐敗問(wèn)題及自己工作的看法與意見(jiàn)。自20世紀(jì)80年代起，它就開(kāi)始進(jìn)行年度民意調(diào)查來(lái)收集全港市民的想法，并作出分析報(bào)告。年度民意調(diào)查有助于識(shí)別出廉政問(wèn)題的“高危人群”和“高危地帶”，了解輿情動(dòng)向，掌握市民對(duì)廉政工作的滿意度，以便確定下一步的工作重點(diǎn)并作出部署。通過(guò)全社會(huì)的努力，香港的廉潔狀況在過(guò)去40余年間有了翻天覆地的改變。香港勝在有廉政公署，一個(gè)成功的反腐機(jī)構(gòu)會(huì)帶來(lái)很多正面效應(yīng)，但沒(méi)有社會(huì)的信任和支持，政府反腐敗的效能是無(wú)法轉(zhuǎn)化為善治的。

四、結(jié)論與啟示

廉政建設(shè)與善治目標(biāo)有著天然的一致性。追求善治的社會(huì)基礎(chǔ)是廉潔，它需要通過(guò)成功的反腐敗實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)。我們?cè)噲D將反腐敗工作放在大格局里考察，而不是單純以打擊腐敗為目的。所謂反腐敗的大格局，指的是跳出以腐敗懲治為主要著眼點(diǎn)的框架，通過(guò)建立規(guī)則、傳播價(jià)值觀和營(yíng)造社會(huì)的清廉氛圍，從而實(shí)現(xiàn)善治。我們主張?jiān)谘芯扛瘮?wèn)題的基礎(chǔ)上，探討更廣泛更深層的議題，例如，如何加強(qiáng)法治建設(shè)、如何降低社會(huì)對(duì)腐敗的容忍度、廉潔觀念是否深入人心、怎樣提升對(duì)政府的信任度等。這一切都關(guān)乎善治能否得以實(shí)現(xiàn)。我們以香港廉政公署為例，探討了一個(gè)有示范意義的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)如何從規(guī)則和價(jià)值兩個(gè)層面著手，營(yíng)造社會(huì)廉潔的氛圍，為社會(huì)整體意義上善治的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)。實(shí)現(xiàn)善治需要國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的緊密合作，而社會(huì)廉潔則是達(dá)成這一目標(biāo)的重要手段。

注釋：

①IMF Policy Paper，“The role of the fund in governance issues Review of the guidance note Preliminary considerations Background note（August2017）file：///Users/user/Dropbox/down loaded/p080217-background-notes-the-roleof-the-fund-in-governance-issues-reviewof-the-guidance-note.pdf.

②IMF 2005，“The IMF’s Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption： A Guide”，https： // www. imf. org / external / np /gov/guide/eng/index.htm.

③它們分別是道格拉斯·諾斯的《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，詹姆斯·G.馬奇和約翰·P.奧爾森的《重新發(fā)現(xiàn)制度》，以及埃莉諾·奧斯特羅姆的《公共事物的治理之道》。

④公務(wù)員事務(wù)局（2005年）《公務(wù)員良好行為指南》，http：//www.ictregulationtoolkit.org/en/toolkit/docs/Document/3317。

⑤廉政公署和公務(wù)員事務(wù)處（2000 年）《持廉守正：公務(wù)員管理實(shí)務(wù)手冊(cè)》。

⑥公務(wù)員事務(wù)局網(wǎng)站，https：//www.csb.gov.hk/tc_chi/aboutus/welcome/1.html。

⑦香港海關(guān)（2015 年）《行為及紀(jì)律守則》第7 版，http：//www.customs.gov.hk/filemanager/common/pdf/pdf_publications/code_conduct_discipline_e.pdf。

⑧廉政公署防止貪污咨詢委員會(huì)，https：//www.icac.org.hk/sc/check/advisory/cpac/index.html。

⑨廉政公署防止貪污處，https：//www.icac.org.hk/icac/cpd/public/html/sc021.html。

⑩立法會(huì)，公共服務(wù)事務(wù)委員會(huì)（2009年）行動(dòng)。