關(guān)于深化“河長制”制度的思考

柳越 李冬

摘? 要：“河長制”是我國政府不斷發(fā)展下而創(chuàng)新出的一種新制度，此制度主要是針對權(quán)力制度進(jìn)行有效的消減，進(jìn)而增強(qiáng)法律制度的作用，通過加強(qiáng)建設(shè)道德制度促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。分析“河長制”的制度內(nèi)容與權(quán)利、道德、法律三種制度具有相似之處，是提高政府職能及促進(jìn)政府良好發(fā)展的重要措施。

關(guān)鍵詞：河長制制度;實(shí)施措施

“河長制”制度的創(chuàng)建是基于全球環(huán)境受到嚴(yán)重污染的背景下而誕生的，在生態(tài)環(huán)境污染中以水資源的污染較為嚴(yán)重，主要是在經(jīng)濟(jì)水平不斷提高下促進(jìn)了人類生活水平的提高，而在生活水平提高后產(chǎn)生較多的污水排入河道中而產(chǎn)生污染。另外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的生產(chǎn)過程中也產(chǎn)生大量污水，同樣排入河道中，要比生活污水的污染程度高。因此，為了最大限度地降低水資源污染率，我國在全國范圍內(nèi)實(shí)施“河長制”制度。此制度主要是通過創(chuàng)建負(fù)責(zé)小組，針對負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)河湖實(shí)施有效的治理工作，在降低水污染的同時(shí)改善水環(huán)境，促進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展。

1 河長制創(chuàng)建的意義分析

“河長制”制度創(chuàng)建后，明確出負(fù)責(zé)河湖治理的機(jī)構(gòu)構(gòu)成人員及應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，主要是由各級黨政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人作為“河長制”制度的河長一職，根據(jù)“河長制”制度的要求開展相應(yīng)工作，進(jìn)而促進(jìn)負(fù)責(zé)區(qū)域含有的河湖污染程度不斷降低，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)水文環(huán)境的目的。分析“河長制”創(chuàng)建的意義可以表現(xiàn)出如下五個(gè)方面：

一是可以合理化協(xié)調(diào)各部門治水工作。針對水環(huán)境的治理工作，國家創(chuàng)建出多個(gè)部門并通過多個(gè)部門協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境優(yōu)質(zhì)的處理過程，這些部門涉及農(nóng)業(yè)部門、水利部門、氣象部門等。在傳統(tǒng)水環(huán)境治理工作中并未建立總負(fù)責(zé)人，在缺乏總負(fù)責(zé)人的水環(huán)境處理中存在著協(xié)調(diào)效果不佳的問題，經(jīng)常表現(xiàn)出各部門各司其職，開展的工作存在重疊的問題。可是，“河長制”解決了這一難題，使得各部門間的工作得以相互協(xié)調(diào)。

二是有效落實(shí)政府職責(zé)。在我國法律法規(guī)中存在針對環(huán)境而創(chuàng)建的環(huán)境法，需要地方政府根據(jù)國家創(chuàng)建的環(huán)境法實(shí)施環(huán)境治理工作，但是在環(huán)境法中卻未對政府職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)的劃分，例如獎(jiǎng)懲制度和考核評估制度，而“河長制”對地方負(fù)責(zé)人的責(zé)任制度進(jìn)行了細(xì)致的劃分，建立了環(huán)境負(fù)責(zé)的監(jiān)督制度，同時(shí)也為地方負(fù)責(zé)人監(jiān)督治理行為提供制度依據(jù)。

三是環(huán)境治理監(jiān)督機(jī)制有效完善。通過“河長制”制度的建立可以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共同治理水環(huán)境的目的，還達(dá)到了完善監(jiān)督機(jī)制的效果。在治理水環(huán)境時(shí)采用的管理模式是集中統(tǒng)一決策模式，達(dá)到效率高的治理效果，但是因?yàn)楸O(jiān)督體系缺乏，會(huì)因缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致治理中存在的錯(cuò)誤決策未有效發(fā)掘，進(jìn)而影響了水環(huán)境的治理效果。通過“河長制”制度的運(yùn)用加強(qiáng)了監(jiān)督過程，能夠通過社會(huì)參與的過程實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督，可有效防止錯(cuò)誤決策的產(chǎn)生。

四是“黨政雙責(zé)”把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢發(fā)揮到了河湖治理之中。在地方針對重大事項(xiàng)實(shí)施決策與安排工作時(shí)，主要是通過黨委集中的方式進(jìn)行決定，如果在決策時(shí)只要求地方負(fù)責(zé)人對決策的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，會(huì)產(chǎn)生權(quán)責(zé)不公的問題，通過“河長制”制度中創(chuàng)建的“黨政雙責(zé)”模式，能夠?qū)Ⅻh領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，且黨委對治理決策負(fù)主要責(zé)任。

五是實(shí)現(xiàn)了對水環(huán)境的綜合治理?！昂娱L制”下的河長對流域內(nèi)的水文治理、水文保護(hù)、水污染處理工作、針對水岸線實(shí)施的管理工作達(dá)到統(tǒng)一管理的效果。

2 在應(yīng)用“河長制”制度時(shí)需要針對一些問題進(jìn)行解決

“河長制”制度與其他新生事物一樣，雖然針對某些方面采取了針對性的措施，可以說是有效解決問題的重要措施，但是仍然存在一些不足與問題影響著制度實(shí)施的效果。因此，需要在應(yīng)用“河長制”制度時(shí)挖掘出存在的不足進(jìn)行改善，進(jìn)而提高制度的效果推動(dòng)水資源的治理達(dá)到更高的效果。經(jīng)過分析各地實(shí)施后的效果后挖掘出存在的不足，在實(shí)施“河長制”制度時(shí)要處理好如下四個(gè)方面的關(guān)系：

首先，將治源與治河之間的關(guān)系處理好，要明確污染在河中，根源在岸上的原則，如果不弄清污染源，污染源頭治理不全面、治理措施不到位，治理好一條河的生態(tài)環(huán)境也將成為空話。

其次，黨政主體與具體的責(zé)任關(guān)系要有效處理，在治理水環(huán)境時(shí)主要是由黨政領(lǐng)導(dǎo)對治理效果進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)，如果黨政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)較低，不具備責(zé)任意識(shí)，會(huì)因缺乏責(zé)任感而對治理效果產(chǎn)生直接性的影響。

再次，針對綜合治理與傳統(tǒng)治理之間的關(guān)系進(jìn)行良好處理，在傳統(tǒng)治理方式中主要采用的是就治而治模式，對流域干支流、河湖統(tǒng)籌、流域上下游、左右岸的思想沒有綜合地進(jìn)行考慮。缺乏河流治理的全面性、系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性，就會(huì)導(dǎo)致治理后問題反彈，治理效率低。

第四，對于區(qū)域與河道的關(guān)系進(jìn)行良好把握，在治理時(shí)不只需要對河的“線”上污染實(shí)施處理工作，最關(guān)鍵的處理環(huán)境應(yīng)是對區(qū)域中存在的各“點(diǎn)”生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的治理，這些“點(diǎn)”包括此區(qū)域整體環(huán)境的治理工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確定位、環(huán)境資源實(shí)施有效開發(fā)等，只有將這些存在的關(guān)系進(jìn)行合理化處理，才能實(shí)現(xiàn)水環(huán)境優(yōu)質(zhì)的處理過程。

而在實(shí)際中卻存在著政府忽視這些關(guān)系的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是存在“河長”位置定位不正確的現(xiàn)象。通過分析“河長”工作具體情況，通常都是布置得較多，巡視得較少。一些“河長”甚至不夠了解所管轄河流基本情況;“河長”缺乏大局觀念，無法實(shí)現(xiàn)有效的宏觀把控，不能充分發(fā)揮出“河長”的作用。二是統(tǒng)籌治理能力不高。在治理流域過程中所存在的問題，主要突出在地方為戰(zhàn)的特點(diǎn)，不能對流域內(nèi)的治理工作達(dá)到統(tǒng)籌治理的要求。地方政府“河長”領(lǐng)導(dǎo)下的治理思想存在單一性，只是單一的治理，很少通過現(xiàn)象去看問題，缺少區(qū)域水環(huán)境的具體規(guī)劃和總體規(guī)劃，對治理的重點(diǎn)把控不到位，混淆了主次。一些地方盡管將流域防與治結(jié)合的制度構(gòu)建起來，然而因?yàn)槁鋵?shí)不當(dāng)，難以切實(shí)地發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致河流治理效果不理想。三是未投入充足的資金。在治理河流過程中需要治理的項(xiàng)目較多，比如城鄉(xiāng)污水治理工作等，而在治理這些項(xiàng)目時(shí)存在任務(wù)重且工作量大的特點(diǎn)，而要達(dá)到有效治理需要投入充足的資金，而在現(xiàn)實(shí)中卻存在著資金投入不足的問題，進(jìn)而影響治理工作的效果。

3 深化河長制制度

3.1 完善體系建設(shè)，全面構(gòu)建管理網(wǎng)絡(luò)

在實(shí)施“河長制”制度時(shí)需要針對體系建設(shè)進(jìn)行完善，通過構(gòu)建出全面化的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“河長制”制度全面發(fā)揮出應(yīng)有的作用，具體的體系完善措施如下：

（1）出臺(tái)實(shí)施方案?！昂娱L制”的實(shí)施需要有具體的規(guī)章制度為依據(jù)，地方政府要根據(jù)地方的流域水環(huán)境特點(diǎn)和人事制度制定出關(guān)于“河長制”管理的實(shí)施方案。在管理實(shí)施方案中，針對“河長”的權(quán)利與責(zé)任要達(dá)到清晰明確的要求，并建立任免考核制度督促“河長”良好開展工作。

（2）健全組織網(wǎng)絡(luò)。地方政府要建立各級河長制，即在市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各任命一個(gè)“河長”，明確各級“河長”的任務(wù)，各級“河長”相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)開展工作。

（3）制度中應(yīng)包含工作制度?！昂娱L”一職決定著民生的生存與發(fā)展，在應(yīng)用“河長制”制度時(shí)應(yīng)建立出相應(yīng)的工作制度，并且要達(dá)到完善的要求，進(jìn)而能夠指導(dǎo)“河長”開展工作。

3.2 加強(qiáng)河湖基本情況調(diào)查，制定“一河一檔”

河湖的污染程度需要通過調(diào)查的方式獲取，應(yīng)加強(qiáng)河湖的調(diào)查工作，將對污染程度進(jìn)行評定，將調(diào)查的結(jié)果歸入檔案內(nèi)，實(shí)施“一河一檔”的方式實(shí)現(xiàn)掌握所有河湖污染程度的目的。在開展調(diào)查工作時(shí)應(yīng)針對以下內(nèi)容開展：

（1）加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查工作。在制定治理方案時(shí)需要詳細(xì)掌握河湖詳細(xì)情況，在實(shí)施“一河一檔”措施時(shí)應(yīng)開展基礎(chǔ)調(diào)查工作，主要針對市、縣、鄉(xiāng)中存在的河湖實(shí)施調(diào)查。在進(jìn)行河道資料采集時(shí)要對河道的河長、河寬、河道的徑深、河道的水流量、水流速等進(jìn)行記錄;在對湖泊資料進(jìn)行采集時(shí)要包括湖泊的面積、蓄水量、流入量、出水量和水質(zhì)情況等。同時(shí)，還要詳細(xì)了解區(qū)域中含有的河湖主要作用，還要針對此區(qū)域中含有的工業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)實(shí)施調(diào)查，根據(jù)所有的調(diào)查結(jié)果制定出完善的管理?xiàng)l例，進(jìn)而為水環(huán)境治理工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

（2）創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)信息庫實(shí)現(xiàn)整體治理。在市、縣、鄉(xiāng)基礎(chǔ)調(diào)查工作完成后，不能將這三級河湖的資料割裂開來，要將它們的基本資料聯(lián)系在一起，建成網(wǎng)絡(luò)信息庫，這樣便于讓一個(gè)省市內(nèi)的資料形成資源網(wǎng)，資料查詢更加便捷。

3.3 轉(zhuǎn)變被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制為常態(tài)實(shí)施制度

在開展“河長制”制度工作時(shí)應(yīng)將以往應(yīng)用的被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行改變，采用常規(guī)實(shí)施制度的方式充分發(fā)揮“河長制”的作用。在“河長制”創(chuàng)建之初是以處理突發(fā)和緊急的事件為核心，屬于被動(dòng)治理的過程。在“河長制”制度建立后，表明以往應(yīng)用的制度已經(jīng)無法滿足社會(huì)發(fā)展，不能對水環(huán)境實(shí)施良好的處理過程。因此，通過改變以往應(yīng)用的機(jī)制模式，創(chuàng)建出適應(yīng)當(dāng)下治理的新模式后，能夠達(dá)到良好處理的效果，即建立“河長制”。原有的體制是由地方黨政代表兼任“河長”來處理水環(huán)境問題，處理問題時(shí)容易造成獨(dú)自決策和決策上的失誤，一個(gè)人如果同時(shí)處理多個(gè)不同的事件是很容易混亂的。因此應(yīng)建立“河長制”，轉(zhuǎn)變被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制為常態(tài)實(shí)施制度。另外，還應(yīng)創(chuàng)建新實(shí)施制度達(dá)到有效治理的效果，在創(chuàng)建新制度時(shí)應(yīng)先掌握此區(qū)域的水文特點(diǎn)與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展理念，進(jìn)而達(dá)到有的放矢的治理目的。

3.4 以完善的法律法規(guī)作為支撐

要想充分發(fā)揮出“河長制”制度的效果，應(yīng)對相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行有效完善。當(dāng)下存在的環(huán)境法未對“河長制”制度的開展提出明確性的要求，而此制度涉及的部門與領(lǐng)域較多，通過完善法律法規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)共同努力的過程、兩者互相協(xié)調(diào)的過程。同時(shí)，在完善“河長制”法律法規(guī)時(shí)，要考慮到當(dāng)?shù)貐^(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況和水文狀態(tài)，涉及水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)要盡可能詳細(xì)，涉及面更加廣泛。

3.5 抓工作保障，確保河長制落到實(shí)處

要保證“河長制”制度能夠落實(shí)到治理工作中，應(yīng)做好工作保障工作，具體的措施應(yīng)采取以下幾個(gè)方面：

（1）保障并強(qiáng)化河長履職。在任命“河長”時(shí)應(yīng)先對“河長”實(shí)施培訓(xùn)工作，目的是有效提升工作能力與工作效率。同時(shí)，“河長”在正式任職時(shí)要先對該區(qū)域內(nèi)的河湖資料進(jìn)行查閱和了解，還要對“河長”進(jìn)行定期的培訓(xùn)，儲(chǔ)備知識(shí)量，強(qiáng)化“河長”履職保障。最主要的是，“河長”還要對河湖進(jìn)行定期巡查工作，時(shí)刻了解該區(qū)域內(nèi)的水文狀況。

（2）加強(qiáng)管理工作的保障。在應(yīng)用“河長制”制度時(shí)應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)管理環(huán)節(jié)，應(yīng)配備管理能力強(qiáng)的管理隊(duì)伍，專門針對水環(huán)境治理工作實(shí)施有效的管理工作。通過強(qiáng)化管理工作的保障，能夠?yàn)楣芾砣藛T提供良好的工作環(huán)境，提高管理人員的工作積極性，可以有效協(xié)調(diào)各部門的工作。

（3）強(qiáng)化工作考核保障。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)競爭的社會(huì)，處處充滿競爭，優(yōu)勝劣汰，這是自然的法則，也是對工作的負(fù)責(zé)。實(shí)施“河長制”還要制定完善的“河長”工作考核制度，定期對“河長”進(jìn)行考核?？己顺煽儍?yōu)異的“河長”可以得到相應(yīng)的鼓勵(lì)，在設(shè)計(jì)鼓勵(lì)措施時(shí)要達(dá)到適度的要求;考核成績較差的“河長”應(yīng)給予批評的措施，如果“河長”在批評后仍未提升，采取行政處罰的方式保證治理工作中具備優(yōu)秀的負(fù)責(zé)人。

4 結(jié)束語

綜上所述，“河長制”制度的建立能夠針對日益污染的水環(huán)境實(shí)施有效的治理工作，但是新制度的誕生自然會(huì)存在著一定的不足與缺陷。在開展“河長制”制度工作中應(yīng)采取邊運(yùn)用邊挖掘不足的措施，并針對挖掘而出的不足制定出有效的解決方案，進(jìn)而在完善制度的同時(shí)提高水環(huán)境治理效果，進(jìn)而促進(jìn)人類社會(huì)能夠可持續(xù)地發(fā)展。另外，在環(huán)境的不斷變化下，水環(huán)境污染的治理工作也應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化而改善方法，進(jìn)而保證水環(huán)境治理的效果。

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