自然資源管理體制探析

楊雪

摘要：從新中國成立至今，國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了11次重大改革，調(diào)整自然資源管理體制是每次改革的必備內(nèi)容。本文在陳述了我國自然資源管理體制的立法演變和特征，分析了我國現(xiàn)行自然資源管理體制所存在問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了對(duì)我國自然資源管理體制的若干建議，主要包括自然資源的綜合管理、資源管理與生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展等。

關(guān)鍵詞：自然資源;管理體制;體制問題

引言

自新中國成立以來，我國自然資源管理體制經(jīng)歷了多次改革，2018年3月通過的“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案”，國務(wù)院成立了自然資源部。這是我們國家以治理體系和能力現(xiàn)代化作為導(dǎo)向，深化中國自然資源管理體制改革的一場重大變革和突破。然而，目前我國的自然資源管理體制也依舊存在著很多問題，在學(xué)術(shù)研究中常紀(jì)文（2019）、馬永歡（2019）等多數(shù)學(xué)者對(duì)自然資源管理體制的研究也多集中于自然資源資產(chǎn)管理體制的研究，主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)自然資源資產(chǎn)的專門化和專業(yè)化管理，對(duì)自然資源管理體制的研究極其缺少。所以，在分析我國自然資源管理體制演變軌跡、特點(diǎn)以及我國現(xiàn)行自然資源管理體制所存在問題的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策是十分有必要的。

一、自然資源管理體制演進(jìn)軌跡與特點(diǎn)

伴隨著我國歷屆政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革，我國的自然資源管理體制也呈現(xiàn)出了一條合一分一合的發(fā)展軌跡。從新中國成立至今，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共進(jìn)行了11次重大改革，每次改革都涉及到了自然資源管理體制的調(diào)整。

新中國成立之初，國家權(quán)力機(jī)關(guān)處于起步階段，對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏經(jīng)驗(yàn)，按照《中華人民共和國中央人民政府組織法》，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)作出了明確規(guī)定。與自然資源有關(guān)的部門主要有：內(nèi)務(wù)部（內(nèi)設(shè)地政司主管全國地政工作）財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（領(lǐng)導(dǎo)中國地質(zhì)工作計(jì)劃指導(dǎo)委員會(huì)）、燃料工業(yè)部（主管煤礦、石油、油頁巖礦、天然氣礦）、重工業(yè)部（主管其他礦種）、農(nóng)業(yè)部、林墾部、水利部。1956年，社會(huì)主義改造進(jìn)入高潮，因此又增設(shè)了一批部委和直屬機(jī)構(gòu)。本次機(jī)構(gòu)設(shè)置是參照蘇聯(lián)模式設(shè)置的，體現(xiàn)了集中與統(tǒng)一的管理體制。

1959年，國務(wù)院下設(shè)的部委縮減到39個(gè)。黨的十一屆三中全會(huì)后，開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革以及對(duì)外開放，1982年的改革，大大減少直屬機(jī)構(gòu)。 1988年的體制改革是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)管理。1993年的機(jī)構(gòu)改革側(cè)重點(diǎn)依舊是轉(zhuǎn)變政府職能。2003年機(jī)構(gòu)改革中與自然資源有關(guān)的部門為：國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局共5個(gè)2008年機(jī)構(gòu)改革中與自然資源有關(guān)的部門為：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局。2013年機(jī)構(gòu)改革中與自然資源有關(guān)的部門為：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局2018年機(jī)構(gòu)改革中與自然資源有關(guān)的部門為：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中華人民共和國應(yīng)急管理部。根據(jù)以上國家機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程，能夠看到我國自然資源管理體制的演變具有以下特征：

第一，自然資源管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量在總體上呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。盡管機(jī)構(gòu)改革歷經(jīng)減少—擴(kuò)大—減少的循環(huán)，但自然資源管理機(jī)構(gòu)的規(guī)模總體上仍呈下降趨勢(shì)（新中國成立初期例外），從1956年的15個(gè)自然資源管理機(jī)構(gòu)，逐步下降至最近兩次改革的6個(gè)自然資源管理機(jī)構(gòu)，這都能夠說明我國自然資源管理正在向相對(duì)集中統(tǒng)一的方向演進(jìn)（參見表）。

第二，自然資源管理體制適應(yīng)當(dāng)時(shí)的發(fā)展要求。自然資源管理體制與同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)聯(lián)，也與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。新中國成立初期，自然資源管理并不是國家發(fā)展的主要矛盾，因此也未成立專門的自然資源管理機(jī)構(gòu)。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的展開，對(duì)自然資源的開發(fā)利用的強(qiáng)度加大，相應(yīng)的自然資源管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生。

第三，自然資源管理體制的改革與部門的利益相關(guān)聯(lián)，雖然我國的自然資源管理體制在后期呈現(xiàn)出相對(duì)集中統(tǒng)一的現(xiàn)象，但是仍然是一種過渡。因此，對(duì)于我國的自然資源管理體制問題不僅僅存在于認(rèn)識(shí)論方面，更是一個(gè)需要深層次探討進(jìn)一步平衡各方利益進(jìn)而落實(shí)的任重道遠(yuǎn)的路程。

二、現(xiàn)行自然資源管理體制存在的主要問題及對(duì)策

建立自然資源管理新體制，有利于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上做到?jīng)Q策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的適當(dāng)分離和相互監(jiān)督，有利于管理部門將“山水林田湖草”作為整體來保護(hù)，提高自然資源管理效率。但是，任何一種體制創(chuàng)新都不可能一蹴而就，在新體制下，也面臨著一系列的新挑戰(zhàn)和新問題。

首先，不同資源管理機(jī)構(gòu)之間職能重復(fù)或交又。國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案對(duì)自然資源管理機(jī)構(gòu)的職能配置起到了一定的規(guī)范作用，但也無法從根本上解決各資源機(jī)關(guān)的職能重復(fù)、交又問題。比如監(jiān)測職能的交叉和重疊，水利部的水文司和生態(tài)環(huán)境部的水生態(tài)環(huán)境司，就水質(zhì)監(jiān)測職能而言，兩個(gè)機(jī)構(gòu)職能沖突。其次是垂直管理體制。長期以來，中央和地方在資源管理上的權(quán)責(zé)劃分不清。主要體現(xiàn)在： 自然資源管理權(quán)限劃分不清，自然資源權(quán)能劃分不清和資源經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制不合理等，自然資源部組建后，這些問題同樣存在，仍然需要進(jìn)一步通過制度設(shè)計(jì)來解決。最后，自然資源管理與自然生態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)作問題。而自然資源管理以維護(hù)生態(tài)環(huán)境的正外部性為主旨，自然生態(tài)監(jiān)管以降低自然環(huán)境的負(fù)外部性為主旨，雖然目標(biāo)不同，但是二者管理的客體在許多情況下則存在重疊和交叉。所以，二者在執(zhí)法過程中可能存在著沖突，需要從制度上進(jìn)一步界定各自的職責(zé)并建立起相互協(xié)調(diào)機(jī)制。

因此，有必要實(shí)行統(tǒng)一的管理制度。必須著眼于自然資源管理機(jī)構(gòu)和職能，對(duì)其進(jìn)行必要的修改。

第一，自然資源綜合管理。自然資源的綜合管理不是簡單的機(jī)構(gòu)之間的合并或者分離，而是各自然資源管理機(jī)構(gòu)之間的相互配合、協(xié)調(diào)、牽制。機(jī)構(gòu)合并后可以大幅度地提高管理系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率，而不是一加一等于二的關(guān)系。

第二，處理好中央和地方的關(guān)系。自然資源的有效管理依賴于其決策的有效實(shí)施，因此在國務(wù)院部門整合的頂層設(shè)計(jì)之下，厘清中央與地方之間責(zé)任的關(guān)系是十分必要的。更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理環(huán)境能力。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和配置職能，以發(fā)揮其地方積極性，有些資源由地方政府管理更加有利于其開發(fā)利用保護(hù)。

第三，資源管理和生態(tài)保護(hù)共同發(fā)展。僅僅依靠單門類資源管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的效果畢竟是有限的，資源管理應(yīng)從傳統(tǒng)的單一門類資源管理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)資源管理，即要對(duì)自然資源實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)水平的綜合管護(hù)，在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)中既要防治出現(xiàn)權(quán)力真空區(qū)域，也要防止出現(xiàn)過多的權(quán)力交叉區(qū)域。

結(jié)論

我國目前的自然資源管理體制在不斷改革與進(jìn)步，但新體制依舊面臨諸多問題，我國應(yīng)順應(yīng)世界自然資源管理體制的發(fā)展趨勢(shì)，并且結(jié)合自身特點(diǎn)，從自然資源管理體制的機(jī)構(gòu)職能出發(fā)，對(duì)自然資源進(jìn)行綜合管理，切實(shí)保障資源管理與生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展，使自然資源在開發(fā)利用的同時(shí)與保護(hù)并進(jìn)，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平鐘書記的生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想，以此促進(jìn)新體制的穩(wěn)固和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。

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