我國城市更新中的困境與策略分析

王洪進

摘要：改革開放以來，我國經濟飛速增長，城市化進程如火如荼，城市土地價值水漲船高，政府對土地財政收入與房地產經濟依賴日益增強。同時，城市發(fā)展也帶來了土地利用效率低下、城市規(guī)劃混亂、基礎設施不完善、生態(tài)環(huán)境惡劣等問題。新常態(tài)下，政府提出未來城市發(fā)展要從“外延式擴張”轉向“內涵式發(fā)展”。在城市轉型升級與土地資源逐年緊縮的雙重約束下，城市發(fā)展重心將轉向“挖掘盤活存量土地”。鑒于此，本文對我國城市更新中的困境與策略進行分析，以供參考。

關鍵詞：城市發(fā)展;城市更新;存量土地;城市空間布局

城市更新是新時代帶動城市發(fā)展的重要動力，是城市發(fā)展轉向質變的重要途徑，隨著城市發(fā)展，其內涵不斷豐富。從開發(fā)角度看，從單一地產導向轉向文化、生態(tài)等復合的多維綜合導向;從參與對象看，由政府主導轉向政府、開發(fā)商、居民的多元主體力量。目前，城市更新尚存許多問題，但其為解決城市矛盾提供了方向，未來各方應致力于建立完善的城市更新體制，使城市發(fā)展歷久彌新。

1 趨勢特征

通過關鍵詞共現(xiàn)的頻次、聚類可得出，在國內城市更新研究中一部分聚類表明城市更新的典型區(qū)域，如“深圳”“英國”等，通過研究國內外城市更新典型區(qū)域的經驗，為我國各地區(qū)的城市更新工作提供寶貴經驗。其中，英國是世界上較早開始工業(yè)化的國家，由于城鎮(zhèn)空間形態(tài)與工業(yè)化水平的匹配差造成英國經濟與城鎮(zhèn)發(fā)展受挫，為城市更新研究提供了大量經驗。而我國深圳市由于在建市的30年里，高速的城市發(fā)展模式使這座年輕的城市建設用地面積占全市土地面積比例居國家前列，面臨空間資源不可持續(xù)的嚴峻考驗，城市更新已成為深圳市城市規(guī)劃的重點工作。而且其特有的國家所有權與集體控制權并存的新二元結構，為解決城市更新中多個參與主體的利益沖突提供了寶貴經驗。

2 我國城市更新現(xiàn)狀與主要問題

2.1 居民融合度低，缺乏參與制度

居民作為城市更新的實際受益方，項目最終呈現(xiàn)效果直接關乎其切身利益。但實際過程中，政府與開發(fā)商主導整個更新項目，經濟效益實現(xiàn)成為更新改造的首要目標，在規(guī)劃、實施、治理等階段均未充分采納被拆遷居民及周圍社區(qū)居民的意見，忽視了居民的改造意愿與真正需求，居民參與度低，利益訴求途徑有限，其合法權益得不到保障。長期以往，居民與政府、開發(fā)商之間的信任和凝聚力被破壞與質疑，不利于改造項目順利推進。

2.2 城市更新缺乏系統(tǒng)性

城市更新涉及城市建設和城市功能的方方面面，為保障各項工作穩(wěn)定有序推進，基本都采用“自下而上”的申報機制，先由市場主體或農村集體經濟組織提出申請，再由政府審批，而不是政府有組織、有計劃開展城市更新，時間和空間的統(tǒng)籌都較為缺乏。在城市更新項目申報中，市場主體或農村集體經濟往往會“挑肥揀瘦”，優(yōu)先選擇利益大、難度小的項目，對改造成本高、拆遷難度大的舊城區(qū)更新意愿較低。從近幾年開展的城市更新項目看，多由政府財政支持，有些甚至是被劃入生態(tài)控制線，無法進行城市更新的項目;有些是為了滿足市政配套設施需求，必須要拆或已經拆除的項目。

3 城市更新發(fā)展策略

3.1 推進空間治理現(xiàn)代化

推進空間治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?？臻g規(guī)劃是服務自然資源資產保值增值的重要工具，必須為市場機制在其有效領域發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造“制度保障”和“約束條件”，以有效治理資源配置效率低下和公共用地分配不均的現(xiàn)象?？臻g治理體系是由空間規(guī)劃、用途管制、績效考核構成的完整體系。而其中的制度基礎，就是自然資源的“資產化管理”，通過明晰產權、市場化定價、建立交易制度，保障自然資源所有者的權益，實現(xiàn)自然資源資產的保值增值。

3.2 構建人與自然和諧相處生命共同體

國土空間規(guī)劃發(fā)展應遵循建設生態(tài)文明為基礎，構建以空間規(guī)劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，主要用于解決之前無序、過度、分散開發(fā)導致的各種問題，如占用過多耕地，優(yōu)質耕地無法得到保護;占用過多生態(tài)環(huán)境，進而造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。此次國家要求的國土空間規(guī)劃以國土空間適宜性和資源環(huán)境承載力評價為基礎，整合既有的生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鄉(xiāng)開發(fā)邊界劃定標準和成果，統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”和空間管制分區(qū)，嚴格保護紅線、開發(fā)邊界、開發(fā)強度，開展全域范圍內的國土綜合整治，推進生態(tài)保護修復，構建完整的國土生態(tài)安全屏障和格局，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用。

3.3 共治共享，健全多方參與機制

城市更新應是政府、開發(fā)商、居民各權利主體共同參與、治理和分享的經濟活動，彼此之間充分信任、相互依賴才能使其發(fā)揮最大社會效益。目前，城市更新決議多采用“自上而下”模式，未充分考慮底層居民意見，反而降低了更新效率。規(guī)劃前應公開征求居民意愿，在改造方案中采納居民意見，融合當?shù)厝宋?、歷史等因素，加強居民主人翁意識;充分公開項目信息，包括改造方案、拆遷補償、利益分配、施工信息等，動員社區(qū)力量，建立有效的監(jiān)督機制;多方位增加與居民的對話渠道，建立平等博弈地位，有效激勵社區(qū)力量參與更新改造，促進城市更新高效推進。

3.4 更高的房產價值

居民與區(qū)域之間存在雙向的影響。居民更愿意居住在擁有高質量便利設施的社區(qū);居民在環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域中活動，創(chuàng)造的興趣和活力又能讓空間更加生動而令人神往。墨爾本打造的20分鐘鄰里社區(qū)，強調營造步行友好的環(huán)境空間。這樣的空間在不知不覺間創(chuàng)造出了更高、更持久的投資回報——在20分鐘鄰里社區(qū)理念下打造的社區(qū)更受購房者歡迎，而且許多購房者都愿意為20分鐘鄰里社區(qū)的一系列特性支付15.5%的溢價，包括混合土地使用，更好的道路連通性和更高的密度。事實上，此前就有研究發(fā)現(xiàn)，步行指數(shù)高，即在步行范圍內能夠獲取更多便利設施的公寓物業(yè)市場價值會提升6%，而辦公和零售物業(yè)則會增長54%。

4 結語

隨著我國城市發(fā)展逐步由粗放式擴張轉向內涵式增長、從增量開發(fā)轉變?yōu)榇媪块_發(fā)，城市更新已成為城市發(fā)展的重要手段。當前我國城市正處于從“舊城改造”向“城市更新”轉變的過程中，面對產業(yè)升級轉型和資源環(huán)境短缺的壓力，我國的造城運動的熱度相比前些年已大幅降溫，北京、上海、深圳等一線城市的建設用地總量已接近或突破極限，人地矛盾突出、生態(tài)破壞嚴重、公共資源不均等問題不斷涌現(xiàn)。

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