黨的十八大以來中國文化管理體制改革研究進(jìn)展與趨勢

文嬌慧

摘要：在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，文化管理體制改革也被置于理論發(fā)展和實(shí)踐探索的視野之下。本文通過梳理2013年至2018年的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)文化管理體制的理論意涵和目標(biāo)定位已發(fā)生變化，其改革的行為動(dòng)力嵌入在宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，地方利益訴求與職能轉(zhuǎn)變以及文化認(rèn)同、文化權(quán)益保障與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度化推動(dòng)的框架之中。文化管理體制改革雖然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，但已逐漸形成大文化管理的格局，并有效促進(jìn)了國家文化治理體系優(yōu)化與能力提升。

關(guān)鍵詞：文化管理體制；文化體制改革；理論述評；研究趨勢

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）07-0083-（14）

Progress and Trends in the Study of Chinese Cultural Management System Reform Since the 18th National Congress of the CPC

WEN Jiaohui

Abstract：In the process of advancing the modernization of the national governance system and governance capacity，the reform of the cultural management system has also been placed under the vision of theoretical development and practical exploration.Through combing of the existing literatures from 2013 to 2018，this paper finds that the theoretical meaning and target orientation of the cultural management system have changed.The dynamics of its reform are embedded in the framework of changes of macroeconomic and social structure，local interest appeal and functional transformation，as well as the institutionalized promotion of cultural identity，protection of cultural rights and interests and the development of cultural industry.Although the cultural management system reform is facing many practical difficulties，it has gradually formed a pattern of largescale cultural management，which effectively promoted the optimization and capacity improvement of the national cultural governance system.

Key Words：culturalmanagementsystem；culturalsystemreform；theoreticalreview；research trend

一、問題的提出

文化體制改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是中國特色社會(huì)主義制度在文化建設(shè)方面的自我完善。作為宏觀管理體制和微觀運(yùn)行方式的結(jié)合體，文化管理體制一方面通過組織結(jié)構(gòu)變化和具體制度調(diào)整進(jìn)行制度供給，另一方面又在自身運(yùn)行和發(fā)展中生產(chǎn)出制度創(chuàng)新的需求[1]，在文化體制改革的過程中發(fā)揮著重要作用。近年來，諸多重要的政策文件從堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)主導(dǎo)、強(qiáng)化政府文化行政管理體制機(jī)制、發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用、完善公共文化服務(wù)供給體系、統(tǒng)一文化的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益等方面對深化文化體制改革和完善文化管理體制進(jìn)行了一系列部署。在新的歷史語境中，文化管理體制改革與全面深化改革、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、對外開放等國家戰(zhàn)略日益呈現(xiàn)出各種新的深層次關(guān)系。以上這些都對文化管理體制改革研究提出了新的挑戰(zhàn)。

在新的實(shí)踐背景下，有學(xué)者嘗試對文化管理體制改革的研究進(jìn)展和趨勢進(jìn)行總結(jié)和展望。其中，陳世香（2010）對文化管理體制改革研究的背景、成果與發(fā)展趨勢進(jìn)行了綜述，具體內(nèi)容涉及國外經(jīng)驗(yàn)、地方實(shí)踐、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史演進(jìn)、大部制等主題領(lǐng)域[2]。胡洪彬（2012）則對文化體制改革的歷程、意義、現(xiàn)狀、改革路徑進(jìn)行了剖析[3]。但是，既有的研究綜述和回顧缺乏對文化管理體制改革的理論基礎(chǔ)和動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)論述，有關(guān)黨的十八大以來我國文化管理體制改革現(xiàn)狀和價(jià)值定位的系統(tǒng)性分析更是少見。為此，有必要構(gòu)建文化管理體制改革研究的整體框架，以把握我國文化管理體制改革的實(shí)踐進(jìn)展及其研究動(dòng)向，并在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)審視已有研究是否有效反映了黨的十八大以來文化管理體制改革的新動(dòng)態(tài)。同時(shí)，揭示現(xiàn)有研究的發(fā)展態(tài)勢也有助于明晰未來研究的趨勢。因此，本文將在既有研究基礎(chǔ)上，主要以2013年至2018年間中國知網(wǎng)（CNKI）的中國博士學(xué)位、中國碩士學(xué)位及中國期刊三大中文全文數(shù)據(jù)庫為研究對象，同時(shí)結(jié)合相關(guān)境外文獻(xiàn)，著重對2013年以來有關(guān)文化管理體制改革的研究成果進(jìn)行分析。通過檢索分析發(fā)現(xiàn)，以“文化管理體制改革”為研究主題的文獻(xiàn)共369篇，但呈現(xiàn)出研究熱度顯著下降的趨勢。那么，這個(gè)趨勢是由于實(shí)踐上相關(guān)論題得以有效解決而不再構(gòu)成研究聚焦，還是由于出現(xiàn)了整體性話語重構(gòu)而導(dǎo)致相關(guān)論題出現(xiàn)轉(zhuǎn)移？這些論題都是既有研究沒有涉及的，有必要對既有研究文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，探尋其內(nèi)在演化趨勢。

總而言之，有關(guān)文化管理體制改革的既有研究大多是基于邏輯推演的規(guī)范研究或是對策性研究，近幾年逐漸出現(xiàn)針對地方文化管理體制改革實(shí)施現(xiàn)狀的描述性、探索性質(zhì)性研究，定量研究雖偶有出現(xiàn)但較為少見。其中，傳統(tǒng)的規(guī)范研究多采用文獻(xiàn)分析或是對策分析的研究架構(gòu)，側(cè)重對文化管理體制的發(fā)展問題與對策進(jìn)行分析[4][5]。一些學(xué)者對地方文化管理體制改革試驗(yàn)、地方文化發(fā)展政策制定、地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實(shí)踐情況進(jìn)行調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告并提出針對性措施[6][7]。少數(shù)學(xué)者對公共文化服務(wù)、文化機(jī)構(gòu)、文化政策等進(jìn)行指標(biāo)建構(gòu)和績效評估[8][9]。同時(shí)，諸多學(xué)者從整體上對文化管理或文化治理進(jìn)行一般性分析，主要集中于文化和文化建設(shè)的相關(guān)基礎(chǔ)概念、公共文化服務(wù)的供給機(jī)制、文化方面的法律和政策、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等話題[10][11][12]。也有學(xué)者對中國文化建設(shè)進(jìn)行專門性研究，主要集中于文化軟實(shí)力、跨文化研究、習(xí)近平總書記關(guān)于文化思想等領(lǐng)域的論述[13][14][15]。

概言之，近幾年文化管理體制改革方面的研究內(nèi)容主要圍繞四個(gè)方面：第一，分析文化管理體制的相關(guān)概念及聯(lián)系、核心體制要素的基本內(nèi)涵、文化管理體制改革所涉及的職能及其相互關(guān)系、改革的目標(biāo)定位等[16][17]；第二，闡述文化管理體制改革的動(dòng)力機(jī)制，側(cè)重從制度分析角度分析改革的激勵(lì)機(jī)制和約束因素[18][19]；第三，以文化創(chuàng)新發(fā)展為主要研究點(diǎn)，從文化領(lǐng)導(dǎo)方式、政府職能轉(zhuǎn)變、文化市場環(huán)境改善、文化事業(yè)改革等方面分析文化管理體制改革的具體措施[20][21]；第四，在全面深化改革的大環(huán)境中重新定位文化管理體制改革的意義[22][23]。以上研究內(nèi)容從不同側(cè)面探討了我國文化管理體制改革的相關(guān)論題。然而，要想整體把握文化管理體制改革總體進(jìn)展及其發(fā)展趨勢，就有必要在厘清相關(guān)核心概念的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)探討改革的內(nèi)涵特征、動(dòng)力機(jī)制、成效、演化路徑及其可能的優(yōu)化選擇。因此，本文將圍繞相關(guān)論題維度，探尋黨的十八大以來我國理論研究領(lǐng)域的最新研究進(jìn)展，進(jìn)而較為系統(tǒng)地回答文化管理體制改革的理論意涵和目標(biāo)定位、改革動(dòng)力、進(jìn)展和困境、演化路徑與可能優(yōu)化選擇等問題。

二、理論前提：中國特色文化管理體制改革的內(nèi)涵與特征

在中國特色社會(huì)主義體制下，文化管理體制改革被賦予了具有中國國情的特殊內(nèi)涵，在目標(biāo)訴求、改革主體、主要矛盾、實(shí)現(xiàn)方式等方面具有鮮明的中國特色。在這種語境下，文化管理體制改革的多重職能以及由此帶來的重要戰(zhàn)略地位也成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)。

（一）文化管理體制改革的內(nèi)涵與特征

文化管理體制在中國文化體制中起著主導(dǎo)作用，其內(nèi)涵與文化體制的界定具有一定的相關(guān)性。文化體制包括文化產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)、管理與資源配置機(jī)制，而文化管理體制是各文化主體機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)關(guān)系及其相關(guān)制度規(guī)定的集合，分為宏觀文化管理體制與微觀管理體制[24]。宏觀文化管理體制是現(xiàn)行政治體制的一個(gè)組成部分，其改革必然涉及如何理順文化單位與文化主管部門之間關(guān)系的問題。微觀管理體制則關(guān)注文化企事業(yè)單位的管理機(jī)制、組織形式、發(fā)展活力等生產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)行機(jī)制方面，是宏觀文化管理體制改革效能實(shí)現(xiàn)的基石[25]?？偟膩碚f，文化管理體制改革是指對黨政職能部門所履行的文化管理職能、作為職能承載主體的相關(guān)黨政部門及其相互組合關(guān)系進(jìn)行重塑與調(diào)整的改革過程[26]。

我國文化管理體制改革具有鮮明的特征。在目標(biāo)訴求上，文化管理體制改革試圖通過建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、企事業(yè)單位自主運(yùn)營的文化管理體制以增強(qiáng)文化發(fā)展活力，從而推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮[27]。在主體上，文化管理體制改革涉及黨委、中央文化管理部門、地方文化管理部門、國有文化企業(yè)和事業(yè)單位等多元利益關(guān)系[28]。在主要矛盾上，文化管理體制改革主要涉及政府管理和市場作用、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩對矛盾，文化管理體制的改革進(jìn)程推動(dòng)就基于對這兩對矛盾認(rèn)識的深入和變化[29]。從文化屬性來看，基于意識形態(tài)前置的文化屬性“三分法”是我國公共文化治理的基點(diǎn)，文化管理體制改革涉及政治（政府）、經(jīng)濟(jì)（市場）與社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系，是文化政治利益、文化經(jīng)濟(jì)效益與公共文化權(quán)益三種不同價(jià)值取向之間的對立統(tǒng)一問題[30]。在實(shí)現(xiàn)方式上，文化管理體制改革強(qiáng)調(diào)核心基點(diǎn)與多樣方式并存，強(qiáng)調(diào)以大部制為基點(diǎn)，以政府機(jī)構(gòu)整合和職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，從文化企事業(yè)改革發(fā)展、文化管理理念、文化法律法規(guī)體系、文化治理創(chuàng)新等多方面展開[31]。

（二）文化管理體制改革的多重屬性和職能構(gòu)成

文化管理體制改革涉及文化意識形態(tài)政治職能、文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、文化服務(wù)體系建設(shè)社會(huì)職能的協(xié)調(diào)和發(fā)揮[32]。首先，文化是意識形態(tài)的表現(xiàn)形式，而主導(dǎo)性意識形態(tài)是占統(tǒng)治地位的主流文化[33]。文化治理強(qiáng)調(diào)將意識形態(tài)融入文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而達(dá)到國家文化治理的“善治”狀態(tài)[34]。我國文化管理體制改革的指導(dǎo)思想是中國特色社會(huì)主義理論，始終強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。其次，文化與經(jīng)濟(jì)、改革與發(fā)展是良性互動(dòng)、相互促進(jìn)的關(guān)系。與中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的文化管理體制為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了體制環(huán)境和政策環(huán)境，而經(jīng)濟(jì)文化化和文化經(jīng)濟(jì)化又使得文化與社會(huì)發(fā)展深度融合[35]。最后，文化管理體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)統(tǒng)一于公共文化服務(wù)體系建設(shè)。政府通過履行文化職能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的管理，服務(wù)型政府的建設(shè)則要求強(qiáng)化政府的公共文化服務(wù)職能。同時(shí)，文化管理體制改革以滿足公眾的文化需求為導(dǎo)向，試圖通過轉(zhuǎn)變政府的管理理念、管理方式和管理模式，形成圍繞公民文化權(quán)利的公共文化服務(wù)體系[36]。

（三）文化管理體制改革的戰(zhàn)略地位

正是由于文化的多重屬性和職能構(gòu)成，文化建設(shè)在中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略布局中占據(jù)重要地位。改革開放40多年來，文化建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從“邊緣”到“中心”、從組織結(jié)構(gòu)調(diào)整到全面文化建設(shè)、從輔助性社會(huì)資本到國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分、從“謹(jǐn)慎”到“自信”的轉(zhuǎn)變[37]。文化建設(shè)邊緣性地位的實(shí)質(zhì)改變使得國家文化治理成為推動(dòng)國家治理體系優(yōu)化升級的重要引擎[38]。由此，文化管理體制改革具有更深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。法蘭克福學(xué)派、伯明翰學(xué)派、后現(xiàn)代主義等的大眾文化理論與中國大眾文化的現(xiàn)實(shí)語境有相似之處，為中國特色社會(huì)主義文化建設(shè)提供了思想資源[39]。尤其是黨的十八大以來，文化管理體制改革作為文化體制改革的重要內(nèi)容，與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)體制改革和生態(tài)文明制度建設(shè)有機(jī)融合，形成了“五位一體”、整體配套的改革體系。同時(shí)，文化管理體制改革與全面建成小康社會(huì)、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨相銜接，成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障。

三、動(dòng)力機(jī)制：改革的制度分析架構(gòu)

近年來，學(xué)者們偏向從制度主義視角解釋文化管理體制改革的動(dòng)力機(jī)制，強(qiáng)調(diào)奧斯特羅姆有關(guān)制度和制度變遷理論對推動(dòng)整體文化管理體制改革的意義[40][41]?？偟膩碚f，作為國家管理體制改革的重要調(diào)整方式，文化管理體制改革的行為動(dòng)力嵌入在宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，地方利益訴求與職能轉(zhuǎn)變以及文化認(rèn)同、文化權(quán)益保障與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度化推動(dòng)的框架之中。

（一）制度供給：宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)

自上而下的宏觀制度環(huán)境和中觀制度安排構(gòu)成的制度供給體系影響著文化管理體制的系統(tǒng)性調(diào)整[42][43]。在自上而下的制度變遷框架內(nèi)，文化管理體制改革充分體現(xiàn)了包括社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、政治意識形態(tài)以及公共服務(wù)體系在內(nèi)的重要社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷[44]。一方面，在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的背景下，激活文化生產(chǎn)力成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。而文化管理體制改革則是發(fā)展文化生產(chǎn)力、提高文化創(chuàng)造力、解決城鎮(zhèn)化中新型文化沖突的必由之路[44][45]。另一方面，文化意識形態(tài)屬性也使得文化具有很強(qiáng)的政治性，公共文化服務(wù)體系構(gòu)建既是對公民文化權(quán)益的保障，也是適應(yīng)民主政治對公民素質(zhì)、能力、價(jià)值理念更高要求的手段[46]。同時(shí)，與中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局相適應(yīng)，文化強(qiáng)國戰(zhàn)略成為我國最高層次的戰(zhàn)略[47]?！拔幕瘒Α苯ㄔO(shè)以國內(nèi)文化資源的積累和國外經(jīng)濟(jì)和政治優(yōu)勢的確立為目標(biāo)，試圖通過文化管理體制改革建設(shè)先進(jìn)的價(jià)值理念、文化載體和文化傳播能力，以此來體現(xiàn)具有強(qiáng)大認(rèn)同感的文化力量[48][49]。

（二）制度供給和需求聯(lián)結(jié)點(diǎn)：地方利益訴求與職能轉(zhuǎn)變

地方政府聯(lián)結(jié)著微觀主體和國家權(quán)力中心，推動(dòng)著制度供給和制度需求達(dá)到均衡?！皶x升錦標(biāo)賽”下形成的地方政府間競爭、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新為地方文化管理體制改革提供了激勵(lì)機(jī)制[50]。在文化建設(shè)地位逐漸實(shí)現(xiàn)從“邊緣”到“中心”的轉(zhuǎn)變時(shí)，地方政府便試圖在文化建設(shè)中贏得上級注意力[51]。具體而言，地方政府在落實(shí)上級的文化發(fā)展思想和制度時(shí)，通過將更好地建設(shè)文化市場、提供公共文化服務(wù)和凝聚文化共識與自身謀求政績的利益訴求相融合，實(shí)現(xiàn)了滿足文化市場需求、公共文化需求和意識形態(tài)的認(rèn)同需求與上級制度供給的有效聯(lián)結(jié)。由此，地方政府形成了文化管理體制改革中的“爭先”效應(yīng)和“趕超”效應(yīng)。同時(shí)，在創(chuàng)新學(xué)習(xí)思維的激勵(lì)下，地方政府通過交流互訪、搭建平臺等方式學(xué)習(xí)制定具體文化管理體制改革方案，在實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的同時(shí)體現(xiàn)了地方特色和利益[52][53]。

文化管理體制改革過程也是政府職能轉(zhuǎn)變的過程，兩者具有內(nèi)在相關(guān)性[54]。從整體性治理視角來看，政府在文化行政職能轉(zhuǎn)型中因觀念滯后、組織結(jié)構(gòu)失衡、制度保障缺失而導(dǎo)致了職能定位不清、結(jié)構(gòu)關(guān)系不順、組織運(yùn)行不暢等問題[55]。在文化治理過程中，地方政府對施政理念、角色定位、具體方式、機(jī)制創(chuàng)新等進(jìn)行調(diào)整，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，積極進(jìn)行自身能力建設(shè)[56][57][58]。這是文化管理體制改革的基礎(chǔ)，也成為地方政府有能力有效聯(lián)結(jié)制度供給和制度需求的基礎(chǔ)。不可否認(rèn)的是，部門利益阻隔、觀念轉(zhuǎn)變困難、參與性不高等因素構(gòu)成了文化管理體制改革的現(xiàn)實(shí)阻力。

（三）制度需求：文化認(rèn)同、文化權(quán)益保障與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度化推動(dòng)

文化市場的形成和發(fā)展、公共文化需求的增長和升級、多元理念的涌現(xiàn)和碰撞對文化管理體制提出了新的要求。就意識形態(tài)的認(rèn)同需求而言，公民和文化組織受到以文化為表現(xiàn)形式的意識形態(tài)的影響，更尋求包容性意識形態(tài)的引領(lǐng)和認(rèn)可。社會(huì)的發(fā)展使得原本具有高度整合性的“總體性社會(huì)”瓦解成多元化的、相對獨(dú)立的各個(gè)領(lǐng)域，在文化領(lǐng)域則表現(xiàn)為快速發(fā)展的文化組織和公民的多元利益訴求的涌現(xiàn)[59]。這需要文化管理體制由適應(yīng)性變革轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)把握文化發(fā)展規(guī)律，對文化的目標(biāo)訴求和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行調(diào)整，以使得主流意識形態(tài)正視并包容多元化的理念和訴求，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧共生發(fā)展[60][61]。

就公共文化需求而言，當(dāng)前文化管理體制下的文化生產(chǎn)供給能力與人民群眾日益增長且不斷多元化的文化需求之間存在較大差距[62]。文化需求是一種基于生理和安全需要之上的較高層次的需要，在物質(zhì)生活水平得到提高的基礎(chǔ)上，群眾的公共文化服務(wù)需求和文化消費(fèi)能力得到同步提升。在文化消費(fèi)相對繁榮的局面下，如何通過文化管理體制改革提升公共文化服務(wù)水平，促進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化和標(biāo)準(zhǔn)化成為當(dāng)務(wù)之急[63]。

就文化市場而言，文化產(chǎn)品的制造、批發(fā)、零售等文化市場的繁榮對文化產(chǎn)品市場體系的構(gòu)建、要素市場的建設(shè)、競爭主體活力等提出了更高的要求[64]，這一要求需要將文化政策轉(zhuǎn)向以物質(zhì)文化生產(chǎn)為中心的更先進(jìn)的政策議程[65]。但行政管理體制造成的條塊分割、地區(qū)封鎖、城鄉(xiāng)分立等問題，使得統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系難以形成。文化管理體制改革可以實(shí)現(xiàn)國家和市場力量的重疊，推動(dòng)文化經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的協(xié)調(diào)、文化發(fā)展和部門利益的整合[66]。同時(shí)，文化管理體制改革能有效解決文化產(chǎn)業(yè)格局中所有制構(gòu)成不合理的問題，推進(jìn)文化領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整[67]。

四、實(shí)踐現(xiàn)狀：文化管理體制改革的進(jìn)展與困境

經(jīng)歷了初始創(chuàng)新和試點(diǎn)探索階段后，我國文化管理體制改革正處于普遍推動(dòng)與探索實(shí)施的新階段，中央和地方改革均取得了有效進(jìn)展。中央以大部制為核心，將黨與國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌，從整體上對文化管理體制進(jìn)行了調(diào)整。地方則根據(jù)具體實(shí)踐采取擴(kuò)散性和創(chuàng)造性措施，為文化管理體制改革提供了基本經(jīng)驗(yàn)。而文化管理體制改革在取得有效進(jìn)展的同時(shí)，也不可避免地面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）文化管理體制改革的整體進(jìn)展

黨的十八大以來的文化管理體制改革以深化大部制和統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)為基點(diǎn)，從頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)整合、職能轉(zhuǎn)變、文化企事業(yè)單位改革等方面展開。在頂層設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)整合方面，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革將文化部和國家旅游局合并為文化和旅游部，國家新聞出版廣電總局改為國家廣播電視總局，由中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作和電影工作。文化機(jī)構(gòu)間整合和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整是打破功能分化、將職責(zé)關(guān)系由部際轉(zhuǎn)向部內(nèi)、并優(yōu)化部門內(nèi)部機(jī)制的有效嘗試，也是對《深化文化體制改革實(shí)施方案》的落實(shí)和推進(jìn)[68]。在機(jī)構(gòu)整合之后，更重要的是轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)。文化領(lǐng)域的簡政放權(quán)要對市場和地方適度放權(quán)，并通過文化市場綜合執(zhí)法改革，試圖跳出“一管就死，一放就亂”的困境[69]。在文化企事業(yè)單位改革方面，中國文化管理體制改革的重要問題是如何改造國有文化產(chǎn)業(yè)部門，使其實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)到產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)文化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)營性文化事業(yè)單位進(jìn)行“轉(zhuǎn)企改制”的同時(shí)，出現(xiàn)了內(nèi)部分配制度僵化、文化管理機(jī)構(gòu)固定化、忽視社會(huì)效益等問題，中央又針對性地提出要根據(jù)文化事業(yè)單位的功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，以完善文化事業(yè)單位的激勵(lì)機(jī)制。中央到地方都在探索國有文化資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新的途徑，并通過特殊管理股制度來實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一[70]。另外，對文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施財(cái)稅優(yōu)惠政策、構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)財(cái)稅扶持政策法規(guī)體系、鼓勵(lì)文化創(chuàng)新、保護(hù)民族性文化遺產(chǎn)等也是文化管理體制改革的重要措施[71]。

（二）地方文化管理體制改革的實(shí)踐現(xiàn)狀

地方文化管理體制改革的實(shí)踐現(xiàn)狀和效果是推動(dòng)整體文化體制改革、檢驗(yàn)中央戰(zhàn)略布局有效性的重要方面。地方政府居于中央政府和微觀文化主體之間，擁有開展文化管理體制改革試驗(yàn)和制定地方文化發(fā)展政策的自主權(quán)。很多地方政府都出臺了關(guān)于構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)簡政放權(quán)等方面的政策性文件，實(shí)現(xiàn)了文化管理體制改革的自發(fā)性擴(kuò)散和推動(dòng)式擴(kuò)散的結(jié)合[72]。同時(shí)，一些更強(qiáng)調(diào)文化管理效率的地方政府在解決城鄉(xiāng)文化沖突、文化管理組織架構(gòu)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)文化安全維護(hù)等方面也有更及時(shí)大膽的試驗(yàn)，為文化管理體制改革提供了基本經(jīng)驗(yàn)[73]。如浙江省通過科技帶動(dòng)新興文化產(chǎn)業(yè)、民資參與壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模等推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；湖北省在培育文化市場主體、確立一元性體制結(jié)構(gòu)、完善配套措施上實(shí)現(xiàn)突破等[74]。就地方或領(lǐng)域的文化管理體制改革進(jìn)展成效的評價(jià)而言，可以通過對比評估或定性評估來進(jìn)行[75]。北京師范大學(xué)“文化事業(yè)單位改革研究”課題組、深圳市文化體制改革調(diào)研組、陜西省政府調(diào)研組對上海、江蘇、浙江、湖南等地的文化體制改革進(jìn)行了調(diào)研，較為廣泛地對各地的文化體制改革情況進(jìn)行了分析[76]。

（三）文化管理體制改革的現(xiàn)實(shí)困境

文化管理體制改革在不斷推進(jìn)的同時(shí)，也在文化管理整體架構(gòu)、官員思維模式、政府職能定位和治理能力等方面出現(xiàn)了諸多問題。其一，文化管理體制改革主要是宣傳文化系統(tǒng)的內(nèi)部推進(jìn)，未改變整體的管理體制架構(gòu)，這在一定程度上使得原有管理體制中多機(jī)構(gòu)并存，職能交叉和相互影響的問題更加突出[77]。其二，部分政府官員難以轉(zhuǎn)變思維模式，落后的意識形態(tài)仍一定程度地存在，導(dǎo)致文化管理體制改革缺乏動(dòng)力，構(gòu)成了文化管理體制改革困境的主觀原因[78]。其三，簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底，使得權(quán)力仍過于集中在政府手中，容易造成管理越位，導(dǎo)致文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限[79]。Connor和Gu（2012）指出，上海將創(chuàng)意集群發(fā)展與房地產(chǎn)模式聯(lián)系起來，關(guān)注其城市再生效應(yīng)而非其作為“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)”的角色，從而破壞了創(chuàng)意集群的大部分功能[80]。其四，在應(yīng)對新媒介新技術(shù)的挑戰(zhàn)時(shí)，建立在物理基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)文化管理體制難以應(yīng)對無中心和跨域的全新文化空間，致使文化沖突和矛盾現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

五、價(jià)值定位與優(yōu)化路徑：國家文化治理體系優(yōu)化與能力提升

從制度框架上來看，文化管理體制改革推進(jìn)黨和政府文化理論創(chuàng)新，初步奠定了中國特色的國家文化治理制度框架，增強(qiáng)了國家文化軟實(shí)力。首先，社會(huì)主義核心價(jià)值體系是文化改革的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向。文化管理體制改革凝聚了中國特色社會(huì)主義理論的最新成果，在實(shí)踐中不斷完善并推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義文化發(fā)展。其次，文化管理體制改革奠定了黨領(lǐng)導(dǎo)的國家文化治理制度框架。《文物保護(hù)法》《公共文化服務(wù)保障法》等一系列文化立法對文化管理體制的不同層面作出規(guī)定，形成了書面文本的關(guān)系契約和交易契約訂立和執(zhí)行的合法性接受[81]。黨和政府把文化管理體制改革納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架中，通過動(dòng)態(tài)的和多樣化的宣傳和治理方式，將人民的偏好與黨的意志相結(jié)合[82]，反映了黨和政府對文化發(fā)展規(guī)律的深入認(rèn)識，文化管理體制改革反過來又堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，提升了黨的執(zhí)政能力[83]。最后，文化管理體制改革通過加強(qiáng)功能內(nèi)容的復(fù)合性和包容性，對內(nèi)能更好地維護(hù)政治穩(wěn)定、增強(qiáng)民族凝聚力、傳承優(yōu)秀文化，對外可以開展國際文化交往、提高國際影響力、保障國家安全，滿足國家文化需求[84]。

從價(jià)值目標(biāo)上看，文化管理體制改革有利于構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系，保障公民的文化權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國家文化治理的目標(biāo)體系。公共文化治理則需要解決如何更好地充分發(fā)揮政府作用，在實(shí)現(xiàn)“行政有效”的同時(shí)，又保障多元主體的有效參與這一問題[85]。而公共文化服務(wù)是公共文化治理的重要議題。發(fā)達(dá)國家的公共文化服務(wù)供給模式主要分為政府主導(dǎo)型、市場分散型和“一臂之距”三種類型，在公共文化服務(wù)理念、政府作用、治理思維等方面對中國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建具有啟示作用[86][87]。文化管理體制改革對公共文化服務(wù)所涉及的權(quán)力關(guān)系、資源分配、社會(huì)整合、政治認(rèn)同等進(jìn)行調(diào)整，把政府權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)從傳統(tǒng)的單中心提供模式向多中心和多層次的模式轉(zhuǎn)變，形成供給項(xiàng)目多、供給對象廣、供給模式優(yōu)的公共文化服務(wù)治理結(jié)構(gòu)[88][89]。由此，政府在完成自身治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也更好地滿足了全社會(huì)的公共文化需求，推動(dòng)了現(xiàn)代公共服務(wù)體系的建立?？傊?，文化管理體制改革將逐步建立起符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的文化管理模式和運(yùn)行機(jī)制，形成政府主辦、社會(huì)參與、功能互補(bǔ)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共文化服務(wù)組織體制[90]。

從優(yōu)化路徑上看，文化管理體制改革規(guī)定了政府文化職能轉(zhuǎn)變的方向，推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)市場體系的完善，為國家文化治理體系優(yōu)化提供了動(dòng)力。文化管理體制改革通過厘清政府文化職能、改革行政審批制度、明確政府文化管理職責(zé)等方式，逐步實(shí)現(xiàn)了政府文化管理到文化治理思維的轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共文化服務(wù)和公民個(gè)性化文化需求日益增長，但面向公民全體的基本文化服務(wù)與個(gè)體個(gè)性化和差別化的文化需求仍存在差距。為此，需要通過發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、繁榮文化市場來縮小兩者之間的差距和空間[91]。文化管理體制改革減少了對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，有利于文化企業(yè)成為適應(yīng)市場的法人主體和競爭主體[92]，從而提高文化產(chǎn)業(yè)整體競爭力。同時(shí)，文化管理體制改革通過建設(shè)先進(jìn)的價(jià)值理念、文化載體和文化傳播能力，實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)文化資源的積累和對外文化力量的傳播，使得文化發(fā)展強(qiáng)烈地參與了中國社會(huì)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型[93]。

六、結(jié)論與建議

綜上分析，近年來學(xué)術(shù)界對文化管理體制改革進(jìn)行了多方面的探索，也取得了諸多理論成果，為文化管理體制改革研究提供了視野、理論和工具。但是，文化管理體制改革實(shí)踐的迫切要求和學(xué)科的交叉融合，使我們認(rèn)識到既有研究還存在以下不足。

其一，研究總量不夠。檢索分析2013年至2018年中國知網(wǎng)（CNKI）的中國博士學(xué)位、中國碩士學(xué)位及中國期刊三大中文全文數(shù)據(jù)庫中的文章可發(fā)現(xiàn)，以“文化管理體制改革”為研究主題的研究成果僅有369篇。這一研究趨勢與黨和國家機(jī)構(gòu)改革歷程相一致，在新的改革方案接近完成時(shí)，公開發(fā)表的關(guān)于文化管理體制的相關(guān)研究成果規(guī)模有較為明顯的下降勢態(tài)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，文化管理體制改革研究主題也部分轉(zhuǎn)為文化治理創(chuàng)新研究，研究側(cè)重點(diǎn)也隨著中央文化體制（含管理體制）的確定，逐漸趨向于地方、基層以及社區(qū)[94]。這也表明了文化管理體制改革實(shí)踐進(jìn)程對于理論研究的影響。當(dāng)前文化管理體制改革實(shí)踐在頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)整合、職能轉(zhuǎn)變、文化事業(yè)單位改革、資產(chǎn)管理等維度全方位展開，迫切需要相關(guān)理論研究提供理解角度和理論指導(dǎo)，而目前的理論研究與文化管理體制改革實(shí)踐要求還存在差距。

其二，規(guī)范化研究偏多，實(shí)證研究較少。當(dāng)前研究注重對文化管理體制改革應(yīng)然層面的理論探討，缺乏具體操作層面的實(shí)證分析。雖然開始出現(xiàn)對不同地方和領(lǐng)域改革實(shí)踐的研究分析，但不夠系統(tǒng)詳細(xì)，理論提煉和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值稍有欠缺。也有學(xué)者運(yùn)用實(shí)證分析方法對公共文化服務(wù)、文化機(jī)構(gòu)、文化政策等進(jìn)行指標(biāo)建構(gòu)和績效評估，但總量較少且聚焦點(diǎn)過于集中，較少結(jié)合其他學(xué)科理論與研究方法對文化管理體制改革進(jìn)行多重角度的分析。

其三，深度描述和解釋性研究不多。與之前相比，近幾年已出現(xiàn)對管理機(jī)構(gòu)、政策文件、支出責(zé)任劃分、動(dòng)力機(jī)制等方面進(jìn)行相對深入分析的文獻(xiàn)，一定程度上豐富了研究成果。從理論觀點(diǎn)來看，既有研究成果在文化管理體制改革重大方向性問題上基本沒有大的分歧，對文化管理體制改革的方法、重點(diǎn)、基本原則、未來方向等保持著較高的一致性，大多認(rèn)為文化管理體制改革需要以大部制和統(tǒng)籌改革為基點(diǎn)，轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)和職能，實(shí)現(xiàn)文化治理社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。但文化管理體制改革涉及諸多因素，既需要從多角度對其基本問題進(jìn)行研究，也需要對文化管理體制改革的其他問題進(jìn)行更深層次的探討，僅從單一視角對基本問題進(jìn)行研究會(huì)使文化管理體制改革帶來的風(fēng)險(xiǎn)等問題得不到相應(yīng)的重視。

其四，綜合性與整體性研究不夠。近幾年提及文化管理體制改革的研究主要分為三類。第一，有關(guān)文化體制改革的歷史進(jìn)程、環(huán)境、動(dòng)力、經(jīng)驗(yàn)、特征、成效、對策、趨勢等一般規(guī)范類研究；第二，有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)、文化事業(yè)、文化管理體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變、公共文化治理等專題類研究；第三，有關(guān)文化管理體制改革在各省市、各領(lǐng)域的實(shí)踐操作類研究。相關(guān)研究基本是從文化體制改革的宏觀視角或文化產(chǎn)業(yè)、文化事業(yè)發(fā)展的附帶性視角切入，專門針對文化管理體制改革的綜合性和整體性研究成果甚少。

其五，本土化理論建構(gòu)與提煉不夠。目前有關(guān)文化管理體制改革的研究基本都是從文化管理體制改革實(shí)踐本身出發(fā)，較少從經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科理論視角進(jìn)行深入系統(tǒng)的多學(xué)科探索，運(yùn)用多學(xué)科相關(guān)理論成果較為缺乏。而且文化管理體制改革恰恰是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)治理等維度的復(fù)合型社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域，相關(guān)研究的綜合性描述、解釋與預(yù)測應(yīng)用能力自然存疑。同時(shí)，在研究過程中，建構(gòu)本土化理論的研究探索比較少，缺乏將中國文化管理體制改革與一般性理論建構(gòu)研究相結(jié)合，更沒有發(fā)展起真正適合我國文化管理體制改革實(shí)踐的本土化理論體系。

鑒于此，當(dāng)前關(guān)于文化管理體制改革的研究應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)：

首先，在基于統(tǒng)籌與整體改革原則的新一輪黨與國家機(jī)構(gòu)改革大致完成的背景下，亟待建構(gòu)制度創(chuàng)新、比較歷史研究與治理理論相結(jié)合的新型話語體系。為了從歷史完整性和黨政群企等全方位視角出發(fā)，對我國文化管理體制改革與創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的有效描述、詮釋、診斷與預(yù)測發(fā)展，需要建構(gòu)具有更強(qiáng)整合性、整體性、跨學(xué)科、現(xiàn)代化和本土化的有關(guān)文化管理體制創(chuàng)新研究的新型話語體系。文化治理體系創(chuàng)新涵蓋文化管理體制改革與創(chuàng)新，文化管理體制改革創(chuàng)新也應(yīng)該基于治理體系與治理能力現(xiàn)代化的語境進(jìn)行研究。當(dāng)然，作為一個(gè)更大的研究主題領(lǐng)域和一種新型話語體系，文化治理研究并不能取代文化管理體制改革與創(chuàng)新研究，更不意味著這一研究主題的消亡，而只是話語體系與價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。

其次，需要對文化管理體制改革進(jìn)行針對性、精細(xì)化的研究。一方面，要從宏觀層面對文化管理體制改革進(jìn)行針對性研究，主要包括：從理論上區(qū)分文化體制改革、文化管理體制改革、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域的側(cè)重點(diǎn)，找準(zhǔn)文化管理體制改革的獨(dú)特性，厘清文化管理體制改革的目標(biāo)定位；結(jié)合最新的文化管理體制改革措施與黨和國家的基本路線，分析文化管理體制改革的未來走向和改革重點(diǎn)；分析文化管理體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的關(guān)系。另一方面，要善于從較為微觀的層面對個(gè)別機(jī)構(gòu)和組織、部分領(lǐng)域進(jìn)行精細(xì)化研究。文化管理體制改革是上下聯(lián)動(dòng)的，不僅有中央政府的主導(dǎo)，而且有各個(gè)部門、各個(gè)地方的配合與實(shí)施?？梢詫Σ煌胤降母母镞M(jìn)程進(jìn)行比較，分析其激勵(lì)機(jī)制和阻力來源，并針對性地提出政策建議。同時(shí)，地方主動(dòng)進(jìn)行的文化管理體制改革實(shí)踐案例也值得研究。

再次，應(yīng)該拓寬研究視角，實(shí)現(xiàn)從“大視角附帶”向“大視角和小視角融合”的轉(zhuǎn)變。文化管理體制改革與國家體制關(guān)系密切，又涉及群眾的生活實(shí)際和精神領(lǐng)域，故需從公共管理和政治學(xué)視角對其進(jìn)行分析。目前，至少有以下幾個(gè)問題值得深入探討：文化管理體制改革與政府的基本職能、管理對象、管理手段變化的關(guān)系；文化管理體制改革過程中上下級政府、同級政府的博弈模型構(gòu)建；新型城鎮(zhèn)化過程中文化矛盾和沖突產(chǎn)生的根源、解決方案；在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中新型文化空間如網(wǎng)絡(luò)空間等新生事物的管理問題；從中國文化行政體制內(nèi)在演進(jìn)機(jī)制層面對文化管理體制改革進(jìn)行制度分析等。同時(shí)，應(yīng)積極借鑒社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、歷史學(xué)、哲學(xué)的方法和思路，多學(xué)科、多層次地進(jìn)行分析討論。也可以對文化管理體制改革過程中的精神社會(huì)學(xué)、社會(huì)資本對改革差異的影響、改革前后政府網(wǎng)絡(luò)的變化、平衡文化意識形態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能的具體方案、改革收益和成本的考量等問題進(jìn)行分析。

最后，要加強(qiáng)實(shí)證調(diào)研，豐富研究方法。研究文化管理體制改革的學(xué)者、調(diào)研組、課題組增加，豐富了文化管理體制改革研究的資源，拓寬了文化管理體制改革研究的思路，創(chuàng)新了文化管理體制改革研究的方法，豐富了客觀的第一手資料。通過對各級地方政府、不同部門和領(lǐng)域文化管理體制改革的進(jìn)程、現(xiàn)狀、實(shí)踐困境中深刻的案例進(jìn)行調(diào)研分析，能對文化管理體制改革現(xiàn)狀有更全面的認(rèn)識，從而更能針對性地提出文化管理體制改革的科學(xué)路徑。同時(shí)，對我國文化管理體制改革進(jìn)行研究離不開對國外文化建設(shè)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒。發(fā)達(dá)國家在文化管理方面的理念、體制機(jī)制、總體模式、具體方式等都具有先進(jìn)性，通過對其進(jìn)行學(xué)習(xí)和研究，并將其放在獨(dú)特的國家體制中進(jìn)行分析，能使研究的視野更加開闊。

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責(zé)任編輯：馬程