公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系研究

游曉梅

關鍵詞：公益性 資源與環(huán)境調(diào)查項目 績效評價指標

一、績效評價指標體系的建立與發(fā)展

（一）國家層面績效評價指標體系的建立與發(fā)展

2011年7月，財政部下發(fā)了《關于推進預算績效管理的指導意見》，初步確立了“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理模式。2013年財政部下發(fā)《預算績效評價體系共性指標體系框架》，對全國開展績效評價的指標體系進行了明確，目前全國和各省的績效評價共性指標，均是以這個框架為模板建立的。從2015年開始全國省相繼開始建立適應本省實際的個性化指標體系。山東、湖南、江西等省都在陸續(xù)推出各部門的個性化指標，逐步完善績效評價指標庫。

（二）財政績效評價指標的建立與發(fā)展

1、共性指標

2011年8月，山東省出臺《山東省省級財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價開始進入大眾視角。2015年9月，山東省財政廳下發(fā)《關于進一步加快預算績效管理改革的通知》，文件強調(diào)“強化基礎支撐體系建設。各市縣要加強績效評價指標體系研究，盡快建立符合本地實際的共性指標體系?！?016年省級部門預算編制中，將所有經(jīng)費撥款安排的投資發(fā)展類項目全部納入績效目標管理范圍。2017年進一步擴大范圍，實現(xiàn)了“三本預算”績效目標管理全覆蓋，選擇部分共性項目和各部門編報的優(yōu)秀項目制作了《項目支出績效目標模板及樣表》，涵蓋39個部門，包括9大類、112個項目，作為績效目標編報工作參考。

2、個性化指標體系的建立與發(fā)展

績效評價指標體系是績效目標和績效評價的重要技術工具，是一把“標尺”。2016年起，財政陸續(xù)選擇了9個部門進行項目支出績效指標體系建設試點。2016出臺《水利部門項目支出績效指標評價體系框架》和《衛(wèi)生計生部門項目支出績效評價指標體系框架》。2017年出臺旅游發(fā)展部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門、海洋漁業(yè)部門、教育部門4個項目支出績效評價指標體系框架。目前已有8個部門建成了行業(yè)性項目支出績效指標體系框架，涉及績效指標千余條。自然資源部門作為財政資金的重要組成，暫未出臺本部門的項目績效評價指標體系。

二、公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系設計及構(gòu)建

（一）資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系的必要性

資源與環(huán)境調(diào)查工作屬于基礎性、公益性工作，提供五大服務：國家能源資源安全保障，促進生態(tài)文明建設，服務防災減災，服務新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和重大工程建設，服務海洋強國建設。資源與環(huán)境調(diào)查項目主要承擔重要能源資源礦產(chǎn)調(diào)查、服務生態(tài)文明建設的城市群綜合調(diào)查、地質(zhì)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測、地質(zhì)災害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理等公益性工作。對資源與環(huán)境調(diào)查項目開展績效評價指標體系研究，有利于從整體上評價項目績效，有利于提高財政資金使用效益，有利于自然資源事業(yè)的發(fā)展。通過對資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系的研究，為項目績效評價奠定基礎，既體現(xiàn)項目公益性的特點，又突出行業(yè)專業(yè)的特有內(nèi)涵。

（二）資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系的構(gòu)建過程

為科學、客觀地反映公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效，從經(jīng)濟性、效率性、有效性和可持續(xù)性四個維度構(gòu)建績效指標體系框架。在績效評價指標選擇的過程中，一方面有明顯共同特征的過程績效評價，選擇統(tǒng)一簡潔、便于量化、有可比性的指標;另一方面對項目產(chǎn)出和效果的評價，突出項目專業(yè)特點，結(jié)合山東省地區(qū)特定問題和特定需求，選擇個性化、有針對性、有導向性的指標。鼓勵和引導評價對象推進綠色發(fā)展，加大生態(tài)系統(tǒng)保護，重視解決新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化等方面的資源環(huán)境問題;查清環(huán)境地質(zhì)問題和地質(zhì)災害現(xiàn)狀、成因和演化規(guī)律，提出對策措施。指標體系構(gòu)建過程主要遵循五個理念：

（1）指標先行。指標的設立是績效評價工作優(yōu)劣的關鍵，第一步應當由業(yè)務主管部門、專家、第三方機構(gòu)做深入研究，尋找能最大限度反映項目真實情況和效果的核心指標，賦予較高權(quán)重。第二步通過試評價，驗證核心指標的作用，爭取客觀評價項目績效、反映突出問題、體現(xiàn)結(jié)果導向，促進財政資金效益最大化。

（2）核心指標突出“問題導向”。財政資金使用效益應建立底線思維，針對突出問題、來設計核心指標，找出影響項目資金績效的癥結(jié)所在，更好的發(fā)揮資金使用效益。核心指標能夠直擊痛點，達到預期的績效評價效果，同時還要反映資金的成本效益。

（3）關鍵指標突出“目標導向”。根據(jù)項目申報的主要績效目標設置核心指標，準確反映出績效目標實現(xiàn)程度和質(zhì)量情況。一方面，直接針對績效目標優(yōu)化設置關鍵指標;另一方面，對前期目標設置籠統(tǒng)的項目，對脫離實際的績效目標予以糾正，對籠統(tǒng)的績效目標進行細化，進而優(yōu)化績效目標，從而尋找出對應的核心指標。

（4）導向性指標突出“結(jié)果導向”?？冃гu價的最終目的是促進項目資金效果最大化，“少花錢，多干事”。適當設置正向激勵指標，達到對項目績效目標正面引導和鼓勵作用，提高承擔單位的積極性和創(chuàng)造性，使財政資金發(fā)揮更大的效益。

（5）評價指標的取舍。堅持具體問題具體分析的原則，做好指標取舍，既要體現(xiàn)評價意圖和導向，精準的查找影響資金績效的問題，反映績效目標實現(xiàn)程度和效果，又要集中于關鍵要素，力求精煉，用簡單的方法解決復雜問題，降低評價成本，提高效率，保證評價質(zhì)量。

（三）按照項目績效形成過程 “投入—過程—產(chǎn)出—效果”4個層面，形成績效評價指標體系的一級指標框架

1、投入指標層面

首先要在立項評價階段，衡量這個項目與政府確定的大政方針是否吻合，是否體現(xiàn)了國家或地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略;衡量這個項目能夠解決哪些實際問題，是資源環(huán)境問題、還是災害問題，績效目標是否明確。其次考察項目投入資金是否合法合規(guī)，到位是否及時。以上構(gòu)成了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價投入層面的二級指標：項目立項規(guī)范性、績效目標明確性、資金到位率。再根據(jù)二級指標的范疇分別構(gòu)建立項依據(jù)、立項程序、項目目標的明確性、與政策吻合性、項目資金到位率等三級細化指標。

2、過程指標層面

主要衡量項目的組織管理、業(yè)務管理、財務管理和質(zhì)量控制水平，以上構(gòu)成了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價過程層面的二級指標。在二級指標的基礎上，業(yè)務管理層面可細化為項目進展監(jiān)控、質(zhì)量控制與監(jiān)督、項目調(diào)整、項目資產(chǎn)管理、項目檔案資料管理等三級指標;財務管理層面可細化為財務管理制度、內(nèi)部控制、政府采購、預算執(zhí)行等三級指標。

3、產(chǎn)出指標層面

主要衡量項目實施產(chǎn)生的結(jié)果。目標完成情況、產(chǎn)品或服務的數(shù)量和質(zhì)量、產(chǎn)出的時效性是產(chǎn)出指標中關鍵性的因素，以上構(gòu)成了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目產(chǎn)出層面的二級指標。具體可體現(xiàn)為土地復墾面積、礦山綠化造林面積、地下水監(jiān)測點次、地下水水位監(jiān)測井數(shù)量、地下水水質(zhì)監(jiān)測井數(shù)量、發(fā)現(xiàn)（治理）地質(zhì)災害隱患點個數(shù)、地質(zhì)災害預報次數(shù)、地質(zhì)災害預報成功率、地質(zhì)災害應急演練次數(shù)、地質(zhì)災害巡查員培訓次數(shù)等，以上構(gòu)成產(chǎn)出層面的個性化三級指標。

4、效果指標層面

衡量項目實施產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益，衡量項目成果對經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設發(fā)揮了什么作用，做出了哪些貢獻;衡量成果能否轉(zhuǎn)化應用，發(fā)揮服務效益;衡量成果在推動科技進步和創(chuàng)新上起到了哪些作用，能否提出新理論、新認識，以及對已有理論、認識有哪些新的補充和完善;衡量成果在推動人才成長和團隊建設中發(fā)揮了什么作用。一般二級指標分為生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益、服務對象滿意度、人才培養(yǎng)和可持續(xù)影響。根據(jù)不同的項目工作內(nèi)容，對應的個性化三級指標有：對土地、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃提供依據(jù)，建立技術新標準，地質(zhì)調(diào)查工作標準化提升程度，信息服務系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫建設，地質(zhì)災害防治規(guī)劃與建議，資源與環(huán)境調(diào)查項目成果轉(zhuǎn)化服務產(chǎn)品，綜合性圖件使用次數(shù)，科普宣傳品宣傳人次和宣傳效果，對地質(zhì)旅游資源的資料支持等。

表1

績效評價指標體系框架見表1。

三、資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系應用實證分析

（一）項目概況

選擇“礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查”項目為典型案例，驗證指標體系應用過程。項目預算資金1175萬元，全部來源于省財政。項目于2017年初開始實施，2019年6月全部結(jié)束，累計支出1101萬元，資金節(jié)約率6%。通過項目實施，基本查明了全省礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，摸清了主要礦山地質(zhì)環(huán)境問題類型、數(shù)量、分布及危害，掌握了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程實施情況，建立完善了全省礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，為編制礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理規(guī)劃，指導全省“十三五”礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理工作提供了依據(jù)。

（二）礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查項目績效評價過程

1、經(jīng)濟效益

劃分礦山地質(zhì)環(huán)境影響區(qū)512個，總面積為3.2萬km2;估計采礦活動造成的經(jīng)濟損失37.1億元。劃分礦山地質(zhì)環(huán)境預防區(qū)54個，總面積14969.57km2;礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理區(qū)37個，總面積3883.72km2;礦山地質(zhì)環(huán)境一般治理區(qū)51個，總面積4258.61km2。

2、社會和生態(tài)效益

查清了適于開展山水林田湖綜合治理的礦山地質(zhì)環(huán)境問題區(qū)域，以及適于社會資金投入治理的礦山地質(zhì)環(huán)境問題區(qū)域，建立了綜合治理項目庫。建立全省礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，編制完成了全省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理規(guī)劃，指導全省“十三五”礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理工作。估算完成全省歷史遺留礦山治理工程總費用243.07億元，以本項目成果為依據(jù)，下達14市礦山治理資金3億元，治理工作完成后將恢復的耕地、林地資源約5萬公頃。

3、可持續(xù)影響

明確了今后一個時期內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理修復工作的指導思想、基本原則與目標任務，劃分了礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理區(qū)域布局、重點工程，提出了礦山地質(zhì)環(huán)境保護措施與治理方式、規(guī)劃實施的保障措施。項目提交的《規(guī)劃》和《技術指南》是全省開展礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理工作的重要依據(jù)，也是指導各市編制和實施礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃的重要依據(jù)。

4、人才培養(yǎng)及獎項

項目負責人發(fā)表相關論文一篇。項目成果獲得2019年度山東省自然資源科學技術貳等獎。

5、服務對象滿意度

項目野外驗收和成果報告均被項目主管部門評為優(yōu)秀等級，項目提交的《全省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理規(guī)劃》成為省政府政策依據(jù)。

6、存在的問題及建議

存在問題：實際進度較原計劃延期，由于任務書下達后，按照主管部門要求還需編制《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、治理技術指南》，指南技術要求高，涉及范圍廣，需要相關專家多次審定，最終項目完成時間比原計劃延期6個月。

建議：一是建立項目定期調(diào)度與管理機制，提高資金使用效益。根據(jù)項目周期與資金額度等實際情況，對資金額度較高的可實行按月調(diào)度，資金額度較低的可實行按季調(diào)度，便于全面掌控與管理項目，發(fā)現(xiàn)進度遲緩，盡快實施或發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提升項目執(zhí)行效率，從而達到提高財政資金效益目的。

二是加大項目前期論證及準備工作的力度。建議針對不同的項目開展項目前期研討論證會，聘請有實操經(jīng)驗的相關專家對項目的準備工作提供建議，對項目實施可能會遇到的問題進行全面分析與匯總，將問題消滅在萌芽中。

三是推進績效評價常態(tài)化。建議將績效評價工作進行常態(tài)化布局，根據(jù)項目實際開展事前、事中或事后的績效評價工作，如遇重大項目，還可開展全過程績效管理評價，加大對資金的保障力度。

“山東省礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查”項目績效評價指標及具體得分見表2。

表2項目績效評價指標體系及評分表

最終“山東省礦山環(huán)境地質(zhì)調(diào)查”項目績效評價得分為89.42分，評價等級為優(yōu)秀。

四、結(jié)束語

通過本次研究得出以下結(jié)論：

（1）公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目外部性比較明顯，存在“市場失靈”，因此由財政資金投入此類項目獲得的社會效益和生態(tài)效益比較明顯。

（2）不斷建立健全包括部門預算績效綜合評價、各行業(yè)各部門項目績效評價在內(nèi)的評價體系，評價規(guī)模不斷擴大、領域不斷拓展。在擴大評價主體、充分發(fā)揮第三方評價機構(gòu)作用、推進績效評價指標體系建設、充實績效評價專家?guī)?、?gòu)建全方位績效評價體系方面快速發(fā)展。

（3）資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價應改變以往重形式、重評獎，輕解決實際問題、項目目標與經(jīng)濟需求和發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)的現(xiàn)象，要重視績效評價結(jié)果對資金投入的反饋作用和導向作用，轉(zhuǎn)向以解決資源環(huán)境問題、綜合服務和轉(zhuǎn)化應用、促進人才培養(yǎng)和科技進步為重點，引導地質(zhì)調(diào)查工作更有效地解決經(jīng)濟社會發(fā)展急需的地質(zhì)問題，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。

（4）隨著地質(zhì)環(huán)境的不斷變化，績效評價指標也應當隨之更新，貼合項目業(yè)務特點。同時資源與環(huán)境調(diào)查項目是公益性項目，其社會效益和經(jīng)濟效益要在項目結(jié)束2-3年后才能逐步體現(xiàn)，因此要全面反映項目成效，應加強專業(yè)化、個性化指標研究。

（5）建議：一是對財政支出進行科學合理的分類，分層次地推進各類財政支出績效評價共性指標和個性指標及評價標準的研究;二是構(gòu)建績效管理數(shù)據(jù)庫，結(jié)合財政管理平臺升級，整合財政績效管理信息，建立涵蓋共性指標庫、個性指標庫、制度庫、指標標準庫等在內(nèi)的數(shù)據(jù)云;三是重視人才培養(yǎng)，建立完善專家?guī)?、第三方中介機構(gòu)庫，為績效評價指標及標準設計研究提供智力支持;四是重視業(yè)財融合理念，培養(yǎng)既懂業(yè)務又懂財務，熟悉政策，具有豐富實際工作經(jīng)驗的專業(yè)人才承擔績效評價工作。

參考文獻

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