整合機制視閾下城市社區(qū)治安管理現(xiàn)狀及對策研究

關(guān)鍵詞 社區(qū)治安管理 整合 優(yōu)化 社區(qū)安全

作者簡介：陳實，上海公安學院治安系，助教，研究方向：城市安全與治理。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.048

十九大報告中指出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。[1]近年來，“和諧社會”與“中國夢”是中國的兩大主題詞，而安全和秩序既是和諧的前提和基礎，亦是“夢”之起始，故構(gòu)建以社會治安體系為核心的既符合我國國情，亦可以同世界接軌的城市社區(qū)安全體系，以實現(xiàn)城市社區(qū)的平安、有序。切實保障我國的政治、經(jīng)濟、文化安全和我國公民以個人、家庭安全為前提的安居樂業(yè)，有力地支持并促進我國和諧社會的可持續(xù)發(fā)展成為當前的熱點話題。

在經(jīng)濟、科技文化建設高速發(fā)展的今天，城市社區(qū)的兩大特征——人口密集、樓宇聚集，社區(qū)治安一旦失控，所波及的范圍較之從前更大，將造成無法估量的損失。由自然因素、人為因素以及其相互累加所引起的安全隱患，使城市社區(qū)治安管理面臨巨大挑戰(zhàn)。[2]而城市社區(qū)安全的構(gòu)建既是城市社區(qū)治安管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是打通城市公共安全管理“脈絡”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治安管理中存在的困境

（一）城市社區(qū)現(xiàn)代化安全技防設施覆蓋率低

在侵財類案件高發(fā)的社區(qū)中大多數(shù)社區(qū)的公共區(qū)域照明、社區(qū)圍墻、地下停車庫等基本安防設施均不符合安全標準，大部分社區(qū)沒有監(jiān)控視頻（或監(jiān)控視頻覆蓋率不足）、預警設施，例如一些社區(qū)進出口未設置鐵門、圍欄等人行障礙物，社區(qū)四周沒有圍墻，社區(qū)內(nèi)部設有大量商鋪，屬于全開放社區(qū);另一些社區(qū)雖在進出口處設有橫桿式道閘，四周建有1.5米高圍墻隔離外部區(qū)域，但社區(qū)內(nèi)部設有大量對外營業(yè)的商鋪，社區(qū)外部人員可隨意進出消費，社區(qū)呈半開放狀態(tài)，一些社區(qū)的一側(cè)沿馬路建造，設計時基本以開放式為主，圍墻高度最低處不足1米，并與周邊公園內(nèi)隔斷門相連，公園內(nèi)人員可隨意進出該社區(qū)，后雖經(jīng)加裝鐵絲網(wǎng)等簡易防護措施，但防范效果并不理想。在案件高發(fā)社區(qū)中，存在社區(qū)與社區(qū)相連，出入口與出入口相通等情況，社區(qū)與社區(qū)相連、出入口與出入口相通在給犯罪分子提供了便利的同時，也給社區(qū)管理增加了難度。

（二）社區(qū)安保力量不足

這主要表現(xiàn)在兩個問題上，其一是人數(shù)上的明顯匱乏。寥寥可數(shù)安保人員管理偌大的一個社區(qū)，即使是最基礎的防控措施——巡邏都無法符合安全標準。其二是人員能力上的不足。當前眾多社區(qū)在招聘保安過程中由于受到各方面因素（例如薪資水平、工作強度、職業(yè)發(fā)展空間等）的限制，導致社區(qū)保安人員的年齡偏大、學歷偏低、業(yè)務知識和技能缺失。另外，以上海市為例，在侵財類案件高發(fā)的社區(qū)中，多數(shù)在職社區(qū)保安年齡結(jié)構(gòu)在40至50歲之間，收入為全市最低生活標準，又受在職人數(shù)所限，每日在崗時間過長等原因，導致工作積極性不高，自覺履職意識差，公安機關(guān)對保安隊伍管理亦無行之有效的抓手，監(jiān)督效果不理想。

（三）社區(qū)治安管理運行機制不暢

基層公安機關(guān)作為治安管理的中堅力量，其工作成效如何在一定程度上決定著治安管理的整體工作效能。目前公安機關(guān)的行政管理部門很難及時、準確地掌握基層各警務區(qū)的社區(qū)警務情況，這主要是因為扎根社區(qū)里的社區(qū)警務室與行政管理部門之間的信息溝通渠道不暢，造成整體聯(lián)動性不強的局面。同時警力配置也不合理，公安機關(guān)內(nèi)部警種設立過多、分工過細，造成警種之間各自為政，難以形成合力。

同時社區(qū)內(nèi)各單位和部門之間也缺乏協(xié)調(diào)運作。在社區(qū)內(nèi)存在居委會、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、社會治安綜合治理辦公室、群防群治工作小組、治安保衛(wèi)委員會等多個單位，除了上述這些部門外，各企事業(yè)單位自有的治安保衛(wèi)部門、社區(qū)保安人員等也參與局部的社區(qū)治安管理。但上述各單位的安保力量缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合，沒有最高效地發(fā)揮整體社區(qū)治安防控作用，造成社區(qū)內(nèi)安保力量不足，社區(qū)保安工作積極性不高，以及保安自覺履職意識不強等問題。

因此，需要社區(qū)內(nèi)各單位之間打通溝通渠道，相互配合形成社區(qū)治安的合力，在全社區(qū)范圍內(nèi)合理高效地安排治安防控力量。

（四）社區(qū)治安管理力量分散

社區(qū)治安管理的力量的構(gòu)成應當是非常豐富、廣泛的，主要包括有：專業(yè)保安隊、治安志愿者隊、治安信息員隊、治安保衛(wèi)委員會、調(diào)解委員會等，但從目前的實際情況來看，社區(qū)治安防范力量狀況仍屬匱乏，上述群防群治隊伍力量基本處于群龍無首的狀態(tài)，既沒有相關(guān)部門牽頭組織協(xié)調(diào)，也無法通過自有渠道溝通聯(lián)合，建成有力的防控網(wǎng)絡，更談不上有一個嚴密的、牢固的防范力量體系。

目前很多城市社區(qū)是由多個原有居委會和農(nóng)村改制合并而成，造成現(xiàn)有工作崗位及人員縮減，但原有的工作量卻并未減少。社區(qū)內(nèi)仍存在相當一部分社區(qū)干部對社區(qū)治安防范工作缺乏經(jīng)驗，表現(xiàn)為社區(qū)治安保衛(wèi)組織力量薄弱，同時部分社區(qū)群眾工作職能已名存實亡，基層民間糾紛調(diào)解工作壓力愈來愈大，造成一些社區(qū)不安定因素。社區(qū)義務群防群治隊伍力量字面上數(shù)量眾多，但實際能發(fā)揮作用的卻鳳毛麟角。相較于世界發(fā)達國家城市警察占人口比例，我國公安機關(guān)的總警力仍處于嚴重不足的狀態(tài);基層派出所對社區(qū)治安保衛(wèi)委員會缺乏有效的監(jiān)督和制約。[3]同時，礙于各地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政收入總量有限，部分地區(qū)的社區(qū)治保干部的經(jīng)濟待遇往往得不到保障。

（五）社區(qū)群眾參與意識不足

對于社區(qū)群眾來說，其主要缺乏的是治安責任意識。長期以來，對于社區(qū)公共安全的治理形成了警察“包打天下”的局面。在公眾的觀念中，政府才是提供公共治安服務的壟斷經(jīng)營者，警察就是維護社區(qū)治安的唯一力量，如果出現(xiàn)社區(qū)治安形式的惡化，則必然認為是警務部門失職所致。[4]

事實上，社區(qū)安全秩序的維護最基本、最主要的力量應該是公眾自己，即做好自我防范，即使沒有主動參與到各種治安防控活動中，也不應因為自己的行為而對社區(qū)治安防控活動造成妨礙或者破壞。事實也證明，公安機關(guān)只是社區(qū)公共安全的指導者，真正長效的防控機制還是依靠群眾在日常的生活中從自我做起，慢慢培養(yǎng)而形成責任意識。

其次，社區(qū)群眾缺乏治安信息意識。治安信息意識的缺乏最明顯的特征就是對于社會上出現(xiàn)的各類治安現(xiàn)象無法進行準確辨別和分析，無法發(fā)現(xiàn)治安現(xiàn)象的規(guī)律和特點，繼而在沒有任何警示的情況下容易被犯罪分子欺騙，特別是對發(fā)生在人們?nèi)粘Ｉ钪械谋I竊、詐騙等犯罪分子的慣用手段缺乏相應了解，從而給了犯罪分子可乘之機，造成了不應有的人身傷害和財產(chǎn)損失。也正是因為社區(qū)居民群眾治安管理參與意識的不足，導致了社區(qū)平安志愿者隊伍群眾參與程度低，手段機械單一，無法對犯罪分子起到震懾作用，也無法形成群防群治的效果。

二、整合機制視閾下城市社區(qū)治安管理的完善與思考

（一）引入非政府組織（NGO）

無論是在發(fā)展中國家還是在發(fā)達國家，非政府組織都活躍于社會各事務領(lǐng)域，積極參與各級各類公共事務，并致力于解決各種社會問題，在生態(tài)環(huán)境保護、人權(quán)、走私、毒品、全球沖突等問題的治理上都表現(xiàn)出巨大的作用和影響力。當前隨著非政府組織對政治、經(jīng)濟、文化和社會等各個方面影響和作用日益突出。就社區(qū)治安管理而言，非政府組織的功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.化解社區(qū)矛盾，促進社區(qū)和諧。社區(qū)矛盾的激化，往往演變成治安問題，在化解社區(qū)出現(xiàn)的各種矛盾方面，非政府組織的參與非常重要。非政府組織的公益取向和志愿組建形式，使得非政府組織更能夠和社區(qū)群眾進行有效溝通，更能了解社區(qū)群眾的真實想法，從而能夠和社區(qū)群眾保持更為密切的聯(lián)系。[5]如果有沖突發(fā)生，非政府組織可以充當化解矛盾的“潤滑劑”，在緩解社區(qū)矛盾的過程中發(fā)揮重要作用，最大限度實現(xiàn)對社區(qū)居民利益的有效協(xié)調(diào)。

2.表達民眾訴求，溝通政府與民眾的關(guān)系。有的影響社會安定的因素直接源于民眾訴求渠道的不暢通和對政府管理和決策的誤解。非政府組織一方面通過發(fā)揮其橋梁和紐帶的作用，有利于群眾充分了解政府決策的理由和依據(jù)，進而認同政府的決策，增進政府與群眾之間的關(guān)系;另一方面，可以發(fā)揮其作為政府“智囊”的作用，集中民意、民情，把分散的利益訴求和個人意見集中，以和平、理性的方式向政府反饋，為政府決策提供參謀和資訊，使政府的管理和決策更為反映實際情況和符合民意。

3.援助政府與公眾應對公共危機。非政府組織是除政府以外公共應急資源的募集者，可有效彌補政府公共應急資源短缺，并通過其廣泛動員政府財政體系之外的社會公益資源向危機受害者提供援助。同時借助社會公眾對非政府組織的信任與認同，非政府組織能夠獲得更為準確的信息，具有更強的社會溝通優(yōu)勢。[6]當公共危機發(fā)生后，非政府組織可以把政府應對危機的重要舉措和防治知識傳達給群眾，充當政府與社會公眾之間信息溝通的紐帶，幫助群眾消除恐慌心理，避免流言的產(chǎn)生和傳播，提升群眾應對公共危機的能力。非政府組織具有“專業(yè)性”的能力優(yōu)勢，特別是研究型非政府組織，因此它們對于某一類公共危機具有超前的預見性和敏銳的洞察力，同時能提供專業(yè)的救援、醫(yī)療、心理干預、環(huán)境保護等服務。

（二）補強社區(qū)安全技防設施

隨著城市建設的不斷發(fā)展，居民生活水平普遍提高。前些年，城市社區(qū)居民家庭主要的安全防范措施普遍是通過自行安裝防盜窗、防盜門，這種方式在一定的歷史發(fā)展時期、一定的經(jīng)濟條件下起到了積極有效的作用。

隨著科學技術(shù)的進步，犯罪分子的作案手段也日益更新?lián)Q代，變被動防范為主動防范是城市社區(qū)治安管理的基本發(fā)展方向。主動防范主要體現(xiàn)在防盜報警系統(tǒng)、電子巡更管理系統(tǒng)、住宅社區(qū)周邊防盜報警監(jiān)控系統(tǒng)、出入口與停車場管理系統(tǒng)、樓宇對講或可視對講系統(tǒng)等多種主動安全技術(shù)防范設施，極大地提高了安全技術(shù)防范的科技含量，實現(xiàn)人防與技防相結(jié)合，增強居民的安全感。[7]

1.“人臉識別”進區(qū)到戶。在我國社區(qū)管理試點創(chuàng)新項目中，出于對社區(qū)內(nèi)實有人口情況的掌握，以及限制可疑分子及犯罪分子進入的目的，將傳統(tǒng)意義上的社區(qū)及樓宇門禁的涵義進行了擴展。通過邀請專業(yè)公司獨立開發(fā)系統(tǒng)，實現(xiàn)人臉識別進區(qū)到戶的功能。即通過在小區(qū)和樓宇出入口安裝“人臉識別智能門禁”，在出入口就對進出社區(qū)、樓宇的人員進行人臉識別比對，結(jié)合傳統(tǒng)的車牌識別比對系統(tǒng)，在人員（或車輛）進出小區(qū)的時候，系統(tǒng)顯示其個人信息用于比對，如登記照片、所住樓宇、車輛型號、牌照信息等。而未登記人臉識別的人員根本無法進入小區(qū)，只能在社區(qū)保安處登記進入。

2.系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫全面掌控。在進出口“人臉識別智能門禁”的支持下，在社區(qū)系統(tǒng)后臺建立起一個即時更新數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫根據(jù)門禁系統(tǒng)提供的人員進出信息，可隨時查看現(xiàn)在小區(qū)內(nèi)人員情況。如有多少人在戶，有多少人外出，有多少車輛停駐，多少車輛離開，一目了然。

3.提供便利全面辦理。針對以別墅住宅為主的社區(qū)，出租現(xiàn)象較為普遍，導致了外來人口變動較為頻繁的現(xiàn)狀。為了保證“人臉識別智能門禁”的制度長期有效的落實，可在社區(qū)管理站登記辦理門禁人臉識別登記的服務窗口旁，建立便利“一條龍”式服務，為辦理人臉識別的外省市人員，一并辦理相關(guān)居住證件，以借此保證外來人口人臉識別登記辦理的覆蓋率。同時為了解決小區(qū)封閉式管理后會給居民房屋出租帶來的不便，可在小區(qū)管理站專門設立房屋租賃窗口，對小區(qū)房屋租賃實行集中管理。形成房主登記，管理站公布，統(tǒng)一招租的形式，把外來人口的管控工作真正做到“從源頭抓起”。

（三）整合社區(qū)治安資源

長期以來，我國的社區(qū)治安管理最突出的表象是警察治安管理，而公共行政管理行為及社區(qū)治安力量只是警察治安管理的隨機補充，其顯著特征是把國家與公民、市場與計劃、社區(qū)自治組織自主治理與警察治安管理看作是兩個迥然不同的范疇或領(lǐng)域。[8]片面地強調(diào)社區(qū)治安管理體系內(nèi)各要素之間的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系，一味地強調(diào)警察才是社區(qū)治安唯一的合法權(quán)力;不認同社區(qū)治安是政府、警察與社區(qū)自治組織等多元主體合作治理的過程，不主張社區(qū)治安管理體系是當代民主在社會公共安全領(lǐng)域中的一種新的實現(xiàn)形式。社區(qū)警務理論認為，遏制違法犯罪的真正資源存在于社區(qū)群眾之中，警察是遏制違法犯罪的重要力量，但不是唯一的力量。

從法律上來看，任何政府都有責任保障本國公民人身財產(chǎn)安全等基本權(quán)利，使本國公民可以在一個良好的社會治安秩序中生存和發(fā)展。雖然人民群眾在實際生活中都會尋求各種方式來滿足自己的安全需求，但歸根結(jié)底，政府都是一個國家滿足社會治安需求最重要的組織。社會治安的規(guī)模效益及公益品屬性使政府成為滿足社會治安需求無可替代的選擇，而政府本身所擁有的法定統(tǒng)一性和強制性，也賦予了它是比較經(jīng)濟和適合的社區(qū)治安防控產(chǎn)品的供給者。

在這個方面，警察工作的效用主要體現(xiàn)在發(fā)動社區(qū)治安組織和市場參與到社區(qū)治安公共管理中。以警察治安管理為主導，社區(qū)治安公共管理為主體，兩者相互整合的社區(qū)治安防控網(wǎng)絡表現(xiàn)為營造了由政府、市場和社區(qū)自治組織共同組成的具有互補作用的社區(qū)治安治理體系的“小警察，大治安”，即由政府、警察和社區(qū)自治組織等多元主體對社區(qū)治安進行民主治理的社區(qū)治安防控管理格局;同時也擯棄了傳統(tǒng)的“大警察，小治安”，即以單一龐大的警察體系為主體對社區(qū)安全進行嚴密專業(yè)化管控的社區(qū)治安管理模式。[9]

通過社區(qū)群眾治安治理的政府和社區(qū)互補、互動機制，司法服務進社區(qū)、警務活動進社區(qū)，來實現(xiàn)警務作風與方式改革，將社區(qū)治安管理寓于社區(qū)服務之中，既融洽了警察與社區(qū)公眾的關(guān)系，又提高社區(qū)治安防控效益和警察工作效率，體現(xiàn)了社區(qū)治安市場的健康發(fā)展和社區(qū)群眾與警察在社區(qū)治安防控領(lǐng)域和諧有效的合作。

參考文獻：

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