WTO農(nóng)業(yè)補貼雙軌制引發(fā)的問題及改革路徑

王媛 武輝

摘 要：WTO農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則是多邊貿(mào)易體制的核心議題。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則采取的是農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)區(qū)分的雙軌制補貼模式，通過《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中確立的補貼規(guī)則來區(qū)分《補貼與反補貼協(xié)議》中的一般補貼規(guī)則，試圖在兩者之間尋求相對獨立性。然而，雙軌制補貼模式引發(fā)了WTO規(guī)則結(jié)構(gòu)的沖突，“和平條款”更是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補貼監(jiān)管上的沖突，反而對農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化造成了一定障礙?；诖耍瑑深愌a貼規(guī)則的融合是減少結(jié)構(gòu)性和監(jiān)管沖突的方式，WTO爭端解決機構(gòu)要澄清兩類補貼的區(qū)分，在此基礎(chǔ)上通過基于“靈活性”原則并借鑒《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的做法循序漸進地推進兩類補貼規(guī)則的融合。

關(guān)鍵詞：WTO;農(nóng)業(yè)補貼;《農(nóng)業(yè)協(xié)定》;SCM協(xié)議

農(nóng)業(yè)補貼是一國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持體系基本的政策工具，WTO框架下的農(nóng)業(yè)補貼指的是一國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、出口貿(mào)易等領(lǐng)域的國內(nèi)支持。因為農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及基礎(chǔ)性，農(nóng)業(yè)補貼也就成為各國農(nóng)業(yè)政策的核心要素。在WTO成立之前，農(nóng)業(yè)補貼問題一直遠離多邊貿(mào)易體制。WTO成立之后，農(nóng)業(yè)補貼這一國內(nèi)支持政策因?qū)ιa(chǎn)、市場具備一定的扭曲性，才被納入到《農(nóng)業(yè)協(xié)定》這一多邊協(xié)議中，構(gòu)建了一套與《補貼與反補貼協(xié)議》不同的特殊規(guī)則體系。一直以來，學(xué)界對WTO農(nóng)業(yè)補貼制度極為關(guān)注。就現(xiàn)有研究成果而言，學(xué)者們傾向于對農(nóng)產(chǎn)品出口補貼及其削減方式的研究，幾乎沒有學(xué)者分析《農(nóng)業(yè)協(xié)定》補貼規(guī)則與SCM協(xié)議補貼規(guī)則之間的關(guān)系以及適用界限。WTO補貼規(guī)則的雙軌制對農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則以及成員方農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策產(chǎn)生了重要的影響，正確認知雙軌制模式下農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則存在的問題，是探尋其融合路徑的基礎(chǔ)。

一、WTO框架下農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的演進過程

（一）GATT時期：農(nóng)業(yè)補貼游離于多邊貿(mào)易體系之外

GATT時代下舉行的多輪多邊貿(mào)易談判均將農(nóng)業(yè)補貼問題置于其談判框架下，試圖建立包括取消進出口數(shù)量限制、規(guī)范出口補貼在內(nèi)的系列規(guī)則。但事實上這種構(gòu)建并不成功。其中，進出口數(shù)量限制（配額限制）是市場準入機制的最大障礙。GATT一直將取消成員方的進出口數(shù)量限制作為推進自由貿(mào)易的根本任務(wù)，GATT第11條第1款就將取消配額限制作為締約各方的一項絕對義務(wù)，不附帶任何條件。然而在取消農(nóng)產(chǎn)品進出口數(shù)量限制談判中進展并不順利，遭到了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的一致反對，最后不得不將其作為第11條第1款的例外規(guī)定，即除非是為執(zhí)行政府規(guī)定的特別措施，農(nóng)產(chǎn)品進出口配額不受第11條第1款的限制。而規(guī)范出口補貼談判進程也不順利，發(fā)達國家與發(fā)展中國家分歧較大，最后也不得不在GATT第16條設(shè)置了例外規(guī)定，即禁止非初級農(nóng)產(chǎn)品出口補貼，但對于初級農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼，只要不影響其他締約方在國際出口貿(mào)易中的份額就不禁止。這實際上也是為農(nóng)產(chǎn)品出口補貼打開了缺口。而國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策是進出口限制和出口補貼的根源所在。歐共體在肯尼迪回合談判中要求GATT對各成員方國內(nèi)支持政策進行約束，但GATT第3條中確立的國民待遇原則認為，成員方對國內(nèi)生產(chǎn)者提供的專門補貼不應(yīng)視為是違背國民待遇原則。在后來的東京回合談判中各方意識到國內(nèi)支持政策可能會引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易市場競爭的不公，但只是要求締約各方盡量降低這種不利影響，并未設(shè)定具體的法律義務(wù)。由此可見，農(nóng)業(yè)補貼在GATT時代是游離于多邊貿(mào)易體制約束之外。

（二）WTO時期：雙軌制農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的確立

長期以來，農(nóng)業(yè)補貼問題在GATT框架下無法得到有效解決，主要是歐美發(fā)達國家始終是農(nóng)業(yè)出口市場，禁止農(nóng)業(yè)補貼會降低其農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。上世紀90年代初期，在國際糧食安全形勢得到緩解后，各國開始意識到農(nóng)業(yè)保護的危害并探索其改革路徑。由此烏拉圭回合談判就將農(nóng)業(yè)政策改革納入到常規(guī)談判議題，要求締約各方盡快建立更加有效的來抑制不當市場競爭的農(nóng)業(yè)措施，并將其納入到多邊貿(mào)易體制約束之下。

經(jīng)過艱苦談判，締約方終于在1994年達成了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并將其作為《WTO協(xié)議》附件1的組成部分?！禬TO協(xié)議》附件1是一攬子貨物貿(mào)易協(xié)定，但只有《農(nóng)業(yè)協(xié)定》是以農(nóng)業(yè)命名的，其他的貨物貿(mào)易協(xié)定均采用的是一體化命名模式。由此可見，在WTO體制下，農(nóng)業(yè)在多邊貿(mào)易體系中的特殊性也并未減弱。具體到農(nóng)業(yè)補貼方面，因為《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中設(shè)計了一套農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則，這套補貼規(guī)則與SCM協(xié)議中補貼規(guī)則差異較大。換言之，農(nóng)業(yè)補貼適用于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的補貼規(guī)則，非農(nóng)業(yè)方面的補貼適用于SCM協(xié)議中的補貼規(guī)則。表面看起來，兩者是特殊與一般的關(guān)系，貌似并不沖突，但實際上沖突較大。

二、WTO框架下農(nóng)業(yè)補貼雙軌制引發(fā)的問題

（一）雙軌制補貼加劇了WTO規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)沖突

1.《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并不禁止補貼，只是要求締約各方在推進貿(mào)易公平進程中逐步削減補貼以及保持補貼過程的透明性。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第1條就指出，建立農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的目標就是為了建立公平、市場化的全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制。由此而言，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并不禁止補貼，只是要求各國在實施農(nóng)業(yè)補貼的時候要遵守規(guī)則，做到普惠性并逐步削減。SCM協(xié)議其目標是禁止補貼的，該協(xié)議將補貼分為禁止性補貼、可訴性補貼和不可訴補貼（已經(jīng)終止適用）。禁止性補貼不需要爭端解決機構(gòu)認定，SCM協(xié)議直接列舉，成員方的法律義務(wù)就是要撤銷禁止性補貼并修改支持該補貼的相關(guān)法律法規(guī)及政策?？稍V性補貼是由爭端解決機構(gòu)認定，該類補貼并不必然禁止，但如果該類補貼對其他的成員方造成貿(mào)易損失或不利影響，其他成員方可以通過訴訟或反補貼措施來獲取救濟?？梢?，兩個協(xié)議對補貼的禁止程度是不對稱的。

2.《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將成員方的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策納入到多邊貿(mào)易體系的約束范疇，在認定規(guī)則上與SCM協(xié)議對補貼的認定規(guī)則完全不同。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，成員方的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策按照綠、黃、藍三箱分類管理，按照不同的方式采取不同的削減方式。綠箱政策對貿(mào)易和生產(chǎn)沒有扭曲或是扭曲較小，免于削減;藍箱政策符合限產(chǎn)或環(huán)保計劃的也可以免于削減;黃箱政策中的微量允許（AMS）和發(fā)展支持免于削減，其他的補貼在承諾期內(nèi)按貿(mào)易比例逐步削減。可見，WTO并不禁止農(nóng)業(yè)補貼，只要是符合相關(guān)削減方式均可以適用。SCM協(xié)議禁止的補貼并不針對成員方的國內(nèi)政策，其禁止的是對其他貿(mào)易伙伴造成了不利影響的各類補貼，立足點是針對貿(mào)易而不是國內(nèi)政策。

3.SCM協(xié)議禁止任何形式的出口補貼而《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并不禁止，只要求其符合削減要求。由此而言，WTO成員方?jīng)]有法律義務(wù)取消農(nóng)產(chǎn)品出口補貼，只需要在每年內(nèi)對出口補貼的預(yù)算支出和補貼范圍水平做出削減承諾，并通報到WTO秘書處即可。

4.SCM協(xié)議禁止任何形式的進口替代補貼，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并未規(guī)定進口替代補貼。SCM協(xié)議第3條第1款b項將進口替代補貼視為是禁止性補貼?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》對于此類補貼并無規(guī)定。在巴西訴美國棉花補貼案中，專家組認為《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中并不存在類似于SCM協(xié)議的進口替代補貼。然而上訴機構(gòu)在裁定書中還是認為美國給予棉花出口商和國內(nèi)使用者的補貼屬于進口替代補貼，按照SCM協(xié)議的規(guī)定必須予以撤銷?？梢?，在該案中，WTO爭端解決機構(gòu)一方面不認為進口替代補貼是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的調(diào)整范疇，但同時將農(nóng)產(chǎn)品進口替代補貼納入到SCM協(xié)議的管轄范圍。由此表明，農(nóng)業(yè)補貼并沒有完全被SCM協(xié)議排除在外。

5.SCM協(xié)議允許成員方對禁止性補貼和可訴性補貼采取救濟措施，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中并不鼓勵成員方采取報復(fù)性措施。一般而言，違背SCM協(xié)議的，成員方可以向WTO爭端解決機構(gòu)提起訴訟，也可以采取反補貼措施，征收反補貼稅。但《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條作為“和平條款”并不鼓勵采取訴訟或反補貼措施。然而在實踐中，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易之間的訴訟爭端及反補貼措施適用也比較普遍。

6.《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與SCM協(xié)議中的特別保障措施適用程序的規(guī)定差別較大。對非農(nóng)產(chǎn)品采取特別保障措施之前必須要經(jīng)過充分的貿(mào)易救濟調(diào)查，且要求對自身相關(guān)行業(yè)造成了切實的損害。而對農(nóng)產(chǎn)品采取特別保障措施無需調(diào)查也不需要證明對自身農(nóng)業(yè)造成了相關(guān)損害，只需要認定進口量或進口價格超過一定水平即可。從這個可以看到，WTO規(guī)則給予農(nóng)產(chǎn)品有了較大幅度的優(yōu)惠保障。

（二）“和平條款”引發(fā)了WTO補貼規(guī)則的監(jiān)管沖突

“和平條款”規(guī)定，對于成員方發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼違反《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的行為，包括違約之訴和非違約之訴，不能按照SCM協(xié)議的要求提起爭端訴訟;當某成員方對其他成員方發(fā)起反補貼調(diào)查的時候，也要遵循克制原則，避免采取反補貼稅等措施。此外，該條款還規(guī)定了免于爭端訴訟及反補貼調(diào)查的具體補貼類型：依綠箱政策和藍箱政策發(fā)放的補貼、依照黃箱政策發(fā)放的補貼不能超過1992年的依照貿(mào)易量確定的支持水平、列入了減讓列表的出口補貼，但未列入列表的出口補貼不能免于爭端訴訟和反補貼調(diào)查。

由此可見，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條盡量在澄清農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則和WTO一般補貼規(guī)則適用之間的關(guān)系，但客觀看，并未全部將農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則完全排除在SCM協(xié)議以及GATT一般補貼規(guī)則之外。換言之，并不是所有的農(nóng)業(yè)補貼均會被免于反補貼調(diào)查及訴訟?！昂推綏l款”能夠在一定程度緩解SCM協(xié)議的約束，但并不完全排除SCM協(xié)議在農(nóng)業(yè)補貼領(lǐng)域的適用，而兩者之間缺乏明確的適用界限，導(dǎo)致監(jiān)管上的沖突。如在美國、新西蘭訴加拿大乳制品案、巴西訴美國棉花案中，專家組和上訴機構(gòu)均未能澄清兩個協(xié)議適用之間的界限。

在美國、新西蘭訴加拿大乳制品案件中，美、新兩國政府認為加拿大政府實施的工業(yè)用奶援助計劃（下稱“援助計劃”）同時違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第3、9條和SCM協(xié)議的第1條第1款和第3條第1款。WTO爭端解決機構(gòu)專家組在一審中指出，是否符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分的規(guī)定（即出口補貼的規(guī)定）是判斷該案的關(guān)鍵。換言之，如果加拿大政府的“援助計劃”完全符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分之規(guī)定（即列入減讓列表的出口補貼），則該補貼不屬于SCM協(xié)議調(diào)整的內(nèi)容;如果加拿大政府的“援助計劃”不完全符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分之規(guī)定，則屬于SCM協(xié)議調(diào)整的范疇。最后專家組在裁決中認為，加拿大政府的“援助計劃”不能完全認定是列入減讓列表的出口補貼，出口補貼明顯超出了其承諾減讓水平，超出部分可以視為是禁止性補貼，應(yīng)該予以撤銷。上訴機構(gòu)同樣維持了專家組一審裁決。在該案中，專家組認可了“和平條款”認定的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和SCM之間的關(guān)系，但對于這兩個協(xié)議如何適用于農(nóng)業(yè)補貼的界限未能指出。

在巴西訴美國棉花案件中，巴西政府的指控理由包括美國政府為棉花出口商、使用者、生產(chǎn)者提供的補貼違反了GATT第16條以及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、SCM協(xié)議的相關(guān)規(guī)定。具體而言包括：第一，美國聯(lián)邦政府為棉花生產(chǎn)者提供的合同支付、反周期支付和直接支付本質(zhì)上屬于黃箱政策范疇，且在貿(mào)易中對巴西棉花造成了實質(zhì)性損害，不符合“和平條款”b項的規(guī)定;第二，美國對棉花出口商和使用者提供的出口信貸支持等補貼并不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第五部分關(guān)于出口補貼的規(guī)定，超出了美國聯(lián)邦政府的承諾水平，應(yīng)該視為禁止性補貼。對于巴西政府的指控，美國聯(lián)邦政府認為其提供的所有補貼及信貸支持均符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)范，不屬于禁止性補貼，是可以免于訴訟的違約之訴。專家組及上訴機構(gòu)在裁定中均認為美國政府援引“和平條款”尋求管轄豁免不能成立，其提供的補貼違反了SCM協(xié)議的規(guī)定。但專家組和上訴機構(gòu)同樣回避了這兩個協(xié)議適用界限如何區(qū)分的難題。

由此可見，“和平條款”初衷很好，但無論是在理論還是實踐方面均未厘清《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和SCM協(xié)議適用界限的問題，造成了雙軌制農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)混亂且導(dǎo)致救濟沖突。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條之規(guī)定，“和平條款”的有效期是9年，這就意味著這一條款到2004年就已經(jīng)到期，而兩類補貼規(guī)則之間的適用沖突依然沒有解決。2014年巴厘島農(nóng)業(yè)部長會議確立了基于糧食安全保障為目標的新“和平條款”，要求成員方不能因為發(fā)展中國家為保障糧食安全提供補貼構(gòu)成禁止性補貼。但WTO總理事會對哪些補貼屬于保障糧食安全未作出解釋，導(dǎo)致這兩個協(xié)議對農(nóng)業(yè)補貼適用界限依然未能得到解決。

三、WTO農(nóng)業(yè)補貼雙軌制的改革路徑

（一）爭端解決機構(gòu)需要澄清兩類補貼內(nèi)涵之差異

自從雙軌制農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則確立以來，成員方關(guān)于補貼的貿(mào)易爭端均提交給WTO爭端解決機構(gòu)通過訴訟方式解決。令人遺憾的是，專家組和上訴機構(gòu)在這些眾多的案件中并未對《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和SCM協(xié)議中關(guān)于補貼的差異性、一致性和適用界限做出澄清。按照WTO爭端解決規(guī)則，專家組的任務(wù)是認定爭端事實，并對事實做出客觀評估，包括對案件事實以及法律適用性做出評析。上訴機構(gòu)對于各方提交的爭端以及專家組報告中涉及到的法律問題作出法律解釋。雖然WTO規(guī)則賦予上訴機構(gòu)可以解釋法律，但上訴機構(gòu)很少造法，特別是對于規(guī)則之間的關(guān)系幾乎不作出判斷?；诖?，上訴機構(gòu)應(yīng)該在以后的司法實踐中行使WTO規(guī)則賦予的權(quán)力，就兩個補貼規(guī)則之間的關(guān)系作出法律解釋，或是就兩個規(guī)則的關(guān)系作出法律評估，提請總理事會予以解釋，為兩套規(guī)則融合提供法律基礎(chǔ)。

（二）補貼規(guī)則融合要避免簡單合并

推進兩套補貼規(guī)則的融合并不是簡單地將《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中補貼規(guī)則納入到SCM協(xié)議中，如果簡單合并規(guī)則條文并不合適，而且會導(dǎo)致整個WTO體系的混亂。一方面，農(nóng)業(yè)是很多欠發(fā)達國家的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如果簡單將《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并入到SCM協(xié)議中可能會導(dǎo)致一些國家退出WTO談判甚至是WTO。因為與SCM協(xié)議相比，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的補貼規(guī)則更具包容性。如果強制合并，農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則就可能會過度追求市場化和自由化忽視了其靈活性，這對于發(fā)展中國家而言是難以接受的。另一方面，兩項補貼規(guī)則的監(jiān)管機制存在較大差異，如果簡單將《農(nóng)業(yè)協(xié)定》補貼規(guī)則并入到SCM協(xié)議中，會造成WTO補貼規(guī)則更大的混亂。一是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中按照貿(mào)易扭曲劃分補貼規(guī)則類型在SCM協(xié)議中無法找到對應(yīng)點;二是SCM協(xié)議中的反補貼措施以及相關(guān)程序因《農(nóng)業(yè)協(xié)定》“和平條款”的存在，也無法找到對應(yīng)點;三是SCM協(xié)議中的可訴性補貼與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的黃箱補貼差異較大，前者有被訴的風(fēng)險，后者只要是履行削減義務(wù)就可以免訴。因此，補貼規(guī)則融合是一個長期的過程，需要補貼監(jiān)管體制的配套改革。

（三）堅持補貼規(guī)則融合過程的靈活性

從過往的談判實踐看，農(nóng)業(yè)出口國和進口國在補貼削減立場上分歧甚大。補貼規(guī)則融合對出口國有利，但進口國認為融合后會限制其國內(nèi)支持政策的空間。為了達成更多的共識，在未來的融合過程中應(yīng)該在考慮WTO規(guī)則一致性和各國農(nóng)業(yè)政策靈活性之間尋找平衡，即在融合中，賦予成員方一定的政策調(diào)整空間。要實現(xiàn)上述平衡，補貼規(guī)則在融合中要基于“靈活性”原則推進，賦予成員方在WTO統(tǒng)一補貼框架下的農(nóng)業(yè)政策自主權(quán)?！办`活性”原則推進的目的是要兼顧各方利益，既能夠使得成員方能夠在農(nóng)業(yè)國內(nèi)政策調(diào)整獲得空間，同時還能夠保證成員方能夠重新回到談判桌。但在推進“靈活性”原則的時候，不能按照GATT例外規(guī)定的做法，僅在文本中用寬松的措施將農(nóng)業(yè)補貼排除在外或是過于寬松的例外規(guī)定，只能是導(dǎo)致規(guī)則的濫用或沖突。

“靈活性”原則的設(shè)計要符合WTO規(guī)則的邊界，要保證WTO規(guī)則的統(tǒng)一，成員方采取靈活政策需要附帶一定的條件。巴厘島部長會議達成的《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的靈活性做法值得借鑒，即區(qū)分成員方的經(jīng)濟條件來分期履行法律義務(wù)。發(fā)達國家在協(xié)定生效后立即履行，發(fā)展中成員分三種情況履行：一是A類國家，協(xié)定生效后立即履行;二是B類國家，過度期滿后立即履行;三是C類國家，設(shè)定過渡期限，待其具備履行能力后立即履行。所以《貿(mào)易便利化協(xié)定》設(shè)置的這幾種靈活性規(guī)定，保證了各成員方的遵守，同時也保證了WTO規(guī)則的統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的融合，也必須要兼顧各方利益需求，借鑒《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的做法，設(shè)立過渡期和履行能力時限是一個較好的解決辦法?！?/p>

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