后發(fā)地區(qū)政策創(chuàng)新引領(lǐng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究
——以大同市新能源產(chǎn)業(yè)為例

霍國(guó)慶，聶云陽(yáng)，李維維

（中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049）

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指全球范圍內(nèi)因突破性技術(shù)創(chuàng)新催生的具備構(gòu)成國(guó)家產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的初始期產(chǎn)業(yè)，具有全局帶動(dòng)性、動(dòng)態(tài)發(fā)展性、前瞻引領(lǐng)性、不確定性和可持續(xù)性等基本特征。2010年9月8日，溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》。會(huì)議指出，加快培育和發(fā)展以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，可以有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，對(duì)于提升我國(guó)自主創(chuàng)新發(fā)展能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

加速后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的題中之義，在面臨傳統(tǒng)產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力和資源容量限制等嚴(yán)峻背景下，后發(fā)地區(qū)亟需尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展?！笆濉睍r(shí)期，為了緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的尖銳矛盾，我國(guó)全面實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展戰(zhàn)略，后發(fā)地區(qū)迎來(lái)了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的嶄新機(jī)遇［1］。相比于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，后發(fā)地區(qū)存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境亟待完善、人力與智力資本不足等問(wèn)題。為了縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異，后發(fā)地區(qū)逐漸意識(shí)到科學(xué)合理地選擇和培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不僅對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有帶動(dòng)和輻射作用，也能充分利用自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，及時(shí)搭上國(guó)家新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車(chē)［2］。在國(guó)家全面發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大背景下，后發(fā)地區(qū)要想實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有和由弱到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變，必須充分發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，從國(guó)家宏觀角度予以科學(xué)合理的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)，同時(shí)配以系統(tǒng)完整和協(xié)同明確的地方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策加以支撐，充分保障后發(fā)地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的健康長(zhǎng)效發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)［3］。

1 相關(guān)研究回顧

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Keynes［4］認(rèn)為，社會(huì)消費(fèi)需求和投資需求的不充分往往會(huì)引起生產(chǎn)過(guò)剩，且由于邊際消費(fèi)傾向和投資邊際收益遞減規(guī)律的存在，市場(chǎng)機(jī)制難以對(duì)上述生產(chǎn)過(guò)剩進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，因此需要國(guó)家從宏觀進(jìn)行政策干預(yù)，發(fā)揮政府“有形的手”的作用，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Haussmann的研究進(jìn)一步指出，為了消除市場(chǎng)失靈所造成的的技術(shù)外溢等負(fù)面效應(yīng)，保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)先者的合法利益，需要制定切實(shí)有效的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策。早期的西方學(xué)者對(duì)于支持新興產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)后發(fā)國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)趕超等做了較多研究，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家List［5］在其著作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)民體系》一書(shū)中強(qiáng)調(diào)，各國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)階段不同，是其采取不同經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)，英國(guó)處于農(nóng)工商業(yè)階段，因此可采取自由貿(mào)易政策，相對(duì)而言美國(guó)和德國(guó)仍處于相較落后的農(nóng)工業(yè)階段，新興產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的發(fā)展需要國(guó)家的保護(hù)性政策積極干預(yù)。Gerschenkron［6］在《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》中系統(tǒng)地提出了后發(fā)優(yōu)勢(shì)理論，通過(guò)對(duì)19世紀(jì)俄國(guó)、德國(guó)、意大利和法國(guó)等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其特殊經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析，指出相對(duì)落后的國(guó)家或地區(qū)擁有發(fā)展工業(yè)的強(qiáng)烈愿望，社會(huì)壓力和經(jīng)濟(jì)增速放緩倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)和政策制度等方面的創(chuàng)新，進(jìn)而具備實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超的極大可能性。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是我國(guó)于2009年首次提出的，具有一定的獨(dú)創(chuàng)性，近10年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策以及后發(fā)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)措施和具體路徑展開(kāi)了豐富研究。遲夢(mèng)筠等［1］指出，后發(fā)地區(qū)落后的主要原因在于產(chǎn)業(yè)落后，需要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，依靠已有的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，從保障政策支持引導(dǎo)、加快創(chuàng)新人才引進(jìn)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新等方面著手培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。閆靜靜［7］基于國(guó)內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)外新能源產(chǎn)業(yè)政策的有效性研究，針對(duì)我國(guó)2006—2012年間31個(gè)省市地區(qū)的新能源產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果和企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行差異化定量研究，指出各地區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)政策差異顯著，地方在制定相關(guān)政策時(shí)應(yīng)注重長(zhǎng)期性和時(shí)效性，以及各項(xiàng)政策可能給新能源企業(yè)創(chuàng)新績(jī)效帶來(lái)的影響。胡國(guó)恒等［8］運(yùn)用外部理論，根據(jù)我國(guó)上市公司2007—2015年相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，得出政府的政策扶持和行政干預(yù)沒(méi)有明顯促進(jìn)企業(yè)盈利能力和研發(fā)能力的提升，應(yīng)通過(guò)加大對(duì)消費(fèi)者補(bǔ)貼的力度提升政府補(bǔ)助的使用率，從資金扶持和政策干預(yù)兩個(gè)方面著手推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。張志華等［9］認(rèn)為，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展和演進(jìn)的過(guò)程中需要政府科學(xué)的公共政策體系給予引導(dǎo)和激勵(lì)，公共政策對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有導(dǎo)向、統(tǒng)籌、激勵(lì)和監(jiān)管等作用，其以江蘇省物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)公共政策為例，提出通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家層面政策系統(tǒng)性、增強(qiáng)區(qū)域政策可操作性和制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)政策等措施促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行回顧，可以發(fā)現(xiàn)西方學(xué)者早期主要圍繞落后國(guó)家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行研究，給出了后發(fā)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行政策干預(yù)和實(shí)施經(jīng)濟(jì)趕超的理論依據(jù)，以及完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)途徑，特別是對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)而言，由于政府干預(yù)和相對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，更容易帶來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)動(dòng)能。我國(guó)自提出發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以來(lái)，眾多學(xué)者圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策進(jìn)行研究，從國(guó)家層面和地方層面出發(fā)，給出了我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的諸多政策建議和創(chuàng)新途徑。本文旨在上述研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)后發(fā)地區(qū)如何通過(guò)政策創(chuàng)新助推戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行論述。

2 政策創(chuàng)新引領(lǐng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)

相對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)起步較晚，市場(chǎng)主體發(fā)育不健全，配套設(shè)施供給不足，產(chǎn)品要素與市場(chǎng)需求之間存在信息不對(duì)稱，加上戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新成果的公共產(chǎn)品特征，十分容易受到市場(chǎng)局限性的制約，無(wú)法充分對(duì)相關(guān)企業(yè)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)與支持，即出現(xiàn)了所謂“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象［10］。國(guó)外學(xué)者對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的生命周期和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行了較多研究，他們普遍認(rèn)為，新興產(chǎn)業(yè)所采用的新技術(shù)和新工藝具有較大的不確定性，因此必然存在一定的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)有必要對(duì)新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行階段性的政策扶持，這其中主要涉及兩個(gè)重要的理論：幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)理論和戰(zhàn)略利基管理理論［11］。18世紀(jì)后半期獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓首次提出了幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)這一說(shuō)法，后期多位專家學(xué)者對(duì)這一概念進(jìn)行了豐富完善，形成了比較系統(tǒng)化的理論。該理論早期思想以規(guī)避貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)為主，伴隨國(guó)際資本市場(chǎng)的形成，其基本內(nèi)容逐漸演化為：國(guó)家的某一新興產(chǎn)業(yè)處于適度規(guī)模的發(fā)展初期時(shí)，通常無(wú)法與國(guó)外產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，因此需要適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)與扶持政策以提高其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)惠條件，從而獲得比較優(yōu)勢(shì)，最終可以出口并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。他們提到的新興產(chǎn)業(yè)往往具有一些基本特征，如發(fā)展不成熟、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、采用新的產(chǎn)業(yè)技術(shù)、現(xiàn)階段缺乏資金支持、未來(lái)發(fā)展前景較好等，這與我們國(guó)家提出的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所具備的特征十分契合。另一個(gè)戰(zhàn)略利基管理理論則強(qiáng)調(diào)，需要為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)獨(dú)立于現(xiàn)有制度環(huán)境的“保護(hù)空間”，建立可盈利的“市場(chǎng)空白區(qū)域”，也就是我們所說(shuō)的利基市場(chǎng)。該理論學(xué)派指出，創(chuàng)造一個(gè)有效的“社會(huì)-技術(shù)”環(huán)境有利于技術(shù)創(chuàng)新的成功，在此過(guò)程中政府要充分發(fā)揮政策工具的作用，如建設(shè)創(chuàng)新合作平臺(tái)和提供財(cái)稅金融優(yōu)惠政策等，持續(xù)有針對(duì)性地把利益相關(guān)者整合在一起，進(jìn)而形成扶持性的網(wǎng)絡(luò)體系，各行為主體間的互動(dòng)學(xué)習(xí)與信息、技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)的交流，可以進(jìn)一步培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，使其在利基市場(chǎng)中不斷創(chuàng)新并獲得利潤(rùn)。

上述兩個(gè)理論從國(guó)家和產(chǎn)業(yè)的視角向我們展示了政策扶持對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，如前所述，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中往往會(huì)遭遇“失靈”現(xiàn)象，因此彌補(bǔ)“失靈”也就成為了政策創(chuàng)新進(jìn)行干預(yù)的重要依據(jù)。我國(guó)學(xué)者汪濤等［12］對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策進(jìn)行研究，系統(tǒng)歸納并整理了創(chuàng)新活動(dòng)中的失靈現(xiàn)象和相應(yīng)政策工具選擇，如下表1所示。

表1 創(chuàng)新活動(dòng)中的“失靈”現(xiàn)象與政策工具選擇

從公共政策自身角度出發(fā)，根據(jù)政策創(chuàng)新的著力點(diǎn)不同，可以將政策工具分為供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策3種類型，他們共同對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響［13］。具體而言，供給型政策工具主要包括技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、資金支持和公共服務(wù)，表現(xiàn)為政策創(chuàng)新對(duì)科技活動(dòng)和產(chǎn)品創(chuàng)新的推動(dòng)力；環(huán)境型政策工具主要包括目標(biāo)規(guī)劃、法律規(guī)范、稅收優(yōu)惠、金融支持和產(chǎn)權(quán)保護(hù)，表現(xiàn)為政策對(duì)科技活動(dòng)的影響力及相關(guān)環(huán)境要素；需求型政策工具主要包括政府采購(gòu)、用戶補(bǔ)貼、價(jià)格指導(dǎo)、貿(mào)易政策和應(yīng)用示范，表現(xiàn)為政策減少市場(chǎng)的不確定性同時(shí)積極開(kāi)拓新技術(shù)的應(yīng)用市場(chǎng)。王世英［14］對(duì)上述戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的3種政策工具及其所包含的內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充與調(diào)整，將“空間保障”這一內(nèi)容加入到供給型政策工具中，并把其中的“人才培養(yǎng)”變更為“人才保障”，形成了共計(jì)15個(gè)方面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具，本文也將以其為基礎(chǔ)，作為下面大同市新能源產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的理論分析框架，具體內(nèi)容如下圖1所示：

圖1 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新分析模型

3 大同市新能源產(chǎn)業(yè)的政策創(chuàng)新分析

大同市長(zhǎng)期以來(lái)都是我國(guó)重要的能源化工基地，自新中國(guó)成立以來(lái)，大同累計(jì)為國(guó)家輸送優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤30多億t，為北京市提供超過(guò)3 000億kWh的電能，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，借助煤炭產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，大同經(jīng)濟(jì)曾走過(guò)一段光輝的歷史。然而，同所有資源依賴型城市一樣，超高強(qiáng)度的煤炭開(kāi)采導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)煤所剩無(wú)幾，伴隨生態(tài)環(huán)保壓力的不斷加大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的迫切需要，大同早期的粗放式發(fā)展方式難以為繼。2017年6月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)山西提出了“不做煤老大，爭(zhēng)當(dāng)全國(guó)能源革命排頭兵”的現(xiàn)實(shí)要求，隨后山西省委書(shū)記駱惠寧進(jìn)一步指出，大同要做能源革命和對(duì)外開(kāi)放的兩個(gè)尖兵，在轉(zhuǎn)型發(fā)展上取得新突破。

近年來(lái)，大同深入貫徹落實(shí)中央和省委的決策部署，圍繞“高質(zhì)量發(fā)展”這一根本要求，努力構(gòu)建現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)定不移地走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路，大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)“新能源示范城市”為主線，整體推進(jìn)風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。截至2018年底，新能源裝機(jī)總計(jì)450萬(wàn)kW，占全市電力裝機(jī)的34%，其中風(fēng)電180萬(wàn)kW，占全省風(fēng)電裝機(jī)的19.35%，光伏260萬(wàn)kW，占全省光伏發(fā)電裝機(jī)的1/3。大同依托良好的資源基礎(chǔ)和能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展道路，積極搭建平臺(tái)引進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要支撐；同時(shí)，市委市政府緊緊圍繞“能源革命尖兵”這一目標(biāo)，不斷出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)鍵政策，切實(shí)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)能源政策創(chuàng)新取得突破性進(jìn)展。

3.1 供給型政策工具分析

大同市供給型政策創(chuàng)新表現(xiàn)為對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)科技活動(dòng)的推動(dòng)力，從技術(shù)支持、人才保障、資金支持和公共服務(wù)等方面，改善技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給，進(jìn)而促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在技術(shù)支持上，大同出臺(tái)了《大同市工業(yè)大振興2019年行動(dòng)方案》，其中提到實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)突破性發(fā)展需要增強(qiáng)科技創(chuàng)新，為此需要進(jìn)一步加強(qiáng)與當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、實(shí)力最強(qiáng)、覆蓋學(xué)科和產(chǎn)業(yè)種類最多的科技成果轉(zhuǎn)化與科技產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)平臺(tái)——全域科研院所科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱“全科盟”）之間的合作，依靠全科盟成員單位的科技專家和研發(fā)團(tuán)隊(duì)，不斷向大同引進(jìn)新能源領(lǐng)域最新的可轉(zhuǎn)化與落地成果，推進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)調(diào)發(fā)展。在人才保障上，大同分別出臺(tái)了《大同市創(chuàng)新發(fā)展引才聚才十條獎(jiǎng)勵(lì)政策》《大同市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型招才引智十條獎(jiǎng)勵(lì)政策》和《大同市鄉(xiāng)村振興人才激勵(lì)十條獎(jiǎng)勵(lì)政策》等招才引智獎(jiǎng)勵(lì)政策，在人才政策、住房保障、生活補(bǔ)貼、配偶安置、創(chuàng)業(yè)扶持和科研項(xiàng)目等條件上給予“新引進(jìn)人才”優(yōu)先支持，進(jìn)一步增強(qiáng)大同產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的人才儲(chǔ)備力量。在資金支持上，大同啟動(dòng)了能源革命專項(xiàng)創(chuàng)新券，使用市財(cái)政資金支持在大同市內(nèi)注冊(cè)、納稅且具有獨(dú)立法人資格的企事業(yè)單位，利用國(guó)家和北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)創(chuàng)新中心與研究中心以及經(jīng)認(rèn)定的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源開(kāi)展研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)，重點(diǎn)支持新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的研發(fā)設(shè)計(jì)與創(chuàng)新支撐等相關(guān)科研活動(dòng)。此外，大同市財(cái)政部門(mén)專門(mén)撥付10億元專項(xiàng)資金支持新能源“六大產(chǎn)業(yè)集群”與科創(chuàng)平臺(tái)“一園一城”項(xiàng)目建設(shè)，安排1億元招商引資與高端領(lǐng)軍人才獎(jiǎng)勵(lì)資金以及3 000萬(wàn)人才住房資金，同時(shí)積極爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)政策資金，激勵(lì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和社會(huì)資本的建立投入，為大同能源革命提供強(qiáng)有力的資金保障。公共服務(wù)上，大同市能源局全方位落實(shí)“對(duì)接大企大校大院大所”的方針政策，積極主動(dòng)為新能源企業(yè)提供“送環(huán)境、送資源、送服務(wù)、送效率、送市場(chǎng)”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，打造健康一流的營(yíng)商環(huán)境，做好相關(guān)后勤保障工作。

3.2 環(huán)境型政策工具分析

大同市環(huán)境型政策創(chuàng)新表現(xiàn)為對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)科技活動(dòng)的影響力，從目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠和金融支持等方面，為新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)等科技活動(dòng)提供有利的政策環(huán)境，間接助推新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在目標(biāo)規(guī)劃上，大同市經(jīng)信委2018年4月發(fā)布《大同市貫徹落實(shí)山西省推進(jìn)能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)和工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能2018年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），《意見(jiàn)》提出了實(shí)施能耗“雙控”制度、加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)改造、推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能和強(qiáng)化工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能監(jiān)察等四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，要求大同市生產(chǎn)總值能耗在2017年的基礎(chǔ)上下降3.2%，能源消費(fèi)總量少于1 661萬(wàn)t標(biāo)煤，《意見(jiàn)》的頒布為大同進(jìn)一步推廣新能源節(jié)能與儲(chǔ)能技術(shù)、新能源產(chǎn)品設(shè)計(jì)研發(fā)和新能源項(xiàng)目宣傳推廣打下了良好的基礎(chǔ)。稅收優(yōu)惠上，大同市稅務(wù)局工作人員多次前往大同能源革命科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園，為園區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新型科技企業(yè)、新能源初創(chuàng)企業(yè)和電商企業(yè)等講解國(guó)家和省市最新的減稅降費(fèi)政策，從政策出臺(tái)背景、具體內(nèi)容、政策延伸和享受政策紅利的資質(zhì)條件等方面進(jìn)行介紹；此外，稅務(wù)局依托大同全科盟新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，根據(jù)市內(nèi)企業(yè)的自身特點(diǎn)制定一對(duì)一的“稅收政策建議書(shū)”，從稅種政策、減稅降費(fèi)和辦理流程為新能源企業(yè)梳理具體政策要點(diǎn)，并對(duì)可能存在的涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)提示。大同市稅務(wù)局通過(guò)提供“精準(zhǔn)+定制”的服務(wù)模式和相應(yīng)管理建議，及時(shí)與新能源企業(yè)進(jìn)行溝通并回應(yīng)其現(xiàn)實(shí)訴求，助力大同新能源產(chǎn)業(yè)與相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。金融支持上，為鼓勵(lì)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”，大同市科技局和工商局于2018年4月創(chuàng)新推出“科技創(chuàng)業(yè)券”，用以表示政府向從事科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的市場(chǎng)主體發(fā)放的一種權(quán)益憑證。凡所從事工作符合山西省及大同市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)與企業(yè)，通過(guò)對(duì)增值稅完成額、科技成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、建立科研機(jī)構(gòu)和獲得科技進(jìn)步獎(jiǎng)5個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，憑“科技創(chuàng)業(yè)券”可得10萬(wàn)～50萬(wàn)元不等金額。此外，大同市多家商業(yè)銀行結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，主動(dòng)為新能源企業(yè)提供政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)和多樣化信貸產(chǎn)品，積極嘗試知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商標(biāo)權(quán)等動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押，并通過(guò)引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資和產(chǎn)業(yè)基金，形成“直接融資+間接融資”的雙輪驅(qū)動(dòng)，為新能源企業(yè)融資開(kāi)辟多種途徑。

3.3 需求型政策工具分析

大同市需求型政策創(chuàng)新表現(xiàn)為對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求的引導(dǎo)力，從用戶補(bǔ)貼和應(yīng)用示范兩個(gè)方面，減少市場(chǎng)需求的不確定性和不穩(wěn)定性，從而帶動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。在用戶補(bǔ)貼上，大同市政府曾出臺(tái)《大同市2017 年清潔能源替代工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），《方案》強(qiáng)調(diào)，為減少燃煤消耗與煙塵排放，要大力開(kāi)發(fā)新型清潔能源，根據(jù)市電網(wǎng)實(shí)際情況逐步完成“煤改電”“煤改氣”相關(guān)供熱項(xiàng)目工程，并對(duì)實(shí)施冬季供熱改造項(xiàng)目的主體企業(yè)進(jìn)行用戶補(bǔ)貼。此外，大同市積極響應(yīng)落實(shí)國(guó)家新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用補(bǔ)貼政策，促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展。在應(yīng)用示范上，大同市2014年曾圍繞太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、淺（深）層地能等可再生能源對(duì)建筑進(jìn)行供熱供電，頒布《大同市可再生能源建筑應(yīng)用示范城市實(shí)施細(xì)則》，應(yīng)用示范項(xiàng)目重點(diǎn)包括太陽(yáng)能一體化建筑的生活熱水供應(yīng)和供暖制冷、光電轉(zhuǎn)化與照明、工業(yè)余熱制熱、淺層地下水源熱泵和土壤源熱泵等，該示范工程實(shí)施較早，為后期大同發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2017年，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)儲(chǔ)能技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，作為大同新能源產(chǎn)業(yè)七大技術(shù)方向之一，儲(chǔ)能技術(shù)目前仍然是大同新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)短板，為此，大同堅(jiān)持從推進(jìn)儲(chǔ)能技術(shù)裝備研發(fā)示范和可再生能源利用水平應(yīng)用示范等重點(diǎn)項(xiàng)目著手，率先實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)能技術(shù)由研發(fā)示范向商業(yè)化初期的過(guò)渡，形成一批重點(diǎn)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，培育一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體。

4 結(jié)論與建議

作為新能源示范城市，大同當(dāng)前正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和深水期，依托其自身的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，從政策創(chuàng)新出發(fā)全面支持新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極構(gòu)建現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系。通過(guò)改善技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給、為技術(shù)創(chuàng)新等科技活動(dòng)提供有利的政策環(huán)境和增強(qiáng)新能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求，大同建立了較為系統(tǒng)的新能源產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新體系，形成了新能源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、人才技術(shù)引導(dǎo)、財(cái)政金融扶持、稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼和公共服務(wù)環(huán)境的全方位保障，進(jìn)一步開(kāi)啟了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色發(fā)展的新引擎，為新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。同時(shí)，大同新能源產(chǎn)業(yè)仍然處于剛起步的階段，通過(guò)對(duì)大同新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的多角度分析，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的政策創(chuàng)新體系存在如下問(wèn)題：一是缺乏立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的新能源產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期理論，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大都需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)過(guò)程，作為大同從無(wú)到有培育的新興產(chǎn)業(yè)，新能源產(chǎn)業(yè)也不例外，當(dāng)前大同尚不具備新能源產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)方案和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。二是政策創(chuàng)新工具亟待豐富完善。本文引用的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新分析模型涵蓋3種類型共計(jì)15個(gè)方面的政策工具，大同目前已出臺(tái)部分政策，但是在新能源產(chǎn)業(yè)空間保障、法律規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、價(jià)格指導(dǎo)和貿(mào)易政策等方面仍較為欠缺，且部分產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)時(shí)間久遠(yuǎn)，無(wú)法滿足當(dāng)下新能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。三是財(cái)政金融體系和支持力度有待統(tǒng)一與加強(qiáng)。作為傳統(tǒng)煤化工基地，大同支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策資金配置不夠科學(xué)，往往采用以項(xiàng)目為單位的“切塊分割”法，導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)投入不足或重復(fù)投入，容易造成一定的資源浪費(fèi)；同時(shí)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)擁有高風(fēng)險(xiǎn)性和長(zhǎng)周期性等特性，較多中小企業(yè)研發(fā)主體無(wú)力承接核心技術(shù)研發(fā)與項(xiàng)目落地。四是缺乏面向新能源科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)品市場(chǎng)化的稅收優(yōu)惠政策。大同實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，主要依靠引進(jìn)的技術(shù)成果和可轉(zhuǎn)化項(xiàng)目培育新能源產(chǎn)業(yè)，科研院所和企業(yè)作為技術(shù)研發(fā)的主體，應(yīng)該享有轉(zhuǎn)讓科技成果收益的個(gè)人所得稅優(yōu)惠；此外，新能源產(chǎn)品相對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)品的價(jià)格往往偏高，公眾的購(gòu)買(mǎi)力與現(xiàn)實(shí)需求無(wú)法匹配，不利于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

針對(duì)上述問(wèn)題，本文認(rèn)為可從以下角度出發(fā)完善大同新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策，同時(shí)為其他后發(fā)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供政策借鑒：首先是制定明確的大同市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。作為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中存在較大的不確定性，大同應(yīng)根據(jù)全球新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)與方向，開(kāi)展新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，綜合統(tǒng)籌各類資源要素，制定科學(xué)合理的新能源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。其次是建立全面具體的新能源產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新體系。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新分析模型為我們制定新能源產(chǎn)業(yè)政策提供了一定的指導(dǎo)，大同應(yīng)立足自身實(shí)際情況，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外新能源產(chǎn)業(yè)的配套發(fā)展政策，從供給面、環(huán)境面和需求面3個(gè)角度出發(fā)，打造符合大同新能源產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展的政策創(chuàng)新體系。再次是加大財(cái)政資金配置合理性與傾斜力度。針對(duì)當(dāng)前財(cái)政資金使用分散、核心技術(shù)投入不足和缺乏穩(wěn)定投入等問(wèn)題，建立政府部門(mén)新能源產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，切實(shí)解決新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)規(guī)范財(cái)政資金的科學(xué)有效投入，擴(kuò)大新能源產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度，及時(shí)解決新能源中小企業(yè)融資難的問(wèn)題。最后是出臺(tái)新能源科技成果轉(zhuǎn)化的稅收激勵(lì)政策和產(chǎn)品優(yōu)惠政策?？萍汲晒D(zhuǎn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，當(dāng)前的稅收政策主要以結(jié)果為導(dǎo)向，過(guò)度集中于產(chǎn)業(yè)化階段而忽略了科技成果轉(zhuǎn)化的其他環(huán)節(jié)，因此需要針對(duì)技術(shù)研發(fā)、中試、產(chǎn)品化等不同階段分別出臺(tái)對(duì)應(yīng)的鼓勵(lì)政策，從而調(diào)動(dòng)科技人員技術(shù)創(chuàng)新的積極性；同時(shí)，面向大同起步較晚的新能源企業(yè)，政府需要提供一定的稅收優(yōu)惠，間接降低新能源產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，并通過(guò)用戶補(bǔ)貼鼓勵(lì)公眾對(duì)新能源相關(guān)產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)。本文通過(guò)理論模型引用與典型案例分析，針對(duì)當(dāng)前大同市新能源產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)梳理，全文整體偏重于質(zhì)性研究，因此存在一定的局限性。未來(lái)希望可以借助大同市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)，利用時(shí)間序列、多元回歸分析和DEA分析等量化研究方法，針對(duì)大同新能源產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的影響開(kāi)展定量研究，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出更加深入具體的思考，同時(shí)希望相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者可以對(duì)本文提出批判和指導(dǎo)。