產(chǎn)權(quán)交易制度在節(jié)能降耗領(lǐng)域的應用研究

●杜增華 胡治國 史 敏

產(chǎn)權(quán)交易制度目的是通過市場化手段，解決負外部性問題，實現(xiàn)稀缺資源的高效配置，其應用到資源環(huán)境領(lǐng)域，演化出多種政策手段，如用能權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等等，在降低能源消費總量，減少溫室氣體排放，實現(xiàn)節(jié)能低碳發(fā)展方面起著重要的作用，①目前在我國節(jié)能降耗領(lǐng)域運用的產(chǎn)權(quán)交易制度有哪些，如何更好地運用這些制度推動綠色發(fā)展成為亟待解決的問題。

一、產(chǎn)權(quán)交易制度的重新分類

筆者在查閱相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度在資源環(huán)境領(lǐng)域的應用做了初步的歸納和總結(jié)，有文獻將生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度劃分為自然資源、環(huán)境資源和氣候資源三種產(chǎn)權(quán)制度②，或者把環(huán)境權(quán)益交易制度劃分為基于排放權(quán)益管理控制的制度和基于資源開發(fā)利用權(quán)益管理控制的制度③，但這些劃分都是偏概念理論上的分類，對實踐的指導性較差。

本文按照產(chǎn)權(quán)制度在實操過程中的運用特點，把產(chǎn)權(quán)制度在經(jīng)濟領(lǐng)域中的應用劃分為，在入口端，對要素投入進行源頭控制的制度，以及在出口端，對產(chǎn)品產(chǎn)出進行末端控制的制度。如圖1 所示。

圖1 產(chǎn)權(quán)交易應用到節(jié)能減排等相關(guān)領(lǐng)域

在入口端控制的要素，包括能源、水、土地、林權(quán)、漁權(quán)、礦權(quán)等，在我國這些要素本質(zhì)上是歸國家所有，在國家設(shè)定總量控制的配額制度下，要素的使用權(quán)指標在市場上可以買賣，實現(xiàn)總量控制下的彈性調(diào)節(jié)和再分配。

在出口的產(chǎn)品產(chǎn)出規(guī)制中，國家為了調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)低排放低排污的發(fā)展，對部分高耗能的主產(chǎn)品進行總量控制，新建產(chǎn)能需要實行減量置換交易，以獲得生產(chǎn)指標，并對生產(chǎn)過程中副產(chǎn)品如溫室氣體、SO2、COD 也實行總量控制交易制度。

這其中與節(jié)能減排相關(guān)的制度包括入口端控制能源要素消耗的“用能權(quán)交易”“節(jié)能量交易”“用煤權(quán)交易”“用電權(quán)交易”和“綠色電力證書交易”，出口端控制產(chǎn)品產(chǎn)出的“發(fā)電權(quán)交易”“產(chǎn)能權(quán)交易”“碳排放權(quán)交易”和“產(chǎn)鋼權(quán)交易”。

二、與節(jié)能相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易制度的理論與實踐

（一）入口源頭控制（要素投入）類產(chǎn)權(quán)交易制度

入口源頭控制類產(chǎn)權(quán)交易制度的要點和定義如表1 所示。

表1 入口源頭控制類產(chǎn)權(quán)交易制度界定

自2016 年國家宣布在浙江、福建、四川、河南開展用能權(quán)交易試點，截至2019 年底四個試點城市都已經(jīng)開始交易，尤其是浙江省實踐時間最長，最早是在2013 年海寧開始的要素市場化改革試點提出用能權(quán)指標的有償使用和交易機制，后期在全省推廣，制度最完善，交易市場相對活躍，交易量和交易額最多。

節(jié)能量交易是用能權(quán)交易的前身，多個試點開展了節(jié)能量交易，設(shè)計各不相同，2011—2014 年山東煙臺開展了縣域間的能耗指標調(diào)劑機制、2014 年山西忻州開展了“縣域間+企業(yè)間能耗指標調(diào)劑”，2013—2015 年山東開展了“千家企業(yè)間的節(jié)能量交易”，2015—2016 年福建開展了“行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的節(jié)能量交易”，2015—2017 年江蘇省開展了“基于項目的能耗減量和等量置換交易”，2013—2016 年北京環(huán)境能源交易所開展了“基于項目的自愿節(jié)能量交易”。與用能權(quán)交易不同的是，節(jié)能量交易要在履約期滿時，才能由節(jié)能主管部門審核，確定節(jié)能量的剩余和欠缺，協(xié)助完成余缺之間節(jié)能量的交易，不利于企業(yè)前期制定能源消耗計劃。所以國家層面上也提出逐漸推行用能權(quán)交易，取代節(jié)能量交易。

可再生能源配額制每個國家實施的各有差異，可以分為為發(fā)電方、供電方、用電方等設(shè)定可再生能源使用的配額，旨在使得可再生能源生產(chǎn)方，尤其是可再生能源發(fā)電方獲得一定的資金補貼，提升其成本競爭優(yōu)勢，促進可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家2018 年發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》，考核的對象是用電端，包括電網(wǎng)企業(yè)、直購電用戶、自備電廠的企業(yè)等，體現(xiàn)對下游用電消納積極性的提高。

用煤權(quán)是在國家加強煤炭消費消減的大背景下，對煤炭消費實施總量控制和交易，以實現(xiàn)其他資源對煤炭資源的替代消耗。2016 年，河北省頒布了《河北省用能權(quán)、用煤權(quán)交易管理辦法（試行）》，并開展了用煤權(quán)的實質(zhì)性交易，2018 年1 月實現(xiàn)第一筆跨市協(xié)商交易，交易量為29.07 萬噸；2018 年5 月公開競價交易18 萬噸用煤權(quán)指標，總金額4741.57 萬元⑥。

用電權(quán)還是處在理論上的一種交易，僅在文獻中提到，通過用電配額交易制，旨在實現(xiàn)有序用電，緩解用電短缺。其是立足于應對電力短缺問題，發(fā)電能力建設(shè)與電力消耗之間的缺口難以短時間消除，而目前中國電力發(fā)展現(xiàn)狀是電力生產(chǎn)能力過剩，很多地方出現(xiàn)“窩電”現(xiàn)象，電力生產(chǎn)出來銷售不出去，但有序用電下實施電力使用權(quán)的買賣仍然是一個可行的思路。

（二）出口末端治理（產(chǎn)品產(chǎn)出）類產(chǎn)權(quán)交易制度

出口末端治理類產(chǎn)權(quán)交易制度的要點和定義如表2 所示。

表2 出口末端治理類產(chǎn)權(quán)交易制度界定

產(chǎn)能權(quán)交易和產(chǎn)鋼權(quán)交易是河北省近期的首創(chuàng)，分別是煤炭和鋼鐵生產(chǎn)指標的減量置換交易，旨在幫助煤炭和鋼鐵生產(chǎn)行業(yè)通過市場手段，化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)脫困發(fā)展，國家為了進行高耗能行業(yè)“去產(chǎn)能”的供給側(cè)改革，要求煤炭和鋼鐵的新上項目產(chǎn)能不予批準，只能通過購買落后煤炭、鋼鐵的生產(chǎn)產(chǎn)能的騰退指標，既可以化解煤炭、鋼鐵的過剩產(chǎn)能，又可以籌集補償資金，提升落后產(chǎn)能騰對積極性，提升煤炭和鋼鐵行業(yè)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，改善煤炭和鋼鐵的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率。自2017 年，河北省已經(jīng)進行了多筆煤炭產(chǎn)能置換指標公開競價交易，僅兩年時間就關(guān)閉130 多座煤礦，交易產(chǎn)能指標2700 多萬噸，籌集資金46.8 億元。此外，四川和內(nèi)蒙古也在河北經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，也開展了煤炭產(chǎn)能置換指標交易。

發(fā)電權(quán)交易是發(fā)電權(quán)指標的交易，早期是優(yōu)質(zhì)發(fā)電機組購買小發(fā)電機組的發(fā)電權(quán)以提升發(fā)電效率，水利發(fā)電機組購買火電機組的發(fā)電權(quán)以充分利用季節(jié)性的豐水期，目前主要是鼓勵可再生能源發(fā)電機組購買火電機組的發(fā)電權(quán)，以促進可再生能源發(fā)電的多發(fā)滿發(fā)、就近消納。2018 年大型發(fā)電集團中6 家企業(yè)發(fā)電權(quán)交易量為493 億千瓦時，占市場交易量比重的3.6%⑦。

我國在2011 年開始在7 個省市開展碳排放權(quán)交易試點，在試點的基礎(chǔ)上，2017 年宣布將選擇電力行業(yè)，實施發(fā)電行業(yè)的碳排放配額管理，開展全國范圍內(nèi)的碳交易，旨在控制高排放企業(yè)的溫室氣體排放量，為其設(shè)置排放上限，分配排放配額，要求其排放必須有指標，欠缺指標可以去市場上購買，盈余指標可以在市場上出售獲利。

三、節(jié)能降耗領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)交易制度的運用建議

（一）依據(jù)地區(qū)特點開發(fā)本區(qū)域的產(chǎn)權(quán)交易市場

在上述的產(chǎn)權(quán)交易之中，部分交易是有地域特色的，如產(chǎn)能權(quán)交易、產(chǎn)鋼權(quán)交易只適用于煤炭開采密集、鋼鐵生產(chǎn)密集的地域，在國家控制煤炭消費總量和化解鋼鐵過剩產(chǎn)能的背景下，相應的煤炭開采企業(yè)或者鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)需要指標，可以探索開展省域內(nèi)，或者幾個省構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的交易市場，調(diào)劑指標余缺，活躍市場，更有效率、更有效益的去產(chǎn)能。

（二）依據(jù)產(chǎn)品特點開發(fā)行業(yè)內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易市場

如綠色電力證書交易、發(fā)電權(quán)交易，由于我國電力市場是國家電網(wǎng)管控下的市場，發(fā)電指標統(tǒng)一分配和調(diào)劑，上網(wǎng)價格統(tǒng)一制定，目前發(fā)電權(quán)交易推行的有條不紊。由于可再生能源補貼的資金缺口和逐漸停發(fā)，可再生能源電力的開發(fā)和上網(wǎng)處于成本劣勢，需要國家能源局、電力協(xié)會和國家電網(wǎng)等相關(guān)部門積極開發(fā)和推行可再生能源配額制和綠色電力證書交易，以促進綠電對火電的替代。

（三）依據(jù)試點經(jīng)驗積極開發(fā)全國產(chǎn)權(quán)交易市場

對于用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易，國家已經(jīng)開展了相應的試點，積累了一定的經(jīng)驗。用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易機制兩項功能互補，但不能簡單地量化互換，可以根據(jù)兩者的差異性，建立銜接機制和接口規(guī)范，實現(xiàn)統(tǒng)一化的監(jiān)管規(guī)則、信息共享平臺和抵扣機制。或者建立用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的聯(lián)合履約機制，實現(xiàn)兩個交易體系的互認互換互抵，并設(shè)定抵消比例的限制，發(fā)揮制度協(xié)同性。

除此之外，雖然用電權(quán)仍處在理論階段，未有明確的實踐應用，但我國目前的階梯電價、高耗能行業(yè)的懲罰電價、電力超額消耗的加價制度，其實在某種程度上，也可以解讀為對用電權(quán)的購買行為，用煤權(quán)也可以參照類似的機制，實行階梯煤價、高耗能行業(yè)的懲罰煤價、煤炭超額消耗的加價制度。

注釋：

①張立鋒.用能權(quán)相關(guān)法律問題辨析[J].河北科技大學學報(社會科學版),2017,17(04):33- 39

②張蕾,沈滿洪.生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的界定、分類及框架研究[J].中國環(huán)境管理,2017,9(06):23- 29

③劉航,溫宗國.環(huán)境權(quán)益交易制度體系構(gòu)建研究[J].中國特色社會主義研究,2018(02):84- 89

④周啟亮,姚建剛,羅正軍.需求側(cè)用電權(quán)交易及其模型的研究[J].電網(wǎng)技術(shù),2005(09):76- 81

⑤高賜威,李倩玉,宋宏坤.基于用電權(quán)交易的有序用電新機制[J].電力需求側(cè)管理,2013,15(03):5- 10

⑥河北環(huán)境能源交易所，http://www.hebeeex.com/

⑦中國電力企業(yè)聯(lián)合會2018 年各個季度全國電力市場交易信息簡要分析，https://www.cec.org.cn/

⑧韓英夫,黃錫生.論用能權(quán)的法理屬性及其立法探索[J].理論與改革,2017(04):159- 169

⑨劉明明.論構(gòu)建中國用能權(quán)交易體系的制度銜接之維[J].中國人口資源與環(huán)境,2017,27(10):217- 224