關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃中 生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定研究

陳萍

【摘要】國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上是一種對(duì)國(guó)土空間的治理手段，目的是建設(shè)美麗宜居家園。我國(guó)各級(jí)各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域類型多，盡管進(jìn)行了很大規(guī)模的保護(hù)，但生態(tài)空間仍不斷遭受擠占。生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，同時(shí)也存在著各類保護(hù)地空間界線不清，交叉重疊，管理效率低等問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;生態(tài)空間;生態(tài)保護(hù)紅線;劃定研究

1、生態(tài)保護(hù)紅線的定義

生態(tài)保護(hù)紅線是指生態(tài)空間范圍內(nèi)，具有特殊的重要生態(tài)功能，必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)生態(tài)安全的底線和生命線。生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動(dòng)態(tài)平衡性、操作可達(dá)性等特征。生態(tài)保護(hù)紅線是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要制度創(chuàng)新，維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾安全[1]。

2、生態(tài)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定

2.1劃定原則

（1）科學(xué)性原則。以構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全格局為目標(biāo)，采取定量評(píng)估與定性判斷相結(jié)合的方法劃定生態(tài)保護(hù)紅線。在資源環(huán)境承載力和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜的基礎(chǔ)上，確保生態(tài)保護(hù)紅線布局合理、落地準(zhǔn)確、邊界清晰。

（2）整體性原則。統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，結(jié)合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界以及生態(tài)廊道的連通性，合理規(guī)劃生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)劃盡劃，避免發(fā)生環(huán)境破碎化，加強(qiáng)跨區(qū)域間生態(tài)保護(hù)紅線的有序銜接。

（3）協(xié)調(diào)性原則。建立協(xié)調(diào)有序的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作機(jī)制，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，上線結(jié)合，與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線。

2.2劃定技術(shù)流程

（1）開(kāi)展科學(xué)評(píng)估。在國(guó)土空間范圍內(nèi)，運(yùn)用適宜的科學(xué)技術(shù)方法，對(duì)生態(tài)功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性進(jìn)行評(píng)估。

（2）校驗(yàn)劃定范圍。根據(jù)科學(xué)評(píng)估的結(jié)果，將評(píng)估得到的生態(tài)功能重要區(qū)和生態(tài)功能敏感區(qū)進(jìn)行重疊合并，形成生態(tài)保護(hù)紅線空間疊加圖，確保劃定范圍涵蓋生態(tài)保護(hù)紅線劃定的主要內(nèi)容。

（3）確定紅線邊界，將確定的生態(tài)保護(hù)紅線疊加圖，進(jìn)行邊界處理，跨區(qū)域協(xié)調(diào)，現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接等步驟，確定紅線邊界。

（4）形成劃定成果。在上述流程完成后，編制生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)文本、圖件以及技術(shù)報(bào)告，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，形成準(zhǔn)確的劃定方案。

（5）開(kāi)展勘界定標(biāo)。根據(jù)劃定方案確定的分布圖，調(diào)查實(shí)際生態(tài)保護(hù)紅線各類基礎(chǔ)信息，詳細(xì)勘測(cè)紅線邊界，選定界樁位置，完成界樁埋設(shè)，測(cè)定界樁精準(zhǔn)坐標(biāo)，建立界樁數(shù)據(jù)庫(kù)，形成勘測(cè)定界圖。

2.3生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線劃定內(nèi)容

國(guó)家級(jí)和省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域

（1）國(guó)家公園

（2）自然保護(hù)區(qū)

（3）森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)

（4）風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)

（5）地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)

（6）世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)

（7）濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)

（8）飲用水水源地的一級(jí)保護(hù)區(qū)

（9）水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)

（10）其他類型禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)域

（11）其他各類保護(hù)地。主要包括極小種群物種分布的棲息地、國(guó)家一級(jí)公益林、重要濕地、國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、野生植物集中分布地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態(tài)保護(hù)地[2]。

3、劃定生態(tài)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)紅線存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)各地已經(jīng)展開(kāi)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作。但由于缺少全國(guó)性法律的指導(dǎo)依據(jù)，各地在探索過(guò)程中出現(xiàn)許多問(wèn)題。

（1）簡(jiǎn)單“一刀切”的現(xiàn)象。在劃定紅線時(shí)，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，簡(jiǎn)單的以面積、海拔高度、行政區(qū)域、山系作為劃定標(biāo)準(zhǔn)。要嚴(yán)格按照中辦國(guó)辦印發(fā)的《劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》劃定紅線，不能越雷池半步，對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象需要進(jìn)行嚴(yán)格懲罰。

（2）加大了綜合管理難度。大量的農(nóng)村居民點(diǎn)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，許多永久基本農(nóng)田被扣除，一些戰(zhàn)略性資源勘查活動(dòng)沒(méi)有留出明確的空間，這種劃定給自然資源綜合管理帶來(lái)很大的影響。

（3）技術(shù)與觀念的落后。在紅線劃定中，需要按照資源環(huán)境承載力和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性開(kāi)展生態(tài)功能的重要性評(píng)估和敏感性評(píng)估，一些評(píng)估方法和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、遙感影像、地表參量等還需要進(jìn)一步的完善和改進(jìn)。在有些地方認(rèn)為劃紅線就是限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，存在較大主觀成分[3]。

4、生態(tài)保護(hù)紅線的管控制度

（1）建立嚴(yán)格的管控制度，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。樹(shù)立牢固的生態(tài)紅線觀念，全黨全國(guó)一體遵行，嚴(yán)格按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)思想。嚴(yán)禁改變生態(tài)保護(hù)紅線的用途，提高生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整的門檻，建立常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制，定期執(zhí)法，依法處罰違規(guī)違法行為，切實(shí)做到有案必查、違法必究。

（2）落實(shí)地方各級(jí)黨委和政府主體的責(zé)任，將生態(tài)保護(hù)紅線納入國(guó)土空間規(guī)劃和政府綜合決策。確立生態(tài)保護(hù)紅線在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)中的優(yōu)先地位，將生態(tài)保護(hù)紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和重要條件。

（3）推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法。健全關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的法律法規(guī)體系，增強(qiáng)法律法規(guī)的具體實(shí)際可操作性，將中央與地方結(jié)合起來(lái)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管理。除了制定生態(tài)保護(hù)紅線制度的綜合性法律法規(guī)以外，還要制定單行法，二者相互結(jié)合更好地對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管理。

5、劃定生態(tài)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)紅線的意義

維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的需要。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量和防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

總結(jié)：

人的生存發(fā)展不能違背自然規(guī)律，自然生態(tài)的破壞、失衡不僅嚴(yán)重影響人類的生存發(fā)展，而且還可能會(huì)徹底毀滅人類，所以生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，是遏制生態(tài)環(huán)境退化嚴(yán)峻趨勢(shì)的迫切需要和有效手段，其戰(zhàn)略地位非常重要，必須嚴(yán)格實(shí)行。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定還存在著許多問(wèn)題，嚴(yán)格實(shí)行國(guó)家出臺(tái)政策，劃定紅線的目的不是限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵措施，是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的根本。劃定紅線是基礎(chǔ)，嚴(yán)守紅線是關(guān)鍵，樹(shù)立底線意識(shí)，也需要確保生態(tài)紅線劃得實(shí)守得住。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉仨.縣域空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定方法研究[D].西北大學(xué)，2018.

[2]葉林.城市規(guī)劃區(qū)綠色空間規(guī)劃研究[D].重慶大學(xué)，2016.

[3]朱磊.國(guó)土空間規(guī)劃下布局優(yōu)化方法研究[D].四川師范大學(xué)，2019.