甘肅高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

黃珍　牛最榮　趙霞　薛媛　張芮　張彥洪　高彥婷

摘 要：構(gòu)建一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系有助于全面評(píng)價(jià)節(jié)水灌溉項(xiàng)目取得的績(jī)效，并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推行、實(shí)施中的問(wèn)題，從而為項(xiàng)目決策提供科學(xué)依據(jù)。結(jié)合甘肅高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目現(xiàn)狀，提出了由項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施、政策制定與效果、工程質(zhì)量與效益、項(xiàng)目運(yùn)行管理與可持續(xù)性等4個(gè)方面23個(gè)指標(biāo)構(gòu)建甘肅高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并通過(guò)對(duì)已實(shí)施高效節(jié)水灌溉技術(shù)的甘肅石羊河流域進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，結(jié)合層次分析法建立模型進(jìn)行實(shí)例分析。

關(guān)鍵詞：節(jié)水灌溉工程;績(jī)效評(píng)估;指標(biāo)體系;層次分析;甘肅省

中圖分類號(hào)：S274?? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.03.031

Construction of Performance Evaluation Index System of Gansu High

Efficiency Water Saving Irrigation Project

HUANG Zhen， NIU Zuirong， ZHAO Xia， XUE Yuan， ZHANG Rui， ZHANG Yanhong， GAO Yanting

（College of Water Conservancy and Hydropower Engineering， Gansu Agricultural University， Lanzhou 730070， China）

Abstract：Constructing a set of scientific evaluation index system is so useful to evaluate the benefits of water-saving irrigation projects comprehensively and find out the problems in the implementation of projects in time， thus providing scientific basis for project decision-making. This paper put forward 23 indexes from four aspects to construct the performance evaluation index system of Gansu efficient water-saving irrigation project through combining with the current situation of Gansu efficient water-saving irrigation project. These four aspects were respectively project planning and implementation， policy formulation and effect， project quality and benefit， project operation management and sustainability. It established a model for example analysis through the field investigation of the Shiyang River basin in Gansu Province， which had implemented the high efficient water-saving irrigation technology. This model combined the analytic hierarchy process （AHP）.

Key words： water saving irrigation engineering; performance evaluation; index system; Analytic Hierarchy Process（AHP）; Gansu Province

甘肅省從20世紀(jì)70年代開始探索節(jié)水灌溉，在全國(guó)屬開展較早的地區(qū)。2004年在農(nóng)業(yè)部的支持下，敦煌市、金塔縣、民勤縣率先在棉花種植中推廣膜下滴灌水肥一體化技術(shù)，并擴(kuò)展到加工型番茄、籽瓜、枸杞等經(jīng)濟(jì)作物[1]。2008年在農(nóng)田節(jié)水技術(shù)示范推廣項(xiàng)目中提出保墑、節(jié)水、投資少的壟膜溝灌技術(shù)，并在臨澤縣、甘州區(qū)的制種玉米和玉門市、肅州區(qū)及石羊河流域的大田玉米中應(yīng)用，取得了顯著的節(jié)水增產(chǎn)效果[2]。2012年，甘肅省水利廳組織編制完成了《甘肅省河西走廊國(guó)家級(jí)高效節(jié)水示范區(qū)實(shí)施方案》，并通過(guò)水利部審查。

隨著2013年“一帶一路”倡議的提出，甘肅作為我國(guó)向西開放的重要門戶和區(qū)域合作戰(zhàn)略基地，將有更多的高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目提上建設(shè)議程。一個(gè)地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展和采用何種灌溉技術(shù)，不只取決于技術(shù)的先進(jìn)性、可行性，更取決于該技術(shù)帶來(lái)的綜合效益以及使用者的認(rèn)可度。構(gòu)建一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系有助于全面評(píng)價(jià)節(jié)水灌溉項(xiàng)目取得的績(jī)效，并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推行、實(shí)施中的問(wèn)題，從而為項(xiàng)目決策提供科學(xué)依據(jù)。通過(guò)對(duì)甘肅省已實(shí)施高效節(jié)水灌溉技術(shù)的河西走廊及蘭州、白銀等地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，筆者試圖建立一套適合甘肅省高效節(jié)水灌溉工程的評(píng)估指標(biāo)體系，以期為政府發(fā)展高效農(nóng)業(yè)提供參考。

1 評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則

1.1 節(jié)水灌溉工程績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

績(jī)效（performance）一詞最早用于投資項(xiàng)目管理方面，指組織或個(gè)人為所追求目標(biāo)而開展的相關(guān)活動(dòng)的結(jié)果，多用于政府投資的公共管理領(lǐng)域。節(jié)水灌溉項(xiàng)目多為中央和省級(jí)財(cái)政投資，投資數(shù)額大，收益群體為分散農(nóng)戶，所得收益和產(chǎn)生效益難以量化，同時(shí)受專業(yè)領(lǐng)域限制，致使開展相關(guān)研究的學(xué)者少，研究成果匱乏。

從節(jié)水灌溉工程的推行者來(lái)看，節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估屬于政府績(jī)效評(píng)估范疇。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為政府績(jī)效即政府履職行為及其產(chǎn)生的具體和抽象的效用，有個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效之分，也有具體的政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效之分[3]。政府績(jī)效評(píng)估是政府職能部門通過(guò)自我評(píng)估、專家評(píng)估、公民及輿論評(píng)估等多重評(píng)估體制，運(yùn)用科學(xué)合理的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)政府行為主體在工作中所取得的業(yè)績(jī)、做出的行為以及由此產(chǎn)生的一系列的影響作出客觀、合理、準(zhǔn)確的評(píng)估，以此來(lái)判斷所存在的問(wèn)題，從而進(jìn)一步推動(dòng)政府工作效率和服務(wù)質(zhì)量的提高[4]。有學(xué)者提出節(jié)水灌溉工程評(píng)估指標(biāo)體系是度量節(jié)水農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對(duì)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三大系統(tǒng)影響的參數(shù)，通過(guò)對(duì)節(jié)水灌溉工程帶來(lái)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的指標(biāo)量化來(lái)分析和評(píng)價(jià)某一區(qū)域推行節(jié)水灌溉技術(shù)所產(chǎn)生的綜合效益[5]。

1.2 評(píng)估指標(biāo)篩選原則

構(gòu)建一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系是有效開展節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的核心，指標(biāo)體系應(yīng)科學(xué)、客觀、全面地反映節(jié)水灌溉工程的各種情況，具體指標(biāo)要求周密、合理、客觀，能涵蓋被評(píng)價(jià)對(duì)象的重要內(nèi)容。因此，在篩選評(píng)估指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循以下原則。

（1）可行性原則：各指標(biāo)要素須明確清晰，信度、效度、難度和區(qū)分度易于把握，便于收集數(shù)據(jù)，具有較強(qiáng)的可操作性。定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，對(duì)于不能量化的指標(biāo)，合理轉(zhuǎn)換形式，先定性、后定量，轉(zhuǎn)換為可計(jì)量、可統(tǒng)計(jì)、可比較的量化指標(biāo)。

（2）系統(tǒng)性原則：指標(biāo)體系要系統(tǒng)，選擇的指標(biāo)之間要有一定的邏輯關(guān)系，既相互獨(dú)立，又彼此聯(lián)系，能夠從灌溉工程的基礎(chǔ)建設(shè)、高效節(jié)水技術(shù)工作實(shí)施與節(jié)水灌溉項(xiàng)目工作成效三個(gè)維度全面地反映高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的整體情況。

（3）層次性原則：為了提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要有一定的層次性，從宏觀層面到微觀層面逐層分解，構(gòu)成一個(gè)不可分割的評(píng)估體系。體系由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層構(gòu)成，目標(biāo)層反映高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)，準(zhǔn)則層是對(duì)目標(biāo)層內(nèi)容的細(xì)化和拓展，指標(biāo)層是在準(zhǔn)則層的基礎(chǔ)上篩選出能夠反映節(jié)水灌溉工程主要狀態(tài)與特征的具體指標(biāo)。通過(guò)分層分類建立的指標(biāo)體系，可以從不同角度直觀反映高效節(jié)水灌溉工程的綜合情況。

（4）導(dǎo)向性原則：指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)依據(jù)節(jié)水灌溉管理工作的改進(jìn)目標(biāo)，有意識(shí)地添加某些指標(biāo)要素，如效率、效益、成本、滿意度和農(nóng)戶意愿等，作為評(píng)估導(dǎo)向性的重要體現(xiàn)。對(duì)客觀性指標(biāo)，主要采用指標(biāo)評(píng)分表方法;對(duì)主觀性指標(biāo)，主要采用問(wèn)卷調(diào)查方法。

2 評(píng)估指標(biāo)體系框架

指標(biāo)體系構(gòu)建以上述原則為指導(dǎo)，結(jié)合甘肅省河西走廊國(guó)家級(jí)高效節(jié)水灌溉示范區(qū)項(xiàng)目評(píng)估的目的，綜合考慮該地區(qū)的自然條件、水資源條件、農(nóng)業(yè)種植狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)管理體制以及相關(guān)社會(huì)因素，將高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目中資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等投入和高效節(jié)水灌溉工程組織管理、工程管理、運(yùn)行管理等內(nèi)容以及高效節(jié)水灌溉技術(shù)產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益等放入高效節(jié)水灌溉工程評(píng)估框架中，從高效節(jié)水灌溉示范項(xiàng)目的基礎(chǔ)建設(shè)、工作實(shí)施與工作成效三個(gè)維度來(lái)構(gòu)建高效節(jié)水灌溉工程評(píng)估框架。將基礎(chǔ)建設(shè)、工作實(shí)施、工作成效具體劃分為項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施、政策制定與效果、工程質(zhì)量與效益、項(xiàng)目運(yùn)行管理與可持續(xù)性等4個(gè)方面。

3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)篩選

根據(jù)指標(biāo)篩選的基本原則，采用匹茲堡大學(xué)教授托馬斯·賽蒂（T.L.Saaty）提出的層次分析法，充分考慮影響高效節(jié)水灌溉推廣的主要因素，結(jié)合甘肅地域特點(diǎn)，查閱相關(guān)文獻(xiàn)[5-15]，并多次與甘肅省從事節(jié)水灌溉的專家學(xué)者、基層工作人員和灌區(qū)管理人員及項(xiàng)目決策者進(jìn)行座談，經(jīng)過(guò)多輪次的指標(biāo)篩選與優(yōu)化，提出適合甘肅省高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)。定性指標(biāo)選取參考邱東提出的五條原則：目的性、全面性、可行性、穩(wěn)定性、與評(píng)價(jià)方法協(xié)調(diào)性[16]。定量指標(biāo)的選取參考蘇為華提出的單體測(cè)驗(yàn)與整體測(cè)驗(yàn)的理論，在完整性、一致性、可行性、準(zhǔn)確性、區(qū)分度、冗余度等方面進(jìn)行了檢驗(yàn)[17]。

經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)與修正，最后構(gòu)建了甘肅省高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，見表1。

3.2 指標(biāo)處理及分級(jí)

實(shí)施評(píng)估前須對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。評(píng)估指標(biāo)類型的不同，指標(biāo)無(wú)量綱化的方法也有所不同，可以根據(jù)所取得的資料采用專家評(píng)分法、Delphi法、層次分析法和隸屬度法等。對(duì)于定性變量，在實(shí)際工作中采用模糊數(shù)學(xué)方法來(lái)量化，將定性變量的指標(biāo)劃分為5個(gè)等級(jí)，分別為Ⅰ級(jí)（很好）、Ⅱ級(jí)（較好）、Ⅲ級(jí)（一般）、Ⅳ級(jí)（較差）和Ⅴ級(jí)（很差），在具體評(píng)估時(shí)采用最大隸屬度原則確定指標(biāo)等級(jí)。

不同地區(qū)的自然特性不同，各級(jí)政府對(duì)推行高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)和落實(shí)手段不同，農(nóng)戶對(duì)高效節(jié)水灌溉技術(shù)的認(rèn)識(shí)不同，對(duì)高效節(jié)水灌溉技術(shù)的價(jià)值取向也就不同，不同指標(biāo)的重要性亦隨之不同。即使同一指標(biāo)，在不同地域、不同時(shí)期，其重要性也是不斷改變的。因此，高效節(jié)水灌溉工程項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)的分級(jí)和權(quán)重應(yīng)當(dāng)結(jié)合工程類型因時(shí)而異、因地而異。

3.3 指標(biāo)體系實(shí)例應(yīng)用

3.3.1 項(xiàng)目概況

石羊河流域位于甘肅省河西走廊東部，烏鞘嶺以西，祁連山北麓，是甘肅省河西走廊三大內(nèi)陸河流域之一。流域行政區(qū)劃包括武威市的古浪縣、涼州區(qū)、民勤縣全部及天祝縣部分，金昌市的永昌縣及金川區(qū)全部，以及張掖市肅南裕固族自治縣和山丹縣的部分地區(qū)、白銀市景泰縣的少部分地區(qū)。耕地面積37.12萬(wàn)hm2，農(nóng)田灌溉面積30.00萬(wàn)hm2。

考慮石羊河主要流經(jīng)武威市和金昌市，故在調(diào)查時(shí)以武威、金昌為重點(diǎn)調(diào)查地區(qū)，張掖市調(diào)查肅南縣和山丹縣，白銀市調(diào)查景泰縣。調(diào)查項(xiàng)目在石羊河流域分布情況見表2。

3.3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定

采用AHP層次分析法來(lái)確定評(píng)價(jià)過(guò)程中的權(quán)數(shù)分配，基于層次分析法相對(duì)重要性設(shè)計(jì)了專家打分表，根據(jù)1～9標(biāo)度法，將各項(xiàng)元素的重要性進(jìn)行兩兩比較后構(gòu)造各層判斷矩陣。請(qǐng)從事節(jié)水灌溉的專家學(xué)者、基層工作人員和灌區(qū)管理人員對(duì)23個(gè)指標(biāo)進(jìn)行打分，利用矩陣確定指標(biāo)元素相對(duì)重要性的權(quán)數(shù)。如指標(biāo)層P1～P7 的判斷矩陣為

APC1=a11a12a13a14a15a16a17a21a22a23a24a25a26a27a31a32a33a34a35a36a37a41a42a43a44a45a46a47a51a52a53a54a55a56a57a61a62a63a64a65a66a67a71a72a73a74a75a76a77

同樣構(gòu)建判斷矩陣APC2、APC3、APC4，求各判斷矩陣的特征向量，并進(jìn)行歸一化處理，可求得指標(biāo)層權(quán)重集。用同樣方法構(gòu)造準(zhǔn)則層的判斷矩陣：

ACT=C11C12C13C14C21C22C23C24C31C32C33C34C41C42C43C44

求ACT的特征向量并進(jìn)行歸一化處理，確定準(zhǔn)則層權(quán)重。各指標(biāo)綜合權(quán)重計(jì)算結(jié)果見表3。

3.3.3 綜合評(píng)價(jià)

采取與當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T座談、入戶調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)查、咨詢專家、查閱水行政主管部門有關(guān)資料等方式獲取信息，結(jié)合表1，將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為5個(gè)等級(jí)。對(duì)于定性變量采用模糊數(shù)學(xué)方法來(lái)量化，劃分為Ⅰ級(jí)（很好）、Ⅱ級(jí)（較好）、Ⅲ級(jí)（一般）、Ⅳ級(jí)（較差）和Ⅴ級(jí)（很差），在具體評(píng)估時(shí)采用最大隸屬度原則確定指標(biāo)等級(jí)。定量指標(biāo)根據(jù)規(guī)范、相關(guān)文獻(xiàn)、專家意見等進(jìn)行分級(jí)，具體分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)見表4。

在確定權(quán)重和指標(biāo)評(píng)價(jià)表的基礎(chǔ)上，采用加法合成進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，基本公式為Cik=Aik·Pik， 其中：Cik 為第i層第k組評(píng)價(jià)矩陣，Aik為對(duì)應(yīng)指標(biāo)Pik 的權(quán)重向量。在每一層的評(píng)價(jià)中，該層中的各因素集為前一層的評(píng)價(jià)集。通過(guò)這種方法進(jìn)行指標(biāo)層對(duì)準(zhǔn)則層的評(píng)價(jià)和準(zhǔn)則層對(duì)目標(biāo)層的評(píng)價(jià)，項(xiàng)目指標(biāo)評(píng)價(jià)表和項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)結(jié)果分別見表5和表6。

該地區(qū)節(jié)水灌溉項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)結(jié)果為Ⅱ級(jí)，表明項(xiàng)目絕大部分目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并取得接近預(yù)期的效益。表5中年度項(xiàng)目驗(yàn)收比例評(píng)分低，據(jù)調(diào)查因國(guó)家及省相關(guān)部門尚未統(tǒng)一組織驗(yàn)收，故驗(yàn)收比率很低，與實(shí)際情況相符。從表3來(lái)看，項(xiàng)目驗(yàn)收比例層權(quán)重為0.073 4，在項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施中為最小，綜合考慮其他因素，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施的評(píng)定影響甚微，故項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施評(píng)價(jià)為Ⅰ級(jí)，既表明相關(guān)工作取得了預(yù)期的成效，也表明在其他方面有待改進(jìn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估是一個(gè)多學(xué)科交叉的綜合課題，評(píng)估指標(biāo)體系涉及領(lǐng)域廣、內(nèi)容多，制約高效節(jié)水技術(shù)落實(shí)和推廣的因素較為復(fù)雜，有些指標(biāo)需要多次篩選或者評(píng)估方案設(shè)計(jì)后才能給出，某些指標(biāo)仍需改進(jìn)。同時(shí)，及時(shí)全面地對(duì)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，也是節(jié)水灌溉技術(shù)推廣的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其評(píng)估結(jié)果可以真實(shí)反映高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的綜合效果，在某種程度上可為當(dāng)?shù)卣疀Q策提供參考。目前甘肅省高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作尚處于探索階段，無(wú)論是指標(biāo)體系，還是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，都有待進(jìn)一步研究和完善。

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【責(zé)任編輯 許立新】

收稿日期：2018-11-06

基金項(xiàng)目：甘肅省水利科技計(jì)劃項(xiàng)目（ZFCGXH-2017-117，ZFCGXH-2017-176）;甘肅省青年科技基金資助項(xiàng)目（18JR3RA186）;甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電工程學(xué)院青年教師科技創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目（SLSDXY-QN2018-05）

作者簡(jiǎn)介：黃珍（1975—），女，甘肅景泰人，講師，主要從事能源與環(huán)境工程方面的教學(xué)與研究工作

E-mail：huangzhen7507@126.com