城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策探析

王鵬程

[摘 要]實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是目前的重要任務(wù)，也是我國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義的重要體現(xiàn)。針對(duì)當(dāng)前導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距加大的情況，只有加大財(cái)政公共服務(wù)投入，完善轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)事權(quán)明晰的公共服務(wù)體系，才能促進(jìn)公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù);均等化;農(nóng)村城市一體化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.27.035

1 如何理解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化主要是指政府能夠提供與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，并且所提供的產(chǎn)品與服務(wù)能夠體現(xiàn)公正平等，均等化不代表所有人都是一樣的，它是公民對(duì)國(guó)家提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品的平等權(quán)利和義務(wù)。 這為社會(huì)公眾的生存與發(fā)展提供了平等化的條件。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)醫(yī)療、教育、科普、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。提高農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的主要表現(xiàn)

2.1 基本教育資源分配不均等

我國(guó)不平等的教育資源分配，特別是農(nóng)村教育資源與城市教育資源之間的不平衡。 相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大部分重點(diǎn)學(xué)校都在城市。 目前，中國(guó)70%的人口在農(nóng)村（包括縣鄉(xiāng)），義務(wù)教育階段有1.6億學(xué)生，這與中國(guó)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育形成鮮明對(duì)比。 由于教育資源分布存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差異，一些農(nóng)村中小學(xué)生輟學(xué)就業(yè)，甚至有部分人說(shuō)讀書(shū)是無(wú)用的、是浪費(fèi)時(shí)間的，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)村教育與城市教育的差距，也阻礙了和諧社會(huì)的構(gòu)建。

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理

在中國(guó)，基層城市和小醫(yī)院大醫(yī)院的醫(yī)療資源分配嚴(yán)重失衡。中國(guó)醫(yī)院分為下屬醫(yī)院、省級(jí)醫(yī)院和附屬醫(yī)院。這些機(jī)構(gòu)分別屬于不同的管轄機(jī)制，有不同的利益、不同的資源和不同的戰(zhàn)略。 理論上，城市醫(yī)院應(yīng)該接受和治療危重病人和難治病人，小型醫(yī)院應(yīng)該解決一些常見(jiàn)疾病。 然而事實(shí)上，幾乎每年去大醫(yī)院的人都被診斷出患有常見(jiàn)疾病和多發(fā)病，也就是說(shuō)，他們可以在小醫(yī)院解決。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大

與城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，我國(guó)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然相對(duì)較差。農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量差，道路維護(hù)管理困難; 農(nóng)村的電網(wǎng)設(shè)備不如城市的好并且成本高，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的變壓器已經(jīng)老化， 而且用電量高，質(zhì)量也差，有時(shí)刮風(fēng)下雨會(huì)引起電線(xiàn)短路甚至引發(fā)火災(zāi)等安全事故; 農(nóng)村交易設(shè)施的建設(shè)相對(duì)落后，例如在農(nóng)村，超市很少，只有很小的小吃店;在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和批發(fā)市場(chǎng)，缺乏專(zhuān)業(yè)的儲(chǔ)存場(chǎng)所，甚至銷(xiāo)售場(chǎng)所都很簡(jiǎn)單。

3 導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的原因分析

（1）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的體制問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，主要是城鄉(xiāng)戶(hù)籍不同，資源配置制度也不同。結(jié)果，不同環(huán)境的公民享受不同的基本公共服務(wù)，這意味著農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)少于公共居民。與此同時(shí)，它也擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)之間的差距。

（2）分稅制改革使地方財(cái)政權(quán)力不匹配。 雖然稅務(wù)部門(mén)實(shí)施的稅收分享制度加強(qiáng)了中央政府的能力，但也導(dǎo)致了地方財(cái)政權(quán)力的錯(cuò)位。例如，2018年，地方財(cái)政收入占全國(guó)總收入的48%，但占全國(guó)支出的79%。基層社會(huì)保障、教育、醫(yī)療保健和基本公共服務(wù)主要需要地方政府支付。由于當(dāng)?shù)卣狈ω?cái)政資源，許多地方的政府服務(wù)都非常落后。

（3）多層級(jí)的政府管理體系導(dǎo)致基層政府之間的事權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜，事權(quán)責(zé)任劃分不清楚就會(huì)容易造成政府職能缺失，因此，它對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展造成了阻礙。

（4）中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度并不完善。主要表現(xiàn)在：中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏監(jiān)督政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移的相關(guān)法律法規(guī);財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)、監(jiān)督過(guò)程也存在問(wèn)題，主要原因是審計(jì)機(jī)關(guān)要依靠政府才能實(shí)施，缺乏獨(dú)立性，中央轉(zhuǎn)移支付保持預(yù)算、決算的私密性和不透明性，加大了相關(guān)部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督工作的難度;雖然從促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的角度看，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷完善，但就中國(guó)而言，結(jié)構(gòu)比例仍然不合理，即均衡功能轉(zhuǎn)移支付不夠強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)高。相反，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模仍然很低。

4 促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

4.1 改善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)財(cái)政政策

一是完善公共財(cái)政體制，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政支持能力。我國(guó)政府應(yīng)增加農(nóng)村財(cái)政支出，建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)財(cái)政支持和增長(zhǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府財(cái)政在農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)中的主導(dǎo)作用;規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，提供財(cái)政轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)支付制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。為促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)政支持;明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，減少公共物品的供應(yīng)不足，防止基層供給不足，切實(shí)提高基層政府基本公共服務(wù)的能力。為促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化奠定良好的公共財(cái)政基礎(chǔ)。二是優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。除了增加政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入外，還需要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，把農(nóng)村基本公共服務(wù)資源整合起來(lái)。讓資源得到優(yōu)化配置，提高公共資源利用效率， 實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。三是加快建立服務(wù)型政府，完善基本公共服務(wù)供給機(jī)制。在明確政府是提供公共服務(wù)的主體的同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)制度改革創(chuàng)新，為了促進(jìn)市場(chǎng)和非政府組織積極參與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)提供者的多樣化發(fā)展，政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。并通過(guò)發(fā)展社會(huì)第三方組織，監(jiān)督并促進(jìn)社會(huì)管理制度的完善，改善市場(chǎng)環(huán)境，使人們能夠有效地享受到改善基本公共服務(wù)的成果。

4.2 建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制

第一，建立完善的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體系和政策體系。目前，城鄉(xiāng)土地和戶(hù)籍雙重制度仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大障礙，要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，增強(qiáng)各項(xiàng)制度的深化改革，沖破城鄉(xiāng)之間發(fā)展的制度障礙，加快形成新型的工農(nóng)之間相互促進(jìn)、相互發(fā)展、共同興盛的城鄉(xiāng)關(guān)系。

第二，要健全多元投入保障機(jī)制。由于農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱，長(zhǎng)期的財(cái)政投入不足，農(nóng)村面積龐大，但人口和土地相對(duì)較少，結(jié)果，農(nóng)村居民人均資源占有率比例低于城鎮(zhèn)居民人均占有率，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就必須加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。 通過(guò)加快建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才和資本相互流動(dòng)。

第三，條件與環(huán)境。政府要按照適度調(diào)整和逐步關(guān)注的原則，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的戶(hù)籍制度改革。戶(hù)籍是我國(guó)城鄉(xiāng)居民之間的一道身份鴻溝。為促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，中國(guó)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一戶(hù)籍管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng);維護(hù)進(jìn)入城市的農(nóng)民權(quán)益，有秩序地促進(jìn)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，確保他們與城市居民在基本公共服務(wù)方面享有同樣的待遇。

第四，提高農(nóng)村金融和經(jīng)濟(jì)能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)政府現(xiàn)階段應(yīng)該把基本公共服務(wù)建設(shè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及運(yùn)行提供公共物品基礎(chǔ)條件等，改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政投入，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。為加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，國(guó)家還要建設(shè)一些農(nóng)村國(guó)家農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]周鵬程.我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇研究[D].湖南：湘潭大學(xué)，2015.

[2]趙赟飛. 我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化公共財(cái)政政策研究[D]. 遼寧：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院， 2016.