論我國生態(tài)環(huán)境損害索賠主體的整合*

劉 衛(wèi) 先

一、問題的提出

對于2011年的蓬萊灣漏油事件，原國家海洋局根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，于2012年4月向康菲公司和中海油公司索賠16.83億元，用于渤海生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、渤海入海石油類污染物減排、受損海洋生境修復(fù)等。①但實際上，該事件造成的渤海生態(tài)環(huán)境損害并沒有得到很好的修復(fù)。2015年6月，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱“中國綠發(fā)會”)針對該事件向青島海事法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判令康菲公司和中海油公司對受損的渤海生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，使之恢復(fù)到該事件發(fā)生以前的狀態(tài)。該案被媒體稱為我國首個社會組織提起的海洋污染類環(huán)境公益訴訟案。②在該事件中，針對漏油導(dǎo)致的海洋生態(tài)環(huán)境損害，先由原國家海洋局向責(zé)任方索賠十幾億元賠償費(fèi)，后由環(huán)保非政府組織向同一責(zé)任方提起訴訟，要求其承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。在環(huán)境法理論中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)一般是指將受損害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損害之前的狀態(tài)，主要指生態(tài)功能的恢復(fù)。在民事責(zé)任體系中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任在性質(zhì)上可以等同于恢復(fù)原狀。根據(jù)民法的一般理論，對于某人的物品遭受損害，首先可以通過恢復(fù)原狀予以補(bǔ)救；無法恢復(fù)原狀時，可以用金錢賠償權(quán)利人的損失；侵害者也可以直接用金錢賠償權(quán)利人的損失；賠償數(shù)額一般不超出受損物的原有價值。然而，在蓬萊灣漏油事件中，責(zé)任方既要承擔(dān)恢復(fù)原狀責(zé)任，又要承擔(dān)損害賠償責(zé)任，并且損害賠償責(zé)任在先、恢復(fù)原狀責(zé)任在后，這明顯違背民事責(zé)任的一般理論。在該事件中，原國家海洋局聲明將通過協(xié)商獲得的賠償金用于受損海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，此后“中國綠發(fā)會”以同一事由要求責(zé)任方修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境，存在重復(fù)索賠的問題。盡管從表面上看，原國家海洋局要求的是金錢賠償，“中國綠發(fā)會”要求的是海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)，請求內(nèi)容并不一致，但這兩個性質(zhì)不同的請求主體針對的是同一被請求主體(即康菲公司和中海油公司)的同一行為(即漏油事故)所致的同一損害結(jié)果(即渤海生態(tài)環(huán)境損害)，實際上等于要求同一責(zé)任主體對其同一行為所致同一損害后果重復(fù)承擔(dān)責(zé)任。

其實，生態(tài)環(huán)境在恢復(fù)原狀期間存在一定的生態(tài)服務(wù)功能損失，該損失屬于生態(tài)環(huán)境損害的一部分。針對生態(tài)環(huán)境損害，責(zé)任方不僅要承擔(dān)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，還要為生態(tài)環(huán)境受損期間的生態(tài)功能損失承擔(dān)責(zé)任。在蓬萊灣漏油事件中，“中國綠發(fā)會”要求責(zé)任方承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，而沒有要求責(zé)任方對海洋生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)之前的生態(tài)功能損失承擔(dān)賠償責(zé)任。如果原國家海洋局獲得的損害賠償金僅針對海洋生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)之前的生態(tài)功能損失，則在客觀上可以避免責(zé)任方重復(fù)擔(dān)責(zé)。遺憾的是，根據(jù)有關(guān)報道，原國家海洋局對該事件進(jìn)行索賠所獲得的損害賠償金實際上包括受損海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。③

除了海洋生態(tài)功能損害，海洋生態(tài)環(huán)境損害還包括以特定海洋環(huán)境要素為載體的財產(chǎn)損害，為了論述方便，筆者將其稱為海洋環(huán)境要素財產(chǎn)損害。這種損害在性質(zhì)上不同于海洋生態(tài)功能損害，是一種直接的財產(chǎn)損失。這種財產(chǎn)損失實際上是特定海洋環(huán)境要素作為財產(chǎn)客體所遭受的損害。④但是，在蓬萊灣漏油事件中，我們只看到不同主體針對海洋生態(tài)功能損害進(jìn)行索賠，原國家海洋局是否針對海洋環(huán)境要素財產(chǎn)損害提起索賠尚不清楚。

通過對蓬萊灣漏油事件進(jìn)行回顧和簡要分析，可以發(fā)現(xiàn)，海洋生態(tài)環(huán)境損害包括兩種不同類型的損害，即海洋環(huán)境要素財產(chǎn)損害和海洋生態(tài)功能損害。⑤我國環(huán)境法學(xué)研究成果并沒有對這兩種損害加以區(qū)分，而是籠統(tǒng)地稱它們?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境損害，這在某種程度上導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境損害賠償理論與實踐的混亂。蓬萊灣漏油事件暴露出來的主要問題是，針對海洋生態(tài)環(huán)境損害(包括特定海洋環(huán)境要素財產(chǎn)損害和海洋生態(tài)功能損害)，究竟何方主體是最合適的索賠者？為什么實踐中出現(xiàn)兩個不同的索賠主體針對同一行為所致海洋生態(tài)功能損害分別進(jìn)行索賠？這些問題不僅存在于海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠實踐中，還隨著《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的全面實施而存在于其他生態(tài)環(huán)境損害索賠實踐中，成為我國生態(tài)環(huán)境損害索賠理論研究與實踐中受到普遍關(guān)注的一個問題。⑥本文對這一問題進(jìn)行分析并提出對策，以期促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善。

二、我國現(xiàn)行法律政策下生態(tài)環(huán)境損害索賠主體的制度構(gòu)造

由前述關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境損害類型的分析推及包括海洋在內(nèi)的整個生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境損害實際上包括兩種類型的損害，即環(huán)境要素財產(chǎn)損害和生態(tài)功能損害。根據(jù)我國現(xiàn)行法律政策的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害索賠主體及索賠內(nèi)容主要體現(xiàn)在國家索賠案件和環(huán)境民事公益訴訟案件中。

第一，海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠及其索賠內(nèi)容。根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定，海洋生態(tài)環(huán)境損害實行國家索賠，具體由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者進(jìn)行索賠；索賠內(nèi)容針對海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)受到的損害。就索賠主體而言，根據(jù)該法第5條的規(guī)定，具體行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)主管部門、軍隊生態(tài)環(huán)境部門以及沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門等。在現(xiàn)實中，根據(jù)具體情況，由相應(yīng)的行政主管部門代表國家進(jìn)行索賠。但是，原國家海洋局根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定于2015年專門制定了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》(以下簡稱《索賠辦法》)，其中第4條明確將海洋生態(tài)損害索賠主體確定為海洋行政主管部門，即原國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)和省級海洋行政主管部門確定的部門。盡管關(guān)于能夠代表國家進(jìn)行索賠的部門存在理論上的爭議，實踐中有關(guān)部門代表國家進(jìn)行索賠存在一定的混亂，但毫無疑問，上述部門都是代表國家進(jìn)行索賠的。就索賠內(nèi)容而言，海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)受到的損害到底是哪些方面的損害？從字面上看，海洋生態(tài)和海洋保護(hù)區(qū)的損害主要是海洋生態(tài)功能損害，而海洋水產(chǎn)資源的損害主要是環(huán)境要素財產(chǎn)損害。這一點(diǎn)可以從2003年“塔斯曼?！庇洼單廴景傅乃髻r實踐中看出來?！端髻r辦法》第3條對海洋生態(tài)環(huán)境作了進(jìn)一步明確的限定，即包括海洋生物資源、海洋環(huán)境容量(海域納污能力)和海洋生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)該條規(guī)定，海洋環(huán)境容量和海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害明顯屬于生態(tài)功能損害，而海洋生物資源的損害與海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害相并列，旨在強(qiáng)調(diào)前者屬于財產(chǎn)損害，因為其生態(tài)功能損害已經(jīng)被生態(tài)系統(tǒng)損害所吸收。

第二，非海洋生態(tài)環(huán)境損害的省級、市地級政府索賠及其索賠內(nèi)容。針對非海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上，于2017年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《賠償改革方案》)。從該方案對生態(tài)環(huán)境損害的概念、排除適用的損害范圍以及明確劃定的賠償范圍等方面規(guī)定⑦來看，非海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠盡管與海洋生態(tài)損害索賠相平行、對應(yīng)，但索賠內(nèi)容只針對生態(tài)功能損害，而不像海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠那樣還包括環(huán)境要素財產(chǎn)損害。根據(jù)《賠償改革方案》第4條第3款的規(guī)定，非海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠由國務(wù)院代表國家進(jìn)行，在本質(zhì)上與海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠一樣屬于國家索賠，但國務(wù)院可以將索賠權(quán)授予省級、市地級政府，由后者代表國家行使索賠權(quán)，而后者既可以自己行使國家索賠權(quán)，也可以指定所管轄的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)代理行使國家索賠權(quán)。

第三，環(huán)境公益訴訟模式下符合條件的環(huán)保非政府組織索賠及其索賠內(nèi)容。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條增加了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。盡管有學(xué)者認(rèn)為這些規(guī)定并沒有使我國建立真正的環(huán)境公益訴訟制度，而只是建立了環(huán)境眾益訴訟制度。⑧換言之，我國《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“社會公共利益”是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)而遭受損害的不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)利益，而不是生態(tài)環(huán)境本身；為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而提起的訴訟是真正的環(huán)境公益訴訟，為保護(hù)因環(huán)境污染、生態(tài)破壞而受損的不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)利益而提起的訴訟則是環(huán)境眾益訴訟。我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定實際上將這兩類訴訟囊括在內(nèi)，符合條件的環(huán)保非政府組織既可以提起環(huán)境眾益訴訟，也可以單純針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為提起環(huán)境公益訴訟。在實踐中，我國環(huán)保非政府組織已經(jīng)多次提起有代表性的環(huán)境公益訴訟。在“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所與福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案”中，法院判令四被告承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失填補(bǔ)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及評估費(fèi)、律師費(fèi)等；在“中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案”中，原告請求法院判令被告向地方政府財政專戶支付大氣污染賠償金；在“常州市環(huán)境公益協(xié)會訴儲衛(wèi)清與常州博世爾物資再生利用有限公司等土壤污染民事公益訴訟案”中，法院判令五被告向江蘇省常州市生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)公益金專用賬戶支付相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)賠償金?？梢姡覈F(xiàn)行法律雖然沒有明確規(guī)定環(huán)保非政府組織提起環(huán)境民事公益訴訟的索賠內(nèi)容，但在相應(yīng)的索賠實踐中該索賠內(nèi)容已明顯被限定于生態(tài)功能損害，而不涉及環(huán)境要素財產(chǎn)損害。

第四，環(huán)境公益訴訟模式下的檢察機(jī)關(guān)索賠及其索賠內(nèi)容。與我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予符合條件的環(huán)保非政府組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利相對應(yīng)，2017年修訂的《民事訴訟法》在試點(diǎn)實踐的基礎(chǔ)上確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)可以提起或支持提起環(huán)境民事公益訴訟。在試點(diǎn)實踐中，試點(diǎn)省份的部分檢察機(jī)關(guān)針對生態(tài)環(huán)境損害提起了民事公益訴訟，如江蘇省常州市檢察院對許建惠、許玉仙污染環(huán)境案提起全國首例民事公益訴訟⑨、江蘇省徐州市檢察院對徐州市鴻順造紙有限公司污染環(huán)境案提起民事公益訴訟⑩。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)保非政府組織提起環(huán)境公益訴訟的索賠內(nèi)容一致，都限于生態(tài)功能損害。

根據(jù)上文的論述，可將我國現(xiàn)行法律政策關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害索賠主體及其索賠內(nèi)容的制度構(gòu)造進(jìn)行總結(jié)(見表1)。

從我國現(xiàn)有規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定以及相應(yīng)的索賠實踐來看，針對生態(tài)環(huán)境損害中的環(huán)境要素財產(chǎn)損害只能進(jìn)行國家索賠，并且此種情形僅限于海洋生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域；針對非海洋生態(tài)環(huán)境損害中的環(huán)境要素財產(chǎn)損害索賠，尚缺乏相關(guān)規(guī)定和實踐；針對生態(tài)功能損害，既可以實行國家索賠又可以實行環(huán)境民事公益訴訟索賠，這是造成對蓬萊灣漏油事件進(jìn)行重復(fù)索賠的直接原因。為什么現(xiàn)行法律對生態(tài)功能損害規(guī)定不同的索賠模式？為什么把環(huán)境要素財產(chǎn)損害和生態(tài)功能損害都規(guī)定在國家索賠模式中？為什么環(huán)境民事公益訴訟中不對環(huán)境要素財產(chǎn)損害進(jìn)行索賠？國家索賠與環(huán)境民事公益訴訟之間的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？解決這些問題的關(guān)鍵在于弄清楚生態(tài)環(huán)境的法律本質(zhì)。生態(tài)環(huán)境利益究竟是國家利益還是社會公共利益，抑或是兩種屬性兼有？如果生態(tài)環(huán)境在本質(zhì)上是國家利益，則對生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)適用國家索賠；如果生態(tài)環(huán)境在本質(zhì)上屬于社會公共利益，則對生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)適用民事公益訴訟制度；如果生態(tài)環(huán)境兼具國家利益和社會公共利益的本質(zhì)，則對生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)適用國家索賠和民事公益訴訟制度。這些假定的成立及如何適用相應(yīng)的索賠模式，是需要進(jìn)一步討論的問題。

三、現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠主體制度的法理依據(jù)反思

從有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定來看，在針對生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠模式中，生態(tài)環(huán)境在本質(zhì)上被視為國家利益，生態(tài)環(huán)境損害被視為國家利益損失，因此需進(jìn)行國家索賠。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款明確規(guī)定，破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由相關(guān)部門代表國家對責(zé)任者進(jìn)行索賠。為執(zhí)行海洋生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠，原國家海洋局制定了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》。雖然《賠償改革方案》沒有明確將生態(tài)環(huán)境損害稱為國家利益損失，但其中規(guī)定省級、市地級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后可向本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者進(jìn)行索賠，這實際上就是認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害屬于國家利益損失。那么，生態(tài)環(huán)境損害為何被視為國家利益損失？對此，并無直接的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，將生態(tài)環(huán)境損害視為國家利益損失，實際上就是告訴人們生態(tài)環(huán)境屬于國家利益，這實際上是“自然資源歸國家所有”這一法律規(guī)定的另一種表達(dá)。因此，生態(tài)環(huán)境損害被視為國家利益損失的間接法律依據(jù)是，我國關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的法律規(guī)定。然而，如果認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害是國家利益損失有可靠的法律依據(jù)，則這種可靠性必然建立在以下兩個前提條件同時成立的基礎(chǔ)上：一是生態(tài)環(huán)境與自然資源等同；二是自然資源歸國家所有就是國家對自然資源享有民法上的所有權(quán)。在環(huán)境保護(hù)的視角下，第一個前提條件是成立的，而第二個前提條件并不成立。

1.生態(tài)環(huán)境與自然資源可以等同

傳統(tǒng)的環(huán)境法學(xué)觀點(diǎn)一般把生態(tài)環(huán)境與自然資源區(qū)別對待，一些環(huán)境法學(xué)教科書也對二者分章論述，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境是指各種環(huán)境要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，而自然資源是賦存于自然界的可供人類利用的一切物質(zhì)和能量，包括水、土地、森林、礦藏等。人類對生態(tài)環(huán)境的利用主要是利用它的納污消污能力，即環(huán)境容量。傳統(tǒng)觀點(diǎn)中的生態(tài)環(huán)境問題就是污染問題，即人類(在特定的時空范圍內(nèi))向環(huán)境排放過多污染物質(zhì)，造成環(huán)境品質(zhì)的降低和惡化，進(jìn)而危及人類的生存和發(fā)展。對于自然資源，傳統(tǒng)觀點(diǎn)一般認(rèn)為人們對它的利用主要是通過占有、控制、采掘等方式使其轉(zhuǎn)化為自己的財富。自然資源問題就是人們過度開采利用自然資源，造成其枯竭的問題。因此，從表面上看，生態(tài)環(huán)境與自然資源有明顯區(qū)別，生態(tài)環(huán)境問題與自然資源問題也明顯不同。但是，這種區(qū)別經(jīng)不起推敲。

國內(nèi)有學(xué)者在論述環(huán)境法與資源法的融合時指出，環(huán)境法與資源法融合的自然基礎(chǔ)是二者的保護(hù)客體一致，即環(huán)境與自然資源都是“地球系統(tǒng)中不可分割的自然體”，兩者具有統(tǒng)一性。這一觀點(diǎn)實際上是我國環(huán)境法學(xué)理論界較早存在的環(huán)境與資源相互融合、不可分割之觀點(diǎn)的一種延續(xù)，具有較充分的科學(xué)依據(jù)。無論是從語義上還是從客觀事實上分析，我們都無法把環(huán)境、生態(tài)、自然資源截然分開。從語義上看，環(huán)境是指圍繞某一中心的情況或條件的總稱。根據(jù)中心的不同及其周圍范圍的大小，環(huán)境在實際生活中有不同的指向。毫無疑問，環(huán)境法所要保護(hù)的環(huán)境是以人為中心的，并且隨著人類活動范圍的不斷擴(kuò)大以及人類對周圍情況的影響不斷增強(qiáng)而在空間上不斷擴(kuò)大。目前，環(huán)境法所保護(hù)的環(huán)境不僅包括整個地球，還包括月球和其他相關(guān)天體以及太空，但以地球為保護(hù)的重心。綜觀國內(nèi)外有關(guān)規(guī)范性文件對環(huán)境的界定，可以確定一個事實，即：人們不僅重視天然的環(huán)境，還重視人工改造的環(huán)境；不僅重視各種環(huán)境要素，還重視各種環(huán)境要素相互作用所形成的系統(tǒng)。人們對環(huán)境的界定，實際上已經(jīng)將生態(tài)包括其中。因為生態(tài)的原意雖為“住所”“棲息地”，但其中暗含居住主體與其居住環(huán)境之間的關(guān)系，所以在生態(tài)學(xué)上，生態(tài)與生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的，即在一定的時空范圍內(nèi)，生物與其生存環(huán)境(包括其他生物)所形成的具有物質(zhì)循環(huán)、能量流動、信息交換功能的系統(tǒng)具有整體性。在這個意義上，人類實際上生存于一定的生態(tài)系統(tǒng)中。這一點(diǎn)已被現(xiàn)代生態(tài)學(xué)研究所證實。地球生態(tài)系統(tǒng)就是環(huán)境法所要保護(hù)的環(huán)境。因此，環(huán)境與生態(tài)是融合在一起的無法分割的整體，此即生態(tài)環(huán)境。這一點(diǎn)較易被人們接受。

但是，對于自然資源而言，由于長期被視為財產(chǎn)，導(dǎo)致人們難以將其與生態(tài)環(huán)境等同。在很多人的觀念中，自然資源可以等同于財富，占有自然資源就意味著擁有財富。在這種觀念支配下，人們總是“不遺余力地獲取、占有感到所需或者認(rèn)為有價值的外界事物，并給它們貼上‘我的’標(biāo)簽”，對各種自然資源加以奪取和控制。實踐已經(jīng)證明，這種觀念有嚴(yán)重缺陷。以財產(chǎn)的觀念對待自然資源，會導(dǎo)致人們在實踐中以財產(chǎn)效率最大化的邏輯指導(dǎo)自然資源開發(fā)利用行為。這種行為模式的最終結(jié)果只能是自然資源的過度開發(fā)、浪費(fèi)、枯竭乃至生態(tài)系統(tǒng)的破壞。把自然資源視為財產(chǎn)，實際上就是要控制大自然，這種思想體現(xiàn)的只是人類的狂妄自大。實際上，自然資源并不是人們的財產(chǎn)，而是人們財產(chǎn)的來源，是產(chǎn)生人們財產(chǎn)的本底。只有從自然資源這一本底中特定化的事物才能成為人們的財產(chǎn)，而自然資源本身并不能成為任何人的財產(chǎn)。在人類生存于地球上的情況下，作為人類財產(chǎn)來源之本底的自然資源實際上就是整個地球生態(tài)系統(tǒng)。從詞源和詞義上講，自然資源就是賦存于自然界中的作為人類財產(chǎn)來源的一切物質(zhì)和能量的總稱，這種作為一切物質(zhì)和能量的總稱的自然資源可以等同于地球生態(tài)系統(tǒng)即生態(tài)環(huán)境。

2.自然資源歸國家所有并不能等同于國家對自然資源享有民法上的所有權(quán)

自然資源國家所有權(quán)問題是近幾年來我國法學(xué)界激烈爭論的一個問題，限于本文的論述目的和篇幅，筆者不對該問題的具體細(xì)節(jié)加以展開，而主要論證我國《憲法》規(guī)定的自然資源歸國家所有并不能等同于國家對自然資源享有民法上的所有權(quán)。我國《憲法》第9條第1款明確規(guī)定自然資源屬于國家所有，但法律明確規(guī)定屬于集體所有的除外。我國《民法典》物權(quán)編、《森林法》《草原法》《水法》《野生動物保護(hù)法》中都有與《憲法》第9條第1款內(nèi)容相符的規(guī)定，甚至可以毫不夸張地說，各單行法實際上就是把《憲法》第9條第1款的規(guī)定挪作自己的規(guī)定。在這一挪動中，《憲法》第9條第1款的規(guī)定雖然在形式上得到完全的貫徹，但其部分精神內(nèi)涵已在不經(jīng)意間被人為漏掉了。各單行法規(guī)定的自然資源歸國家所有，其含義比較單一，指國家作為權(quán)利主體對自然資源所享有的一種財產(chǎn)權(quán)利。這一點(diǎn)在物權(quán)法中表現(xiàn)得最淋漓盡致——自然資源在物權(quán)法中被視為一種國家財產(chǎn)。其他單行法雖然沒有明確規(guī)定自然資源是一種國家財產(chǎn)，但將自然資源國家所有權(quán)作為自然資源權(quán)屬的一種形式，將其與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬并行規(guī)定且需相關(guān)部門登記造冊、發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書等，如《草原法》第2章“草原權(quán)屬”和《森林法》第3條的規(guī)定實際上是把自然資源作為財產(chǎn)對待。

筆者在前文指出，把自然資源視為財產(chǎn)是不正確的。如果把自然資源視為財產(chǎn)，則自然資源國家所有權(quán)就是國家作為民事權(quán)利主體所享有的一種財產(chǎn)權(quán)利，這種結(jié)論會把相關(guān)理論與實踐帶入困境。首先，如果自然資源國家所有權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)利，則該權(quán)利遭受侵害時，權(quán)利主體(即國家)應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟途徑要求侵害者返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失等。實踐中的生態(tài)環(huán)境損害國家索賠就遵循這一邏輯，但我國相關(guān)單行法的規(guī)定并沒有遵循這一邏輯，而是對侵權(quán)者普遍施以行政處罰措施，如《森林法》《草原法》《水法》《野生動物保護(hù)法》等法律都在“法律責(zé)任”部分對違法侵害自然資源國家所有權(quán)的責(zé)任者課以行政責(zé)任而非民事責(zé)任。其次，如果自然資源國家所有權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)利，則對于流動性的自然資源如水、野生動物而言，有時國有財產(chǎn)的流失不可避免，卻難以適用所有權(quán)的追及效力制度。這些自然資源流出國界之時就是國家財產(chǎn)流失之時，國家不可能對這些自然資源追及行使所有權(quán)。再次，如果自然資源國家所有權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)利，則按照侵權(quán)法的相關(guān)理論與規(guī)定，作為權(quán)利主體的國家應(yīng)當(dāng)對其所有物(即自然資源)所致他人損害承擔(dān)賠償責(zé)任。這種假想在現(xiàn)實中很難成真，如作為自然資源所有者的國家不可能對所有的野生動物致人損害都承擔(dān)賠償責(zé)任。最后，如果自然資源國家所有權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)利，則國家在一般情況下完全可以按照自己的意志行使權(quán)利，廣大民眾與國家不是具體法律關(guān)系中的雙方主體，無權(quán)對國家如何行使自然資源所有權(quán)提出要求，除非向國家支付一定的對價，但這明顯不現(xiàn)實。在現(xiàn)實中，即使民眾不向國家支付相應(yīng)的對價，其也有權(quán)對自然資源國家所有權(quán)的行使提出一些基本的要求，以滿足生存等方面的需要。

自然資源國家所有權(quán)并不是一項簡單的民事權(quán)利。我國有關(guān)單行法把自然資源國家所有權(quán)確認(rèn)為一項民事權(quán)利是對《憲法》規(guī)定的自然資源歸國家所有的一種曲解。如果我們認(rèn)可自然資源等同于生態(tài)環(huán)境，則自然資源歸國家所有并不能等同于國家對自然資源享有民法上的所有權(quán)。因此，對生態(tài)環(huán)境損害實行國家索賠無法從自然資源國家所有權(quán)角度得到合理的解釋。但是，這并不意味著對生態(tài)環(huán)境損害實行國家索賠的觀點(diǎn)不存在任何合理的成分。其實，在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)背景下，生態(tài)環(huán)境要素(或者說生態(tài)環(huán)境)至少有兩種已受到人們普遍重視的重要價值，即經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值。這兩種價值在生態(tài)環(huán)境損害中的表現(xiàn)是環(huán)境要素財產(chǎn)損害和生態(tài)功能損害。在實踐中，人們可以通過生態(tài)環(huán)境要素的特定化而將其經(jīng)濟(jì)價值歸于某個特定主體，但不可能將其生態(tài)價值也歸于該主體。正如某一片森林的所有者擁有的是該片森林的經(jīng)濟(jì)價值，而不可能擁有該片森林所釋放的氧氣、所涵養(yǎng)的水分等生態(tài)價值。在這種意義上，自然資源歸國家所有只能是自然資源的經(jīng)濟(jì)價值歸國家所有，其生態(tài)價值無法真正歸國家所有。在生態(tài)環(huán)境損害事件中，國家如果針對歸其所有的生態(tài)環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價值即環(huán)境要素財產(chǎn)的損害進(jìn)行索賠，是有合理性的。

與生態(tài)環(huán)境損害國家索賠的基礎(chǔ)不同，通過環(huán)境民事公益訴訟途徑進(jìn)行索賠的基礎(chǔ)是生態(tài)環(huán)境損害屬于社會公共利益損害。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到人為損害時，適格的原告當(dāng)然可以通過民事公益訴訟的途徑追究侵害者的損害賠償責(zé)任。站在社會公眾的立場看，這種認(rèn)識是正確的?，F(xiàn)實中每個人都依賴生態(tài)環(huán)境而生存，如果生態(tài)環(huán)境遭受損害，則生存于其中的每個人都會受到影響，因而生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)的是一種社會公共利益。生態(tài)環(huán)境損害是對社會公共利益的損害，而不是對任何社會個體權(quán)利的侵害。但是，如果從生態(tài)環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值相區(qū)分的角度看，作為社會公共利益的生態(tài)環(huán)境利益毫無疑問是指生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)價值即生態(tài)功能，而不包括生態(tài)環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價值即環(huán)境要素財產(chǎn)。在我國，環(huán)境要素財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸國家所有。

生態(tài)環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值所對應(yīng)的載體就是環(huán)境要素財產(chǎn)和生態(tài)功能。如果生態(tài)環(huán)境損害國家索賠和環(huán)境民事公益訴訟有同時存在的必要，則二者應(yīng)當(dāng)針對生態(tài)環(huán)境損害中不同類型的損害，即國家索賠針對環(huán)境要素財產(chǎn)損害，環(huán)境民事公益訴訟針對生態(tài)功能損害。但是，從我國生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐以及相關(guān)規(guī)定來看，海洋生態(tài)損害國家索賠既針對環(huán)境要素財產(chǎn)損害又針對生態(tài)功能損害，非海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠和環(huán)境民事公益訴訟則針對生態(tài)功能損害。因此，要想解決生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體比較混亂的問題，就必須進(jìn)一步分析生態(tài)環(huán)境的利益內(nèi)涵與國家、民眾等主體的權(quán)責(zé)之間的聯(lián)系。

四、生態(tài)環(huán)境損害索賠主體整合的法理基礎(chǔ)闡釋

筆者在上文指出，在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)背景下，生態(tài)環(huán)境與自然資源基本上可以等同，并且生態(tài)環(huán)境要素同時具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值(即作為環(huán)境要素財產(chǎn)和具有生態(tài)功能)，自然資源歸國家所有并不能等同于一些單行法所確認(rèn)的國家對自然資源享有財產(chǎn)所有權(quán)。因此，在我國《憲法》明確規(guī)定自然資源歸國家所有的情況下，自然資源與國家、社會公眾之間存在復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)性與權(quán)責(zé)聯(lián)系。

我國《憲法》第9條第1款明確規(guī)定，除了集體所有的自然資源，其他自然資源都屬于國家所有即全民所有。該條第2款規(guī)定國家“保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物”，“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。僅從字面上看，可以認(rèn)為第1款確定的是國家的“權(quán)”；第2款第一句話規(guī)定的是國家的“責(zé)”，第二句話既可以理解為國家的“權(quán)”又可以理解為國家的“責(zé)”。學(xué)界一般認(rèn)為，國家的“責(zé)”不存在大的歧義，即指國家的責(zé)任、義務(wù)；但國家的“權(quán)”存在“權(quán)力”與“權(quán)利”的區(qū)別。“自然資源歸國家所有”表達(dá)的究竟是國家的權(quán)利還是國家的權(quán)力？對此，如果我們進(jìn)一步深入分析，結(jié)論顯然是：我國《憲法》第9條規(guī)定的只能是國家的權(quán)力，而不是國家的權(quán)利。就自然資源財產(chǎn)(承載自然資源的經(jīng)濟(jì)價值)而言，這一結(jié)論也同樣正確。作此判斷的理由主要有兩個方面：第一，權(quán)利從其產(chǎn)生發(fā)展的歷史來看，具有保護(hù)權(quán)利主體的利益、對抗他人侵害的作用，其所對抗的一個重要主體就是國家及代表國家的政府。如果我國《憲法》第9條規(guī)定的是國家的權(quán)利，則該規(guī)定的意義何在？該規(guī)定如果意在強(qiáng)調(diào)國家自己對抗自己，則在邏輯上無法自圓其說。該規(guī)定如果旨在防止民眾對國家權(quán)利造成侵害，則其不應(yīng)放在《憲法》“總綱”中，放在《憲法》“權(quán)利義務(wù)”章節(jié)中更合適；并且，國家可以通過行使權(quán)力有效對抗國家利益受到的威脅。第二，憲法作為國家的根本大法具有抽象性，體現(xiàn)國家主權(quán)，對國體、政體及各項基本政治制度作出基本安排，其中“總綱”的規(guī)定尤其如此。因此，我國《憲法》第9條規(guī)定自然資源歸國家所有具有主權(quán)宣示的意義，是自然資源國家主權(quán)原則在《憲法》中的表達(dá)，而不是強(qiáng)調(diào)國家的自然資源權(quán)利?；谶@樣的判斷，在自然資源財產(chǎn)與生態(tài)功能相區(qū)分的情況下，《憲法》第9條規(guī)定的國家對自然資源的權(quán)力對國家和民眾意味著什么呢？

自然資源國家主權(quán)原則是國際社會公認(rèn)的一項國際法原則。盡管自然資源財產(chǎn)可以由一國管轄，但其生態(tài)功能無國界，具有溢出效應(yīng)。因此，在各主權(quán)國家對地球表面分而治之的情況下，按照有關(guān)國際法的要求，各主權(quán)國家可以對其管轄范圍內(nèi)的自然資源財產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)利用，前提條件是該種行為對生態(tài)功能的影響和破壞不能波及其他國家以及各主權(quán)國家管轄范圍以外的其他地區(qū)。這種國際共識實際上承認(rèn)各主權(quán)國家只能對其管轄范圍內(nèi)的自然資源財產(chǎn)行使專有權(quán)，而應(yīng)將自然資源的生態(tài)功能與國際社會共享。從地球生態(tài)系統(tǒng)整體性的視角看，國際社會毫無疑問已經(jīng)成為一種環(huán)境共同體。各主權(quán)國家都是這個共同體的成員，都有責(zé)任和義務(wù)為這個共同體的強(qiáng)大而努力，這也是各主權(quán)國家能夠獲得更大的環(huán)境利益進(jìn)而獲得長久的經(jīng)濟(jì)利益的唯一正確途徑。因此，自然資源國家主權(quán)原則實際上確認(rèn)國家對其管轄范圍內(nèi)的自然資源財產(chǎn)及其生態(tài)功能的最高管控權(quán)，同時確認(rèn)國家對其管轄范圍內(nèi)的自然資源生態(tài)功能進(jìn)行管控與保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)?！稇椃ā纷鳛橐粐母敬蠓?，體現(xiàn)國家主權(quán)的對內(nèi)效力。《憲法》規(guī)定國家對其管轄范圍內(nèi)自然資源財產(chǎn)的管控權(quán)以及對自然資源生態(tài)功能的管控權(quán)與管控義務(wù)，其含義至少包括以下三個方面。

一是國家對自然資源財產(chǎn)擁有壟斷性的管控權(quán)。這項權(quán)力實際上是向世人宣誓，如果沒有得到國家的允許，任何人不得對國家管轄范圍內(nèi)的自然資源財產(chǎn)加以利用。當(dāng)然，國家也可以通過法律規(guī)定的方式把部分自然資源財產(chǎn)的管控權(quán)授予其他主體。國家對自然資源財產(chǎn)擁有的壟斷性管控權(quán)并不是私法上的所有權(quán)，但該項權(quán)力可以在一定條件下轉(zhuǎn)化為國家對自然資源財產(chǎn)的私法上的所有權(quán)，如國家管控的自然資源經(jīng)由勘探、采掘、提取等過程而特定化，進(jìn)而成為私法上所有權(quán)的客體。國家對自然資源財產(chǎn)的管控權(quán)只有轉(zhuǎn)化為私法上的國家所有權(quán)，才能通過市場機(jī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使國家作為私法上所有者的利益得以實現(xiàn)。因此，從利益歸屬的角度看，對自然資源財產(chǎn)的侵害就是侵害了國家作為所有者的經(jīng)濟(jì)利益，國家可以以所有者的身份向侵害者進(jìn)行索賠。

二是國家對自然資源生態(tài)功能擁有管理權(quán)力、負(fù)有保護(hù)職責(zé)，集權(quán)力與責(zé)任于一身。從國際環(huán)境共同體的角度看，作為個體的國家作為該共同體的成員負(fù)有保護(hù)其管轄范圍內(nèi)的自然資源生態(tài)功能的義務(wù)和責(zé)任。國家管轄范圍內(nèi)的自然資源生態(tài)功能直接關(guān)系到本國公民的人身健康與財產(chǎn)安全，而保護(hù)公民人身健康與財產(chǎn)安全是國家的義務(wù)和責(zé)任。國家要想保護(hù)民眾的人身與財產(chǎn)利益，增進(jìn)民眾的福祉，就必須保護(hù)好自然環(huán)境。正因為此，明確和加強(qiáng)國家(政府)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任已成為世界各國的普遍共識，各國環(huán)境法以及一些國際環(huán)境法律文件都強(qiáng)調(diào)國家(政府)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。在通常情況下，國家(政府)作為公權(quán)力的擁有者，具有對生態(tài)環(huán)境、社會秩序等公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。在某種意義上，國家(政府)正是通過行使其環(huán)境管理權(quán)力而履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的。當(dāng)自然資源的生態(tài)功能遭到破壞時，國家(政府)應(yīng)及時履行職責(zé)，對侵害者實施行政處罰，制止侵害行為。但是，行政處罰措施只能使侵害行為不再繼續(xù)，可以在一定程度上糾正侵害行為，卻不能消除已經(jīng)形成的侵害后果。因此，政府還要對侵害者進(jìn)行索賠。

三是廣大民眾擁有針對自然資源財產(chǎn)及其生態(tài)功能的基本生存權(quán)利。廣大民眾擁有維持基本生存的權(quán)利，這種權(quán)利在自然法理論中被認(rèn)為是與生俱來的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?政府)的有效保護(hù)?；谶@種權(quán)利，民眾不僅有權(quán)利獲得或使用一定的自然資源財產(chǎn)，還有權(quán)利享用完好的自然資源生態(tài)功能(即健康的生態(tài)環(huán)境)。這實際上是對國家的自然資源財產(chǎn)之壟斷性管控權(quán)及其對自然資源生態(tài)功能之管理權(quán)的一種限制和約束，不過對二者的約束程度不同。民眾有權(quán)獲得或使用一定的自然資源財產(chǎn)，這要求國家(政府)在行使對自然資源財產(chǎn)的壟斷性管控權(quán)時不能無視民眾的基本生存需求。換言之，國家(政府)對自然資源財產(chǎn)的管控權(quán)是壟斷性的，但不是絕對的，其運(yùn)行不能完全按照國家(政府)的單方意志，還要考慮民眾的基本生存需求。因此，盡管民眾的基本生存權(quán)對國家(政府)的自然資源財產(chǎn)之壟斷性管控權(quán)產(chǎn)生一定的影響，但這種影響不至于使民眾取代國家(政府)而成為自然資源財產(chǎn)管控權(quán)的所有者或執(zhí)行者。與對自然資源財產(chǎn)主要擁有權(quán)力不同，國家(政府)對自然資源的生態(tài)功能主要履行保護(hù)和管理責(zé)任，這種責(zé)任對外向人類環(huán)境共同體承擔(dān)，對內(nèi)向廣大民眾承擔(dān)。也就是說，國家(政府)對自然資源生態(tài)功能的管理責(zé)任源于兩個方面，一方面是人類環(huán)境共同體的利益，另一方面是國內(nèi)廣大民眾的基本生存權(quán)。廣大民眾對自然資源生態(tài)功能享有與生俱來的基本利益，這種利益不僅不是源于國家(政府)的恩惠或授予，反而給國家(政府)施加了保障義務(wù)。對自然資源生態(tài)功能的侵害不僅侵犯國家(政府)基于保護(hù)責(zé)任的管理職權(quán)，還侵害廣大民眾的共同利益，因此從理論上講，廣大民眾有權(quán)通過民事公益訴訟的途徑對受侵害的共同利益加以恢復(fù)和彌補(bǔ)。

在自然資源財產(chǎn)與其生態(tài)功能相區(qū)分的情況下，自然資源歸國家所有在國內(nèi)法上的三方面含義是密切聯(lián)系的。國家(政府)對自然資源財產(chǎn)的壟斷性管控權(quán)盡管要受廣大民眾基本生存權(quán)的制約，但所受到的主要限制源于對生態(tài)功能進(jìn)行維護(hù)這一底線，而維護(hù)生態(tài)功能不僅是國家(政府)的職責(zé)，還是廣大民眾的共同利益需求。另外，國家(政府)對自然資源生態(tài)功能的管理權(quán)要受民眾共同利益的約束，其行使要受廣大民眾的監(jiān)督和制約?；谶@種聯(lián)系，可以對我國生態(tài)環(huán)境損害索賠主體進(jìn)行相應(yīng)的整合。

五、生態(tài)環(huán)境損害索賠主體整合的構(gòu)想

在我國《憲法》和有關(guān)法律規(guī)定自然資源歸國家所有的前提下，在我國管轄范圍內(nèi)，各環(huán)境要素財產(chǎn)由國家進(jìn)行壟斷性管控。國家也可以將某一環(huán)境要素財產(chǎn)特定化，使其成為一項國家財產(chǎn)。在這種情況下，一旦生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生，特定環(huán)境要素財產(chǎn)遭受侵害就相當(dāng)于國家財產(chǎn)遭受侵害，國家當(dāng)然有權(quán)向致害者進(jìn)行索賠，并且只能由國家進(jìn)行索賠。該項索賠是一種真正意義上的國家索賠，即國家為實現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行索賠。但是，就自然資源的生態(tài)功能而言，其因具有溢出效應(yīng)而無法被任何主體(包括國家)所專有控制，廣大民眾無時無刻不在對其加以利用，故其是一種典型的公共利益。國家對生態(tài)功能以管理者的身份履行管理職責(zé)，目的是維護(hù)這一公共利益，使其處于健康良好的狀態(tài)，這也是國家作為公共利益的主要供給者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任。因此，生態(tài)功能遭受損害實際上就是公共利益遭受損害，為彌補(bǔ)公共利益損失而提起的訴訟只能是一種公益訴訟。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生并造成生態(tài)功能損害時，國家作為自然資源生態(tài)功能的管理者不但有權(quán)利而且有責(zé)任及時制止侵害行為，同時應(yīng)當(dāng)要求侵害者對受損的生態(tài)功能進(jìn)行補(bǔ)償。如果國家不履行或怠于履行對自然資源生態(tài)功能的管理職責(zé)，則廣大民眾作為自然資源生態(tài)功能的直接受益者應(yīng)當(dāng)首先通過一定的途徑督促國家履行管理職責(zé)，然后替代國家行使自然資源生態(tài)功能管理者的權(quán)利，要求侵害者對受損的自然資源生態(tài)功能加以恢復(fù)和補(bǔ)償。

在現(xiàn)實中，國家一般不可能親自對自然資源生態(tài)功能行使管理職權(quán)、履行管理職責(zé)，而是將二者委托給地方政府或者具體的行政管理部門。因此，當(dāng)自然資源生態(tài)功能遭受侵害時，被授權(quán)的具體行政機(jī)構(gòu)有責(zé)任向侵害者進(jìn)行索賠，索賠方式既可以是協(xié)商也可以是提起公益訴訟，但協(xié)商過程以及訴訟中的和解過程要向社會公開，接受社會公眾監(jiān)督，以保障公共利益受到充分保護(hù)。如果有責(zé)任向侵害者索賠的具體行政機(jī)構(gòu)積極履行管理職責(zé)，則廣大民眾沒必要再向侵害者進(jìn)行索賠，而只是對索賠過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督以防止公共利益遭受更大損害。如果有責(zé)任向侵害者索賠的具體行政機(jī)構(gòu)不履行職責(zé)，則廣大民眾應(yīng)當(dāng)采取督促措施，促使其進(jìn)行索賠。從理論上講，民眾既可以通過行政公益訴訟的途徑要求索賠機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，又可以采取類似于美國公民訴訟中的前置通知程序的措施對索賠機(jī)構(gòu)加以提醒、督促。如果督促無法達(dá)到效果，則民眾可以直接代替管理機(jī)構(gòu)提起民事公益訴訟進(jìn)行索賠。但是在實踐中，受傳統(tǒng)法律文化、地方政治生態(tài)等因素影響，民眾對提起行政訴訟并不熱心或者心有余而力不足。并且，我國現(xiàn)行法律和政策也不允許民眾提起行政公益訴訟。因此，對民眾而言，其可以通過訴前程序督促管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，也可以將提起民事公益訴訟作為彌補(bǔ)生態(tài)功能損害的最后保障手段。在我國現(xiàn)行法律只將環(huán)境民事公益訴訟原告資格賦予有限的環(huán)保非政府組織的情況下，民眾并沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，而有起訴資格的環(huán)保非政府組織不可能應(yīng)對所有的生態(tài)功能損害行為。為彌補(bǔ)這一不足，我國2017年修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》分別授予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，既尊重檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的主要職能身份，又充分利用其作為公共利益代表者的職能身份。但無論是從檢察機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督職權(quán)還是從實踐的具體情況來看，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟上的優(yōu)勢明顯體現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟中而不是環(huán)境民事公益訴訟中。

檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境行政機(jī)關(guān)的履職監(jiān)督確實可以彌補(bǔ)民眾對生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)履職監(jiān)督的不足，具有不可替代的優(yōu)勢。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)自然資源生態(tài)功能的管理機(jī)構(gòu)不對生態(tài)功能的侵害者進(jìn)行索賠時，檢察機(jī)關(guān)可以對其行使檢查監(jiān)督權(quán)，如發(fā)出檢察建議書、提起環(huán)境行政公益訴訟，要求管理機(jī)構(gòu)履行索賠職責(zé)。如果這種檢查監(jiān)督無效，檢察機(jī)關(guān)可以通知有權(quán)起訴的環(huán)保非政府組織提起環(huán)境民事公益訴訟；如果環(huán)保非政府組織放棄起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以直接據(jù)其公益管理者的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。

在生態(tài)環(huán)境損害案件中，針對環(huán)境要素財產(chǎn)損害只能實行國家索賠，由國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)代表國家進(jìn)行索賠，賠償款應(yīng)當(dāng)作為財政收入的一部分直接進(jìn)入國庫；針對自然資源生態(tài)功能的損害只能實行公益索賠，索賠主體首先是國家及其授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，其次是環(huán)保非政府組織，最后是檢察機(jī)關(guān)。無論由哪一主體進(jìn)行生態(tài)功能損害索賠，賠償款都只能?？顚Ｓ茫瑢ｉT用于受損生態(tài)功能的恢復(fù)以及生態(tài)功能的增值，只能用單獨(dú)賬戶管理而不能作為任何索賠主體的私有財產(chǎn)。綜上所述，可以對整合后的生態(tài)環(huán)境損害索賠主體及其索賠內(nèi)容進(jìn)行簡要的總結(jié)(見表2)。

表2 整合后的生態(tài)環(huán)境損害索賠主體制度構(gòu)造

六、結(jié)語

基于生態(tài)環(huán)境同時具有經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值，生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)容包括環(huán)境要素財產(chǎn)損害和生態(tài)功能損害兩種類型。在自然資源歸國家所有的總體框架下，環(huán)境要素財產(chǎn)損害在本質(zhì)上屬于國家利益損害，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的行政部門代表國家進(jìn)行國家索賠；生態(tài)功能損害在本質(zhì)上屬于社會公共利益損害，應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境民事公益訴訟的途徑進(jìn)行索賠，負(fù)有相應(yīng)管理職責(zé)的行政部門應(yīng)當(dāng)是第一序位的索賠主體，環(huán)保非政府組織是第二序位的索賠主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是最后序位的索賠主體。

注釋

①參見蔡先鳳：《“康菲溢油案”首啟環(huán)境公益訴訟的法律焦點(diǎn)問題解析》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第4期。②江德斌：《“康菲溢油案”開啟環(huán)境公益訴訟大門》，《中國商報》2015年7月25日。③參見杜群：《海洋資源用益損失和生態(tài)損害的賠償和救濟(jì)——以渤海灣溢油污染事故為案例》，《中國環(huán)境法治》2013年第2期。④例如，海洋環(huán)境受損導(dǎo)致特定漁業(yè)資源受損，而特定漁業(yè)資源既是一種財產(chǎn)又是特定海洋生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素，其損害既是直接財產(chǎn)損失又會造成海洋生態(tài)功能損害。⑤其實，海洋生態(tài)環(huán)境損害所包括的這兩種不同性質(zhì)的損害早在2003年“塔斯曼?！庇洼單廴景钢芯鸵亚宄卣宫F(xiàn)出來。在該案中，海洋生態(tài)功能的損害與漁業(yè)資源的財產(chǎn)性損害不同，故原天津市海洋局對海洋生態(tài)功能的損害及恢復(fù)進(jìn)行索賠，同時天津市漁政局對漁業(yè)資源損失進(jìn)行索賠。⑥在實踐中，涉及生態(tài)環(huán)境損害索賠主體的矛盾在海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠領(lǐng)域被權(quán)宜性地依據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條的規(guī)定予以處理，這種矛盾在其他生態(tài)環(huán)境損害索賠領(lǐng)域也廣泛存在，但還沒有統(tǒng)一的處理方式。⑦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害界定為因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，將對人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失的賠償及海洋生態(tài)損害賠償排除在適用范圍之外，在此基礎(chǔ)上將生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍確定為“包括清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費(fèi)用”。⑧參見徐祥民、宋福敏：《建立中國環(huán)境公益訴訟制度的理論準(zhǔn)備》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第7期。⑨該案是我國檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境民事公益訴訟案，法院判決兩被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用150萬元，支付至常州市環(huán)境公益基金專用賬戶。⑩在該案中，原告請求法院判令鴻順造紙公司將其污染的蘇北堤河環(huán)境恢復(fù)原狀且賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失，若無法恢復(fù)原狀，則賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失及生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用并承擔(dān)公益訴訟人支出的專家費(fèi)用。參見杜群：《環(huán)境法與自然資源法的融合》，《法學(xué)研究》2000年第6期。在我國較早的一些環(huán)境法文獻(xiàn)中，有學(xué)者提出“環(huán)境”包括“環(huán)境與自然資源”，也有學(xué)者將二者統(tǒng)稱為“環(huán)境資源”。例如，一些國家在聯(lián)合國主導(dǎo)下簽署了《關(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球和其他天體活動所應(yīng)遵守原則的條約》《指導(dǎo)各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》等國際協(xié)議，對人類的外空探索與利用活動進(jìn)行約束和限制。其實，整個地球就是一個大的生態(tài)系統(tǒng)，是一個封閉的循環(huán)。參見[美]巴里·康芒納：《封閉的循環(huán)——自然、人和技術(shù)》，侯文蕙譯，吉林人民出版社，1997年，第236頁。[英]彼得·甘西：《反思財產(chǎn)：從古代到革命時代》，陳高華譯，北京大學(xué)出版社，2011年，第263頁?！翱刂谱匀弧敝徊贿^是人類的一個“妄自尊大的想象產(chǎn)物”，是“生物學(xué)和哲學(xué)”處于“幼稚低級”階段時人們希望“大自然為人類的便利而存在”的產(chǎn)物，其最終結(jié)果只能適得其反，威脅整個人類的生存，是人類的“巨大不幸”。參見[美]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》，呂瑞蘭、李長生譯，吉林人民出版社，1997年，第263頁。正如美國著名環(huán)境倫理學(xué)家羅爾斯頓在論述作為“財產(chǎn)的動植物”與作為“物種載體的動植物”時指出的，當(dāng)我們談到“物種”層面的問題時，“所有權(quán)”的概念就失效了，“物種”不是包括“國家”在內(nèi)的任何人的“私有財產(chǎn)”。參見[美]霍爾姆斯·羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)——大自然的價值以及人對大自然的義務(wù)》，楊通進(jìn)譯，中國社會科學(xué)出版社，2000年，第269頁。這也是對各種權(quán)威資料中關(guān)于自然資源界定的總結(jié)。參見劉衛(wèi)先：《自然資源權(quán)體系及實施機(jī)制研究——基于生態(tài)整體主義視角》，法律出版社，2016年，第34—36頁。盡管我國《野生動物保護(hù)法》第19條規(guī)定，“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償”，但該條針對的僅是“國家和地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動物”所致他人損害，其他野生動物所致他人損害被排除在外；并且，此種情況下對損害的填補(bǔ)是一種補(bǔ)償，而不是賠償。法律明確規(guī)定歸集體所有的除外。當(dāng)然，如果國家通過立法將部分自然資源財產(chǎn)管控權(quán)授予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則該部分自然資源財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為私法上所有權(quán)的客體，其所有權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。參見劉衛(wèi)先：《自然資源權(quán)體系及實施機(jī)制研究——基于生態(tài)整體主義視角》，法律出版社，2016年，第230—231頁。例如，國家(政府)應(yīng)當(dāng)允許民眾取水、用地，但民眾應(yīng)當(dāng)支付一定的費(fèi)用或滿足特定的條件，該費(fèi)用或條件是民眾能夠承受得起的。例如，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條第1款規(guī)定，“環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日”，旨在防止當(dāng)事人雙方的協(xié)議使環(huán)境公共利益不當(dāng)受損。在美國的公民訴訟中，原告在起訴前應(yīng)當(dāng)將被訴的違法行為及起訴意圖向特定對象(一般是有關(guān)政府部門和違法行為人)發(fā)出通知，通知發(fā)出之日起一定期限內(nèi)(一般為60日)不得提起公民訴訟。這種制度設(shè)計是為了督促政府行使管理權(quán)、履行管理職責(zé)，督促政府發(fā)揮在環(huán)境管理中的主導(dǎo)作用。從2015年7月我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)開始至2016年12月底，在全國13個試點(diǎn)省份中，檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件4378件，其中提起民事公益訴訟案件57件、行政公益訴訟案件437件、行政附帶民事公益訴訟案件1件。參見王地：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件數(shù)量“井噴”的背后》，《檢察日報》2017年2月26日。