基層干部“為官不為”的行動(dòng)邏輯

關(guān)鍵詞：基層干部;“為官不為”;行動(dòng)邏輯;案例研究

作者簡(jiǎn)介：張敏（1998—）女，漢族，湖北黃石人。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榛鶎痈刹恐卫砗腿肆Y源管理。

基金項(xiàng)目：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視閾下村干部治理能力指標(biāo)及提升路徑—基于湖北省的調(diào)查》;項(xiàng)目編號(hào)：202051219

基層干部作為聯(lián)系國(guó)家與基層社會(huì)的橋梁，是落實(shí)我國(guó)政策和工作目標(biāo)的具體實(shí)踐者，其履職情況和治理行為會(huì)直接影響到政策的執(zhí)行效果和基層治理的成效。隨著我國(guó)大量社會(huì)治理任務(wù)逐步向基層落實(shí)，基層干部在基層治理中所發(fā)揮的作用受到了極大的重視，我國(guó)關(guān)于基層干部治理的研究也得到了發(fā)展，其中關(guān)于我國(guó)干部“為官不為”的研究較為普遍。國(guó)家和社會(huì)治理水平以及各項(xiàng)政策的落實(shí)效果的提高需要我國(guó)基層干部的治理能力和水平的提高，破除和規(guī)制基層干部在實(shí)踐中“不作為”的不良現(xiàn)象。因此，本文基于對(duì)我國(guó)251個(gè)“為官不為”案例的分析和研究，來(lái)試圖分析和探討基層干部“為官不為”這一行為背后的行動(dòng)邏輯。

文獻(xiàn)回顧

我國(guó)學(xué)者自十八大以來(lái)逐漸重視研究干部“為官不為”的這一現(xiàn)象，主要是對(duì)干部“為官不為”的表現(xiàn)形式、成因和規(guī)制等方面的內(nèi)容展開(kāi)研究。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)干部“為官不為”的行為主要有五大表現(xiàn)，即“不善為”“不愿為”“不敢為”、“不能為”和“不想為”。有的學(xué)者從案例研究和實(shí)證研究的角度來(lái)展開(kāi)分析，如王郅強(qiáng)、林昂揚(yáng)指出 “為官不為”表現(xiàn)為安于現(xiàn)狀而消極不為、害怕出錯(cuò)而避責(zé)不為、堅(jiān)持廉潔行政而不為、能力不足而不為[1]。鄭中華則認(rèn)為表現(xiàn)在思想不端正而亂作為、能力不足而難作為、為逃避責(zé)任而不敢為、松懈散漫而不想為[2]。關(guān)于成因方面的研究，發(fā)現(xiàn)干部自身方面的主觀原因以及我國(guó)的體制機(jī)制、制度和政治社會(huì)環(huán)境等客觀原因是兩大主要原因。薛冰認(rèn)為干部工作動(dòng)力和責(zé)任的缺失、不愿擔(dān)當(dāng)和害怕失誤的心態(tài)、利益至上的狹隘思想和流于表面的工作態(tài)度是導(dǎo)致干部無(wú)法有所作為的主要原因[3]。李娟、佘湘則認(rèn)為我國(guó)各級(jí)政府間的層級(jí)關(guān)系和分層治理體制、壓力型體制、以及我國(guó)干部的選拔、考核和監(jiān)督問(wèn)責(zé)的相關(guān)制度尚未健全等外部因素為我國(guó)基層干部不作為提供了機(jī)會(huì)和“土壤”[4]，此外，有些學(xué)者還認(rèn)為社會(huì)輿論環(huán)境也是其中一大原因。有些學(xué)者還從綜合性角度來(lái)進(jìn)行分析，如王偉業(yè)認(rèn)為干部自身工作能力不足和思想態(tài)度不端正、基層干部不健全的激勵(lì)考核和監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度是干部“不作為”的主要原因[5]。

基層干部“為官不為”的主要表現(xiàn)

現(xiàn)有的研究中關(guān)于“為官不為”具體涵義的規(guī)定是多樣的，基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理和分析，本文認(rèn)為“為官不為”是指縣及縣以下各部門及群眾自治組織的干部未根據(jù)其工作職責(zé)和規(guī)范程序來(lái)辦事，或是因能力不足而不能有所作為。以“為官不為”為關(guān)鍵詞在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站上進(jìn)行搜索和篩選，選取2015年至2019年這五年的案例作為本文的主要研究案例，共收集到251個(gè)典型案例，基層干部“為官不為”主要表現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)情況如表1。

應(yīng)特別解釋的是，本文所選取的案例主要是通過(guò)官方網(wǎng)站來(lái)收集，排除了涉及干部腐敗行為的有關(guān)案例，且由于信息通報(bào)的公布區(qū)域不同等原因，可能存在個(gè)別案例缺失的情況。

從表1可以看出，我國(guó)基層干部“為官不為”主要有四種表現(xiàn)類型，“失職失責(zé)”是較為普遍的表現(xiàn)情況，所占比例為65.7%，根據(jù)這一類案例的具體分析，發(fā)現(xiàn)基層干部“失職失責(zé)”的行為主要體現(xiàn)在干部在執(zhí)行任務(wù)時(shí)做表面文章而不注重實(shí)際工作任務(wù)的完成;對(duì)其職責(zé)內(nèi)的事務(wù)不認(rèn)真調(diào)研求證而監(jiān)督不到位。在基層干部履行職責(zé)時(shí)，“違規(guī)作假”的事情也時(shí)有發(fā)生，其案例數(shù)占了21.5%，其行為主要體現(xiàn)在基層干部在履行職責(zé)時(shí)不按照有關(guān)的工作程序與規(guī)范行事，以及基層干部為了完成任務(wù)而向上級(jí)謊報(bào)政策執(zhí)行情況、基層統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和扶貧材料等，如2019年榕江縣陳躍在脫貧攻堅(jiān)的搬遷工作中弄虛作假，使得實(shí)際達(dá)到入住條件的安置房與任務(wù)數(shù)相差740套[6]。

“失職失責(zé)”和“違規(guī)作假”是基層干部沒(méi)有“好作為”的主要表現(xiàn)情況，同時(shí)，基層干部還存在“不作為”或者“少作為”的情況，即基層干部在履行職責(zé)時(shí)出現(xiàn)“懶散松懈”的情況，而這一行為占比約為8%，其在實(shí)際中主要表現(xiàn)在：基層干部在工作期間思想、態(tài)度存在問(wèn)題，出現(xiàn)上班期間酗酒、無(wú)故外出等情況;部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部愛(ài)“搞特殊”;基層干部未了解實(shí)際情況就做出判斷和決策，工作隨意等。此外，“消極應(yīng)付”也是其表現(xiàn)形式之一，這一類案例占比較少，約為4.8%，其體現(xiàn)在基層干部在為民眾辦事時(shí)效率較低、態(tài)度較差，在工作中缺乏以人民為中心的服務(wù)意識(shí)，如2018年揭東區(qū)住房城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局副局長(zhǎng)袁利明和業(yè)務(wù)骨干蔡敏海長(zhǎng)期未按規(guī)定在職，而由不熟悉業(yè)務(wù)的人員代理業(yè)務(wù)，使得民眾辦事效率低且工作不規(guī)范[7]。

根據(jù)以上案例的分析，從表面可以看出干部自身思想態(tài)度、能力、素質(zhì)、知識(shí)?是基層干部“不作為”的一大原因，但是在實(shí)際的履職與任務(wù)執(zhí)行中，基層干部為何會(huì)無(wú)法有所作為而“為官不為”？下面本文將基于以上研究，來(lái)分析我國(guó)基層干部“為官不為”的行動(dòng)邏輯。

基層干部“為官不為”的行動(dòng)邏輯

雙重身份的行動(dòng)邏輯?；鶎痈刹康碾p重身份是指，基層干部既是國(guó)家政策和任務(wù)的執(zhí)行者，也是自身利益的維護(hù)者，這種雙重身份使得基層干部在執(zhí)行任務(wù)時(shí)不僅要考慮到任務(wù)完成情況，也會(huì)基于自身利益得失的考慮而采取相關(guān)的行動(dòng)。面對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下派的多重政策目標(biāo)與任務(wù)，在缺乏資金和基礎(chǔ)權(quán)力的前提下，基層干部往往會(huì)在基本完成任務(wù)和維護(hù)自身利益的情況下以可行的方式來(lái)追求可量化的考核指標(biāo)和短期的效益來(lái)應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)考核要求來(lái)達(dá)到維持現(xiàn)有狀態(tài)和利益的目的。所以，面對(duì)復(fù)雜性的政策任務(wù)，基層干部很難在知曉資源投入較大、成效回報(bào)周期較長(zhǎng)、影響自身發(fā)展和利益等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，還去盡職地完成這些政策任務(wù)，反而會(huì)在保護(hù)干部自身利益不受損害的情況下以更省事的方式去完成其政策任務(wù)。

任務(wù)導(dǎo)向的行動(dòng)邏輯。面臨著多項(xiàng)任務(wù)時(shí)，基層干部的精力、資源是有限的而無(wú)法將注意力投放于每個(gè)任務(wù)，所以基層干部在履行職責(zé)和執(zhí)行任務(wù)時(shí)會(huì)根據(jù)其任務(wù)的輕重緩急和實(shí)際情況而將其注意力投放于重要的任務(wù)上，其他的任務(wù)將會(huì)被暫時(shí)擱置。同時(shí)在目前任務(wù)還未完成之時(shí)，基層干部還會(huì)面臨著上級(jí)最近新派的任務(wù)和自身職責(zé)所帶來(lái)的壓力，因此，基層干部將會(huì)無(wú)暇像之前一樣去繼續(xù)完成還未完成但有望取得預(yù)期效果的任務(wù)，而會(huì)去執(zhí)行比較緊急的任務(wù)，最后使得之前的工作任務(wù)不斷累積?；鶎痈刹繛榱送瓿缮霞?jí)的任務(wù)目標(biāo)和履行其基本職責(zé)、達(dá)到干部考核的標(biāo)準(zhǔn)，不得不在保證任務(wù)目標(biāo)基本完成的情況下來(lái)應(yīng)付性或形式化地完成這些之前還未完工的擱置任務(wù)，使得基層干部的履職效果達(dá)不到應(yīng)有的成效而發(fā)生“為官不為”。

力求無(wú)過(guò)的行動(dòng)邏輯?；鶎颖旧砣狈M織和動(dòng)員社會(huì)大眾以維護(hù)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的內(nèi)生性權(quán)威與聲望，造成社會(huì)大眾對(duì)基層干部存在信任問(wèn)題，所以，在執(zhí)行多項(xiàng)工作任務(wù)和履行職責(zé)時(shí)，基層干部面臨著較大的基層矛盾，社會(huì)民眾對(duì)基層干部的工作滿意水平較低，不僅如此，基層干部還面臨著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其工作的信任問(wèn)題，使得基層干部“左右為難”。如果基層干部要想盡職地、創(chuàng)新地完成其工作任務(wù)并期待有所作為時(shí)，那么基層干部面臨著能力不足、任務(wù)失敗、民眾和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)、社會(huì)輿論攻擊等風(fēng)險(xiǎn)，因此，基層干部以“無(wú)過(guò)”作為其行動(dòng)取向是一種理性的考慮。而在現(xiàn)實(shí)生活中，民眾通常會(huì)以“有關(guān)系”的手段或者因知曉基層干部害怕“出事”的心理而通過(guò)“鬧事”的方式來(lái)完成其私人目的，基層干部則同樣會(huì)出于賣個(gè)人情、不敢得罪人、安撫群眾的心理而對(duì)這些行為有所容忍來(lái)避開(kāi)矛盾。所以，基層干部在履行職責(zé)和執(zhí)行任務(wù)時(shí)往往會(huì)以“力求無(wú)過(guò)”作為其行動(dòng)指南來(lái)回避“出錯(cuò)”風(fēng)險(xiǎn)和“亂作為”的責(zé)任。

考核導(dǎo)向的行動(dòng)邏輯。干部考核作為“指揮棒”，會(huì)影響我國(guó)基層干部的注意力分配情況，進(jìn)而影響到其具體的治理行為和政策執(zhí)行效果。十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨的提出對(duì)我國(guó)干部考核提出了新的要求，這一時(shí)期干部的考核尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)干部政治、道德和廉政等約束性標(biāo)準(zhǔn)的考核，不再把GDP作為干部考核的突出指標(biāo)，干部考核的重點(diǎn)由工作實(shí)績(jī)轉(zhuǎn)化為實(shí)績(jī)和政治標(biāo)準(zhǔn)并重，且干部問(wèn)責(zé)制與干部考核緊密相關(guān)，因此干部面臨著較大的問(wèn)責(zé)和紀(jì)律約束。我國(guó)干部的考核指標(biāo)和具體考核內(nèi)容向約束化和綜合化的趨向發(fā)展，考核內(nèi)容在生態(tài)、環(huán)境、安全、扶貧、廉潔和干部紀(jì)律等方面作出了相關(guān)的考核規(guī)定，而這些考核內(nèi)容的結(jié)果考評(píng)不像經(jīng)濟(jì)指標(biāo)那樣易量化，使得我國(guó)基層干部面臨著較大的基層治理壓力和干部考核壓力，而這關(guān)系到基層干部的個(gè)人福利、獎(jiǎng)懲和發(fā)展問(wèn)題。所以，在現(xiàn)有干部考核制度的導(dǎo)向作用下，基層干部的工作主動(dòng)性和積極性大幅度降低，干部有所作為而面臨的約束風(fēng)險(xiǎn)較大，使得基層干部在維持現(xiàn)有狀態(tài)、完成規(guī)定任務(wù)的情況下越來(lái)越傾向于“為官不為”。

參考文獻(xiàn)

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