資源型城市轉(zhuǎn)型對環(huán)境污染的影響研究

崔立志,，陳秋堯

1.安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032；2.安徽創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展研究院，安徽 馬鞍山 243032

0 引 言

資源型城市是以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，這些城市倚重“資源福音”，通過依靠要素驅(qū)動、投資驅(qū)動方式產(chǎn)生了豐厚的經(jīng)濟(jì)紅利，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要資源保障，支持了我國經(jīng)濟(jì)的長期高速增長。然而，由于資源的高強(qiáng)度、長時(shí)間挖掘開采，使得資源型城市普遍面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等“資源詛咒”問題，嚴(yán)重威脅著資源型城市的生存與發(fā)展。同時(shí)我國資源型城市數(shù)量多，約占全國城市總數(shù)40%，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境問題，不僅關(guān)系到資源型城市打贏污染攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，而且涉及到我國生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的整體進(jìn)程。因此，如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，是資源型城市轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展和落實(shí)五大發(fā)展理念的重要學(xué)術(shù)課題。

改革開放40年來我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目的成就。理論上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升有助于提高預(yù)期壽命和降低死亡率，但是中國人均預(yù)期壽命和死亡率的變化比較小[1](盛丹，2019)，其中日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，特別是空氣污染對健康的不利影響得到了證實(shí)[2-4](Evans，2005；Deng，2013；陳碩，2014)。長期粗放的增長模式導(dǎo)致二氧化硫、二氧化碳、煙塵、粉塵、PM2.5等主要污染排放量已經(jīng)居世界首位[5](林伯強(qiáng)，2019)。另外根據(jù)《2018年中國環(huán)境公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，在全國開展空氣質(zhì)量檢測的338個(gè)地級及以上城市中，有超過一半城市空氣質(zhì)量超標(biāo)，占64.2%，而空氣質(zhì)量較差的20個(gè)城市中，有16個(gè)為資源型城市或資源型城市所轄區(qū)(縣)。

針對不斷惡化的環(huán)境污染，中國政府相繼出臺了一系列環(huán)境政策。其中，國務(wù)院在2013年批準(zhǔn)并實(shí)施的資源型城市轉(zhuǎn)型政策，便是針對“資源詛咒”較嚴(yán)重的城市而制定的。與一般城市相比，資源型城市第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中占比較高，一般達(dá)到50%～90%[6](徐君，2015)，這主要是因?yàn)槠涓叨纫蕾囀?、冶金、礦產(chǎn)、森林等自然資源開采加工產(chǎn)業(yè)，所以資源型城市面臨著更為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題：一是隨著資源型城市的發(fā)展，工業(yè)“三廢”的大量排放造成了嚴(yán)重的空氣污染、水污染和土壤污染等[7](褚艷寧，2015)，煤炭型城市在煤炭開采、加工、利用過程中產(chǎn)生了大量的二氧化硫、粉塵、細(xì)顆粒物等。二是開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致地面變形、坍塌等破壞了大量土地，同時(shí)積存的廢石、尾礦也占用了大量土地，并對水資源和大氣造成二次污染[8-9](徐杰芳，2016；支大林，2015)，極易形成地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)象。三是開采導(dǎo)致地質(zhì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，不僅容易隔斷地下水系的連通，而且將會對區(qū)域地下水造成污染，影響附近居民生活飲用水安全[10](譚浩，2019)。

資源型城市轉(zhuǎn)型政策主要通過三個(gè)途徑影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。首先，加強(qiáng)對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和災(zāi)害治理。通過積極開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理，明確用礦、用地、財(cái)政、金融四類支持政策，建立了一批國家地質(zhì)公園和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)[9](支大林，2015)，在資源高效綜合利用、節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)方面取得了一定成效。其次，鼓勵企業(yè)使用清潔能源代替含硫煤。從能源需求側(cè)限制對高硫煤的開采[11](李博，2016)，減少二氧化硫排放。最后，強(qiáng)制煤炭企業(yè)安裝脫硫洗滌器等設(shè)備。從能源供給端減少硫化物排放[1](盛丹，2019)，緩解了煤炭城市空氣污染。

關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型政策的影響，現(xiàn)有研究主要集中在技術(shù)創(chuàng)新[12](徐涵蕾，2010)、城鎮(zhèn)化[13](Linlin，2007)、政府支持[14](周民良，2015)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[15](陳軍，2015)、效率提升[16](郭淑芬，2019)、經(jīng)濟(jì)增長速度[17](傅佳莎，2019)等方面，與以往研究相比，本文主要關(guān)注資源型城市轉(zhuǎn)型政策的生態(tài)環(huán)境影響，其貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：第一，拓展了現(xiàn)有文獻(xiàn)主要分析資源型城市轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果，聚焦我國資源型城市轉(zhuǎn)型的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)，系統(tǒng)評估了2013年資源型城市擴(kuò)容對環(huán)境質(zhì)量所產(chǎn)生的作用效果。第二，對原有文獻(xiàn)關(guān)于資源型城市擴(kuò)容影響環(huán)境質(zhì)量的結(jié)論不一致性進(jìn)行了重新檢驗(yàn)，利用合成控制法測算了擴(kuò)容對整體、成長型、成熟型、衰退型和再生型城市生態(tài)環(huán)境的影響，并進(jìn)行穩(wěn)健型檢驗(yàn)。第三，分析了轉(zhuǎn)型政策影響環(huán)境污染的內(nèi)在機(jī)理，利用城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了探索性驗(yàn)證。

1 政策背景

為促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型，中國政府陸續(xù)頒布了一系列相關(guān)政策法規(guī)。2001年，全國人大九屆四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》首次開始關(guān)注資源枯竭地區(qū)存在的礦竭、城衰等問題，強(qiáng)調(diào)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)是我國資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型的務(wù)實(shí)選擇，并擬定遼寧阜新為全國第一個(gè)資源型城市轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)城市。2007年，我國正式提出了資源型城市的概念，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，要求從水土治理、礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理進(jìn)行環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)。此后，初步分三批次確定了69個(gè)“資源詛咒”問題嚴(yán)重的資源枯竭型城市，明確了以政府投資、轉(zhuǎn)移支付為主的扶持政策轉(zhuǎn)型框架。2013年，國務(wù)院正式印發(fā)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，明確提出基本解決資源枯竭城市歷史遺留問題，同時(shí)形成資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局，資源型城市轉(zhuǎn)型政策基本在全國鋪開。資源型城市轉(zhuǎn)型政策在中央頂層設(shè)計(jì)、各部門協(xié)同配合等大力支持下實(shí)施，具有如下特點(diǎn)：第一，覆蓋面廣。規(guī)劃范圍包括的262個(gè)資源型城市來自28個(gè)省(市、區(qū))的126個(gè)地級行政區(qū)、62個(gè)縣級市、58個(gè)縣和16個(gè)市轄區(qū)，占國土面積的40.7%。第二，強(qiáng)化主要污染物防治。從源頭上控制高污染、高能耗和資源型項(xiàng)目上馬，嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，把二氧化硫等主要污染物控制指標(biāo)作為改擴(kuò)建的前提條件。第三，分類引導(dǎo)。根據(jù)資源保障能力，規(guī)劃把資源型城市劃分為成長型、成熟性、衰退型和再生性四種類型。

綜上所述，本文將重點(diǎn)評估2013年資源型城市轉(zhuǎn)型政策的環(huán)境效應(yīng)，主要因?yàn)椋阂皇且?guī)劃中的資源型城市范圍較廣，包含了處于不同資源開發(fā)階段的262個(gè)資源型城市；二是規(guī)劃中明確提出加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，并要求減少二氧化硫等主要污染物排放；三是觀測性較強(qiáng)，從2013年至今已有較長時(shí)間，有較充足的數(shù)據(jù)完成評估。

2 研究設(shè)計(jì)與變量描述

2.1 模型設(shè)計(jì)

在一般的政策評估中，雙重差分法是常用的一種方法，但是該方法要求控制組(一般城市)和處理組(資源型城市)在轉(zhuǎn)型政策之前是具有可比性，但是由于試點(diǎn)資源型城市的特殊性，傳統(tǒng)的雙重差分模型的適用性有待商榷，而且資源型城市在受到轉(zhuǎn)型政策影響的同時(shí)也受到其他政策的影響。鑒于上述缺陷，本文采用合成控制法(Synthetic Control Method)估計(jì)轉(zhuǎn)型政策的環(huán)境影響[18](Abadie，2010)。

具體而言，合成控制法通過對控制組個(gè)體加權(quán)平均，構(gòu)建一個(gè)與處理組個(gè)體相關(guān)特征最一致的合成控制樣本。利用影響相關(guān)結(jié)果的處理前或非時(shí)變變量，讓這些變量的加權(quán)平均與各自對應(yīng)處理組的變量差別最小，即求解以下最優(yōu)化問題：

(1)

其中ωk為合成控制對象的個(gè)體權(quán)重，Xi表示用于合成的一系列特征變量，K表示控制組合集。獲得權(quán)重ω之后，合成城市的污染水平可表示為YSynth=∑kωkYk，處理效應(yīng)即為：

(2)

本文使用Abadie開發(fā)的程序計(jì)算得到ω，使得合成城市近似轉(zhuǎn)型政策干預(yù)前資源型城市的污染物變化軌跡。通過加權(quán)后得到的合成城市的污染物變動情況，實(shí)際上是模擬了假設(shè)資源型城市不實(shí)施資源型城市轉(zhuǎn)型政策時(shí)的污染水平變動情況，政策干預(yù)城市與合成控制地區(qū)間的污染物排放差異即是資源型城市轉(zhuǎn)型對其污染水平變動的影響。

2.2 數(shù)據(jù)和變量說明

剔除了部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失的城市后，本文選取2005—2017年中國244個(gè)地級市數(shù)據(jù)為初始樣本，其中資源型城市共105個(gè)，包含10個(gè)成長型、60個(gè)成熟型、21個(gè)衰退型和14個(gè)再生型資源城市，剩余139個(gè)地級城市構(gòu)成控制組。所有數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國環(huán)境年鑒》，部分缺失數(shù)據(jù)使用插值法或從地方各省統(tǒng)計(jì)年鑒中補(bǔ)齊。

資源型城市轉(zhuǎn)型政策是否實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量提高和資源節(jié)約，以二氧化硫和工業(yè)能源效率為例，見圖1，資源型城市與非資源型城市相比，二氧化硫排放偏高，而工業(yè)能源效率自2007年一直偏低，但是2013年以后資源型城市的二氧化硫排放下降比非資源型城市二氧化硫排放更快，而且工業(yè)能源效率的差距趨于緩和。其中工業(yè)能源效率采用工業(yè)GDP與天然氣、液化石油氣、電力統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為煤炭使用量的比值表示。

圖1 資源型城市和非資源型城市對比Fig.1 Comparison of resource-based and non-resource-based cities

本文主要考察2013年資源型城市轉(zhuǎn)型政策對環(huán)境質(zhì)量的影響，借鑒盛丹研究成果選取城市的人均二氧化硫排放(SO2)作為被解釋變量[1](盛丹，2019)。參考已有文獻(xiàn)研究，將影響評估的控制因素設(shè)定為人均GDP、人口規(guī)模、對外開放、工業(yè)化水平、環(huán)境規(guī)制、政府研發(fā)投入。其中，人均GDP表示城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用實(shí)際人均GDP數(shù)據(jù)取自然對數(shù)；人口規(guī)模表示城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚集水平，用年末總?cè)丝诘淖匀粚?shù)表示；對外開放反映對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流情況，通過優(yōu)化技術(shù)、資金、人才等要素結(jié)構(gòu)為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力和動力[19](邵帥，2013)，用外商實(shí)際投資額占GDP的比重表示；工業(yè)化水平表示國民經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化狀況，反映城市工業(yè)化進(jìn)程階段[13](Ebenstein，2015)，用工業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重表示；環(huán)境規(guī)制采用二氧化硫去除率衡量環(huán)境規(guī)制程度。政府研發(fā)投入是提高城市創(chuàng)新能力和城市競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素[11](李博，2016)，用科技投資占財(cái)政支出的比重表示。

3 實(shí)證結(jié)果及分析

3.1 轉(zhuǎn)型政策對環(huán)境污染的影響

由于處理組樣本包含多個(gè)城市，而合成控制法僅能合成并評估單個(gè)分析單元的變化趨勢，因此參考Abadie等的處理方法[18](Abadie等，2010)，對多個(gè)樣本分析單元進(jìn)行合并，從而獲得整體、成長型、成熟型、衰退型和再生型城市五類分析單元。

圖2中依次展示了五類分析單元的實(shí)際與合成的二氧化硫排放路徑，其中垂直虛線表示轉(zhuǎn)型政策的實(shí)施年份，實(shí)線表示實(shí)際二氧化硫排放，虛線代表合成二氧化硫排放。結(jié)果表明，整體城市等分析單元實(shí)際路徑與合成路徑基本一致，說明合成控制單元能夠很好的反映相應(yīng)城市的環(huán)境污染情況。在轉(zhuǎn)型政策節(jié)點(diǎn)之后，除再生城市外，實(shí)際二氧化硫排放路徑位于合成控制單元之下，表明資源型城市轉(zhuǎn)型政策確實(shí)整體、成長型、成熟型和衰退型城市的環(huán)境污染起到了抑制作用。

圖2 實(shí)際與合成污染水平變化路徑對比Fig.2 Comparison of actual and synthetic pollution level change paths

為了較具體地分析資源型城市轉(zhuǎn)型政策對環(huán)境污染的影響，本文測算了在轉(zhuǎn)型政策實(shí)施之后上述五個(gè)分析單元實(shí)際與合成的二氧化硫排放差異?？偟膩碚f，整體、成長型、成熟型和衰退型城市四個(gè)分析單元的實(shí)際值與合成值的差異基本逐漸提高，例如整體城市在2013年實(shí)際與合成人均二氧化硫排放的差異僅為0.77千克/人，到2017年則為3.47千克/人。

表1 二氧化硫?qū)嶋H值與合成值

3.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(1)排列檢驗(yàn)

為確保結(jié)果的有效性，需要檢驗(yàn)分析預(yù)測變量的差異是由資源型城市轉(zhuǎn)型政策所引起的而不是受到其他一些外在因素的影響。為從一系列環(huán)保措施政策發(fā)生當(dāng)年其他不可觀測因素中識別資源型城市轉(zhuǎn)型的影響，采用Abadie等提出的排列檢驗(yàn)(Permutation Test)方法[18](Abadie等，2010)。其基本思想是假設(shè)所有控制組中的城市在2013年實(shí)施轉(zhuǎn)型政策，利用合成控制法構(gòu)造相應(yīng)的合成控制對象，估計(jì)其政策效果，并比較實(shí)際轉(zhuǎn)型政策效果和假設(shè)情況下的政策效果，若兩者之間的差距非常大，則有理由相信轉(zhuǎn)型政策效果是顯著的。本文剔除了政策干預(yù)前均方根誤差MSPEpre較大的城市以獲得更好的擬合效果，最終得到五類分析單元對應(yīng)的隨機(jī)控制單元的個(gè)數(shù)分別為78、69、51、72、75個(gè)。圖3顯示了排列檢驗(yàn)結(jié)果，圖中黑線表示實(shí)際干預(yù)城市的污染物與其合成控制對象的污染水平差異，灰色虛線代表了假想單元污染水平與其對應(yīng)合成控制單元的污染水平差異。

對于整體城市，黑色實(shí)線明顯高于大部分的灰色虛線，這說明在隨機(jī)選取的作為處理組的控制單元的過程中，模擬資源型城市轉(zhuǎn)型帶來的環(huán)境效應(yīng)，出現(xiàn)與整體資源型城市相同情況的概率僅為1/79，即整體資源型城市轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生明顯降低環(huán)境污染效果這個(gè)結(jié)論至少在1/79=1.26%水平上是顯著的，同時(shí)也表明非資源型城市受十八大后一系列環(huán)保政策影響未出現(xiàn)同資源型城市一樣的環(huán)境效應(yīng)。同理，對于成長型、成熟型、衰退型城市的合成控制法得到的分析結(jié)果均是穩(wěn)健的。對于再生型城市，其污染排放的差值分布與大多數(shù)城市接近，而前文分析表明轉(zhuǎn)型政策對再生型城市污染的降低效果不明顯，表明大多數(shù)城市都可能出現(xiàn)與再生型城市相同的結(jié)果。

圖3 目標(biāo)分析單元與隨機(jī)控制單元的預(yù)測差值分布Fig.3 Prediction difference distribution of objective analysis and stochastic control unit

(2)迭代檢驗(yàn)

迭代法的思想是利用初次構(gòu)成的合成對象的控制組樣本，依次刪除與處理組最相似，即構(gòu)成合成控制過程中的權(quán)重最大的控制組樣本，以檢驗(yàn)轉(zhuǎn)型政策對資源型城市環(huán)境的效果是否受合成對象組成權(quán)重的影響，是否會因?yàn)榭刂平M里某一個(gè)非資源型城市的缺失而導(dǎo)致結(jié)果差異。圖4表明，本文合成控制法所得結(jié)果并不隨著控制組非資源型城市的不同而變化，與前文的結(jié)論一致。

圖4 迭代去除控制組城市的合成分析單元污染變化路徑Fig.4 The changes of synthetic analysis unit paths in Iterative removal control group cities

(3)排除相關(guān)政策干擾

為了避免本文結(jié)果受到相關(guān)環(huán)境規(guī)制政策對實(shí)驗(yàn)結(jié)果的影響，本文收集了相關(guān)影響二氧化硫排放的重要環(huán)境規(guī)制政策。其中包含1998年實(shí)施的酸雨、二氧化硫“兩控區(qū)”政策與2007 年啟動SO2排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)政策，為了排除這兩項(xiàng)影響二氧化硫排放政策對實(shí)證結(jié)論的影響，本文進(jìn)一步從實(shí)驗(yàn)組資源型城市中分別剔除了這兩類試點(diǎn)城市，重新合并成資源型城市并運(yùn)用合成控制法進(jìn)行分析，結(jié)果見圖5中(a)、(b)所示。結(jié)果表明，剔除可能的相關(guān)政策干擾后，資源型城市轉(zhuǎn)型依然存在降低環(huán)境污染的效果。

(4)雙重差分的敏感性檢驗(yàn)

本文繼續(xù)使用雙重差分方法作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，模型具體設(shè)定如下：

圖5 剔除相關(guān)政策干擾Fig.5 Eliminate the interference of relevant policies

polit=β0+β1resoi+β2year+β3resoi×year+αXit+εit

(3)

其中polit為反映城市污染水平的變量；resoi是資源型城市轉(zhuǎn)型的政策變量，對于資源型城市取1；year為時(shí)間虛擬變量，對于2013年及之后的年份取1；Xit為控制變量。

為了消除由于雙重差分對于控制組主觀選擇導(dǎo)致估計(jì)偏差，本文盡量選取城市環(huán)境污染水平變化趨勢與資源城市相似的控制組樣本。同時(shí)二氧化硫(SO2)僅為工業(yè)污染物之一，根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》公開數(shù)據(jù)，本文還選取了人均廢水排放(water)和人均工業(yè)煙塵(smoke)排放量作為二氧化硫排放的替代變量進(jìn)行敏感性檢驗(yàn)。表2匯報(bào)了雙重差分的估計(jì)結(jié)果，從表中結(jié)果看，轉(zhuǎn)型政策對整體、成長型、成熟型、衰退型城市都有降低環(huán)境污染的效果，其降低環(huán)境的效果存在差異，對于衰退型城市的效果最為明顯，成長型次之，成熟型最弱。以不同污染物為被解釋變量的回歸結(jié)果一致，表明本文的計(jì)量結(jié)果具有較好的穩(wěn)健性，轉(zhuǎn)型政策并未使再生型城市的環(huán)境污染水平有所降低。

表2 敏感性檢驗(yàn)

4 機(jī)制分析

上述結(jié)果表明，2013年資源型城市轉(zhuǎn)型政策明顯提高了整體、成長型、成熟型和衰退型城市的環(huán)境質(zhì)量，但轉(zhuǎn)型政策降低資源型城市環(huán)境污染的內(nèi)在作用機(jī)理有待考察。因此，基于資源型城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角，本文從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、要素質(zhì)量和制度建設(shè)三個(gè)層面梳理出轉(zhuǎn)型政策影響環(huán)境污染的內(nèi)在機(jī)理。

4.1 轉(zhuǎn)型降污染的機(jī)理解析

第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機(jī)制。資源型城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，主要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，逐漸降低資源產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，同時(shí)大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域環(huán)境污染降低的目標(biāo)，主要體現(xiàn)在：一是改造傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)、發(fā)展綠色礦山。積極采用尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉廢渣等先進(jìn)技術(shù)[6](徐君，2015)，提高資源高效清潔利用和廢棄物綜合利用。二是扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。一方面拉長產(chǎn)業(yè)鏈和加快上下游資源產(chǎn)業(yè)延伸發(fā)展，提升資源品附加值，從而實(shí)現(xiàn)高能耗、高排放的傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)向低能耗、低排放的先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展；另一方面在工業(yè)基礎(chǔ)上因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，保持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的連續(xù)性的同時(shí)提高生產(chǎn)率和降低污染排放。三是發(fā)展特色服務(wù)業(yè)。結(jié)合資源品優(yōu)勢，發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)托管服務(wù)和工程管理咨詢服務(wù)，同時(shí)推進(jìn)工業(yè)旅游和休閑度假旅游的發(fā)展。

第二，人力資本提升機(jī)制。從生產(chǎn)要素層面來看，人力資本不僅成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的第一要素，而且有利于遏制環(huán)境污染。主要表現(xiàn)在：一是人力資本影響能源效率。一方面，通過提高勞動者受教育程度和職業(yè)技能培訓(xùn)等不僅有利于培養(yǎng)節(jié)約能源意識，而且可以推進(jìn)資源工業(yè)企業(yè)能源消費(fèi)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；另一方面人力資本水平的提升能夠增加企業(yè)吸收綠色能源技術(shù)，同時(shí)提高管理能源資源的優(yōu)化使用而達(dá)到提高能源效率的目的。二是人力資本決定先進(jìn)技術(shù)吸收能力。高質(zhì)量的人力資本水平直接影響了資源工業(yè)吸收加工處理的先進(jìn)制造技術(shù)和處置廢棄物的清潔技術(shù)能力[17](傅佳莎，2019)。三是人力資本擔(dān)當(dāng)“波特假說”成立的橋梁。環(huán)境規(guī)制引致的技術(shù)進(jìn)步必須結(jié)合一定的人力資本水平才能發(fā)揮推動作用[20](江珂，2011)，人力資本水平越高的城市越容易激勵企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保技術(shù)的研發(fā)，從而降低環(huán)境污染。

第三，制度建設(shè)機(jī)制。資源品開發(fā)利用不同于普通商品的生產(chǎn)過程，其環(huán)境負(fù)外部性問題非常突出，制度和法治建設(shè)為扭轉(zhuǎn)資源型城市在資源開發(fā)過程中形成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染提供了可靠保障。主要體現(xiàn)在：一是推動資源開發(fā)管理和監(jiān)督體系建設(shè)。在明晰產(chǎn)權(quán)和認(rèn)定責(zé)任的基礎(chǔ)上，綜合采用行政命令、法律法規(guī)和市場調(diào)節(jié)等手段約束資源工業(yè)企業(yè)開發(fā)行為及其帶來的污染排放行為，強(qiáng)化同步恢復(fù)環(huán)境治理。二是建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。落實(shí)生態(tài)破壞和環(huán)境污染的主體責(zé)任和義務(wù)，將企業(yè)治理環(huán)境污染的成本內(nèi)部化。根據(jù)資源開發(fā)的特征，大致將補(bǔ)償分為開發(fā)前的防范性補(bǔ)償、開發(fā)中的即時(shí)性補(bǔ)償和開發(fā)后的恢復(fù)性補(bǔ)償[21](張復(fù)明，2011)。三是推進(jìn)資源稅改革。通過資源稅改革促進(jìn)資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜，反映該稅種在節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的積極作用。

4.2 轉(zhuǎn)型降污染的機(jī)理驗(yàn)證

為驗(yàn)證上述機(jī)制的合理性，本文根據(jù)Baron、Kenny(1986)的思想構(gòu)建如下檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蚚22]。

第一步，驗(yàn)證資源型城市轉(zhuǎn)型對機(jī)制的影響：

stit(hcit,nuit)=β0+β1resoi·year+αXit+εit

(4)

其中，stit為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型效應(yīng)，用第三產(chǎn)業(yè)增加值的對數(shù)表示，并根據(jù)GDP平減指數(shù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為2005年價(jià)格；hcit為人力資本提升效應(yīng)，采用朱平芳(2007)方法測算出的城市人力資本水平與城市人口的比值表示[23]；nuit為制度建設(shè)效應(yīng)，考慮到法治建設(shè)對資源型城市環(huán)境保護(hù)的重要性，采用地級市審判的資源開發(fā)、環(huán)境污染補(bǔ)償行政案件數(shù)表示，并將縣級法院審理的案件歸入所屬地級市。數(shù)據(jù)來源為《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省、市統(tǒng)計(jì)年鑒以及中國裁判文書網(wǎng)。若交乘項(xiàng)顯著，則說明轉(zhuǎn)型政策有利于資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、人力資本水平提高和生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)。

第二步，驗(yàn)證資源型城市轉(zhuǎn)型對環(huán)境污染的影響：

polit=β0+β1resoi·year+αXit+εit

(5)

其中交乘項(xiàng)的設(shè)定與前文相同，此步驟已于前文雙重差分穩(wěn)健性檢驗(yàn)中完成。

第三步，將交乘項(xiàng)和機(jī)制同時(shí)放入回歸方程：

polit=β0+β1resoi·year+β2stit(hcit,nuit)+αXit+εit

(6)

如果此時(shí)交乘項(xiàng)不顯著或者顯著但系數(shù)絕對值明顯降低，則說明資源型城市轉(zhuǎn)型是通過此三個(gè)效應(yīng)作用于資源型城市的環(huán)境污染。

通過如此機(jī)制檢驗(yàn)步驟，表3給出了整體資源型城市，從機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果看，對于整體資源型城市，交乘項(xiàng)對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人力資本提高、制度建設(shè)都有顯著正向作用，同時(shí)將三個(gè)效應(yīng)加入存在交互項(xiàng)的模型后，交互項(xiàng)的系數(shù)對比-4.023均有明顯降低，表明資源型城市轉(zhuǎn)型通過這三種機(jī)制降低環(huán)境污染。

表3 整體城市

進(jìn)一步，本文分析了資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于不同發(fā)展階段的資源型城市，其結(jié)果如表4、表5、表6、表7所示。結(jié)果表明：

第一，轉(zhuǎn)型政策均促進(jìn)了成長型、成熟型、衰退型城市的產(chǎn)業(yè)升級，同時(shí)加入產(chǎn)業(yè)升級變量后，這三類城市的reso×year項(xiàng)系數(shù)對比-4.733、-3.234與-6.366均有明顯降低，表明產(chǎn)業(yè)升級在這三類城市轉(zhuǎn)型過程中起到了降低環(huán)境污染的作用，但是影響程度不同，轉(zhuǎn)型政策對衰退型城市產(chǎn)業(yè)升級效果更強(qiáng)，這是因?yàn)樗ネ诵统鞘械馁Y源枯竭，大量的資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。而再生型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為合理，資源依賴程度也較低，故轉(zhuǎn)型政策對再生型城市的產(chǎn)業(yè)升級影響較弱。第二，類似于產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)，人力資本提升效應(yīng)同樣是轉(zhuǎn)型政策作用于環(huán)境污染的途徑之一，衰退型城市人力資本水平受轉(zhuǎn)型政策影響的變化最明顯，但人力資本對環(huán)境的直接作用卻較弱，這是因?yàn)樗ネ诵统鞘匈Y源近于枯竭的發(fā)展現(xiàn)狀，使得人力資本投入的收益較低，而成熟型城市和成長型城市擁有更好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，人力資本積累更足，故其對環(huán)境的直接效應(yīng)更強(qiáng)。對于再生型城市，轉(zhuǎn)型政策雖然也促進(jìn)了城市人力資本水平的提高，并且較高的人力資本水平也產(chǎn)生了對環(huán)境污染的抑制作用，但是轉(zhuǎn)型政策并未通過人力資本提升這一途徑作用于環(huán)境污染。第三，轉(zhuǎn)型政策同樣提高了生態(tài)保護(hù)制度的建設(shè)，但是生態(tài)保護(hù)制度對降低環(huán)境污染的直接貢獻(xiàn)弱于另兩機(jī)制，其主要原因是目前我國的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制主要以行政監(jiān)督為主，很大程度上依賴政府的監(jiān)管力度，無法通過市場價(jià)格機(jī)制發(fā)揮能動作用，難以形成長期有效的可持續(xù)發(fā)展。

表4 成長型城市

表5 成熟型城市

表6 衰退型城市

表7 再生型城市

5 結(jié)論及政策建議

本文利用2005—2016年我國244個(gè)地級市的面板數(shù)據(jù)，采用合成控制法檢驗(yàn)了《規(guī)劃》政策對資源型城市生態(tài)環(huán)境的影響進(jìn)行模擬和對比。除再生型城市外，2013年轉(zhuǎn)型政策提升了資源型城市的環(huán)境質(zhì)量，且對衰退型城市的降污作用最大。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了轉(zhuǎn)型政策影響環(huán)境污染的內(nèi)在機(jī)制，主要包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機(jī)制、人力資本提升機(jī)制和制度建設(shè)機(jī)制。從驗(yàn)證結(jié)果來看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、人力資本提升和資源開發(fā)管理制度建設(shè)降低了城市二氧化硫排放。根據(jù)本文的研究，得到以下幾點(diǎn)啟示：

第一，多錯并舉，扎實(shí)推進(jìn)資源型城市多元化產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。解決資源型城市生態(tài)環(huán)境污染問題以及增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就是要改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和產(chǎn)業(yè)層次較低的局面，同時(shí)構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)格局。一是改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)，對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈按低端淘汰、中端提高、高端發(fā)展的思路進(jìn)行重新整合優(yōu)化，并構(gòu)建完善的以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的創(chuàng)新體系，加快新技術(shù)和新工藝改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。二是推動服務(wù)業(yè)換擋增速，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。一方面，在地方特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上因地制宜地大力發(fā)展現(xiàn)代物流、金融中介、工業(yè)設(shè)計(jì)、信息服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，并增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)；另一方面，積極探索符合區(qū)域消費(fèi)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)，采取措施積極推動商貿(mào)、文化、旅游等生活性服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。三是瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。資源型城市要依托已有新興潛力產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，瞄準(zhǔn)新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技革命，推動新興潛力產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

第二，科學(xué)探索，亟待提高資源型城市人力資本水平。人力資本對資源型城市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展新業(yè)態(tài)、加強(qiáng)節(jié)能減排工作等具有重要作用。強(qiáng)化人力資本這個(gè)第一要素，需要結(jié)合資源型城市基本情況探索科學(xué)路徑。一是突出重點(diǎn)領(lǐng)域人力資本投資政策。利用比較優(yōu)勢行業(yè)或比較優(yōu)勢領(lǐng)域加大人力資本投資，通過設(shè)置專項(xiàng)人才基金及其配套措施吸引人、留住人、培養(yǎng)人。二是建立科學(xué)的人力資本開發(fā)體系。留住人才的關(guān)鍵是充分發(fā)揮人力資本的價(jià)值，激發(fā)其內(nèi)在的追求卓越本質(zhì)，通過制度保障最大限度地發(fā)揮人才的積極性和能動性，營造有利于人才培養(yǎng)和成長的城市環(huán)境。三是完善職業(yè)教育和在崗培訓(xùn)機(jī)制。需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和培育新業(yè)態(tài)的要求，提高企業(yè)一線員工的勞動技能和綜合素質(zhì)。

第三，系統(tǒng)謀劃，積極推動資源型城市體制機(jī)制創(chuàng)新。目前，生態(tài)補(bǔ)償和資源有償使用制度的保障措施還需要進(jìn)一步完善，特別是缺乏資源品價(jià)格和收益波動的調(diào)節(jié)機(jī)制，需要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，為規(guī)范和協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體之間的關(guān)系提供有效的制度保障。一是加快推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，通過適當(dāng)提高稅率和擴(kuò)大征收范圍結(jié)合的方式，利用稅收價(jià)格杠桿抑制資源浪費(fèi)和鼓勵資源節(jié)約行為。二是完善資源開發(fā)的監(jiān)管體系。鼓勵企業(yè)和公眾積極參與到資源開發(fā)行為、收益管理和轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行等過程中，同時(shí)政府職能部門要做到對相關(guān)信息的及時(shí)公開。