20世紀(jì)80年代美國醫(yī)療廢棄物問題及其應(yīng)對

[摘 要]20世紀(jì)80年代的大規(guī)模海灘垃圾漂浮將醫(yī)療廢棄物問題推入公眾視野，引起了美國各界重視，公眾普遍意識到醫(yī)療廢棄物對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害。公眾要求政府采取行動，對醫(yī)療廢棄物進行嚴格監(jiān)管。國會于1988年通過了《醫(yī)療廢棄物追蹤法》等法規(guī)。美國對醫(yī)療廢棄物問題的應(yīng)對措施充分表明，科學(xué)的廢棄物管理不僅是治理醫(yī)療廢棄物污染的有效方式，而且是實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的正確選擇。

[關(guān)鍵詞]公共衛(wèi)生，公眾參與，歷史研究，美國環(huán)保署，醫(yī)療廢棄物

[中圖分類號]K712 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]0457-6241（2020）18-0034-07

20世紀(jì)80年代，美國出現(xiàn)全國性的海灘垃圾漂浮，在漂浮物中發(fā)現(xiàn)大量醫(yī)療廢棄物，醫(yī)療廢棄物問題隨之進入公眾視野，成為公眾廣泛關(guān)注的對象，眾多媒體對這一事件進行了報道，它成為1988年總統(tǒng)競選的一個重要議題。公眾呼吁政府采取行動，并對醫(yī)療廢棄物的產(chǎn)生、運輸和處置進行嚴格的監(jiān)管。美國國會于1988年11月通過了《醫(yī)療廢棄物追蹤法》（The Medical Waste Tracking Act in 1988，MWTA），填補了醫(yī)療廢棄物監(jiān)督管理方面的空白，也在法律方面為國際上其他國家進行醫(yī)療廢棄物管理提供了借鑒。

以往對醫(yī)療廢棄物問題的研究大多是對醫(yī)療廢棄物進行一般研究，很少有學(xué)者從歷史的角度對該問題進行更加深入、廣泛地討論。有鑒于此，本文通過考察20世紀(jì)80年代美國科學(xué)治理醫(yī)療廢棄物污染，梳理當(dāng)時的醫(yī)療廢棄物問題及其應(yīng)對措施，擬通過將醫(yī)療廢棄物現(xiàn)象置于美國社會的具體歷史條件加以分析，從而形成該問題的整體性、歷史性和生態(tài)性認識，以思考這一歷史問題給當(dāng)今社會的教訓(xùn)與啟示。同時，作為歷史性的研究，對該問題的探討具有普遍意義，其分析方法和思想觀點也不只是局限于醫(yī)療廢棄物問題，有可能適用于其他類似問題的研究。

一、20世紀(jì)80年代美國醫(yī)療廢棄物問題

自古以來，人類就有將各種物品棄置入海的傳統(tǒng)。著名環(huán)衛(wèi)改革家喬治·華林（George Waring）將垃圾傾倒入海稱為“受到歲月尊重的古老方式”。①19世紀(jì)中期，紐約就出現(xiàn)了海洋傾倒造成污染海岸的現(xiàn)象。當(dāng)時垃圾主要傾倒在紐約內(nèi)港，產(chǎn)生的漂浮物嚴重影響碼頭附近的環(huán)境。19世紀(jì)70年代以后，垃圾傾倒點由內(nèi)港轉(zhuǎn)移到韋拉扎諾海峽以南的海域，漂浮物擴散至長島和斯塔滕島南岸，以及南部的新澤西海岸。由于漂浮物不斷在海岸出現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用裣蛴嘘P(guān)部門投訴危害到他們的健康。②20世紀(jì)以來，漂浮物一直是紐約和新澤西沿海水域關(guān)注的問題。20世紀(jì)60年代中期，漂浮物的組分發(fā)生了變化，以塑料居多。塑料自20世紀(jì)60、70年代應(yīng)用到一次性醫(yī)療用品領(lǐng)域后，一直是制作一次性醫(yī)療用品的主要材料。20世紀(jì)80年代漂浮物與以往漂浮污染最大的區(qū)別是一次性醫(yī)療用品明顯增多。同時，由于處置成本的提高，出現(xiàn)更多非法傾倒醫(yī)療廢棄物現(xiàn)象。③

1988年5月23日至7月11日，無數(shù)針頭、血袋、藥品、注射器等醫(yī)療廢棄物被沖上長達80多千米的紐約、新澤西海灘。美國環(huán)境保護署專員表示，乘坐直升機的官員在距離火島（Fire Island）300米處發(fā)現(xiàn)漂浮著9.6千米垃圾，其中包括塑料和醫(yī)療廢棄物，漂浮物在西南風(fēng)的推動下向東移動，在漲潮時會被沖上岸。①7月中旬，從康涅狄格到馬薩葡萄園島的海灘上開始出現(xiàn)醫(yī)療廢棄物。8月份，在馬里蘭州和北卡羅來納的海灘上發(fā)現(xiàn)了醫(yī)療廢棄物。接著在新英格蘭、墨西哥灣、大湖區(qū)和其他海灘沿線也陸續(xù)出現(xiàn)醫(yī)療廢棄物。之后，在海灘漂浮物中，檢測出來醫(yī)療廢棄物的艾滋病抗體為陽性，在當(dāng)?shù)卦斐闪瞬恍〉目只?。瓊斯海灘州立公園負責(zé)人約瑟夫·萊辛斯基（Joseph Lescinski）指出，人們擔(dān)心在海灘踩上注射器，從而刺傷感染艾滋病病毒。②自1981年美國首次正式報道艾滋病病例，人們就將其視為不治之癥，并稱艾滋病為“魔鬼來了”。對艾滋病的恐慌一經(jīng)媒體報道，引起了全社會的關(guān)注與爭論。③人們認為醫(yī)療廢棄物不僅使人產(chǎn)生抵觸心理，對公眾健康和生態(tài)環(huán)境也造成了極大的威脅。④

漂浮事件導(dǎo)致紐約、新澤西和其他諸州的沿線海灘關(guān)閉，根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，損失經(jīng)濟數(shù)額達20億至30億美元（包括清潔、養(yǎng)護費用）。紐約環(huán)境保護署調(diào)查指出，到新澤西海岸旅游的人數(shù)比1987年減少了190萬，旅游業(yè)收入下降了20%以上，從843.763萬美元下降至769.199萬美元;與1987年相比，新澤西的一日游人數(shù)下降了33%。在1988年的一項游客調(diào)查中，22%的人認為在1989年不太可能去新澤西海岸，這一類別的受訪人數(shù)與1987年大致相同。⑤當(dāng)?shù)芈灭^、餐館、休閑漁業(yè)和運輸公司等行業(yè)經(jīng)營者表示，從斯塔滕島到長島這一帶的客戶數(shù)量與1987年相比，下降了80%。長島旅游委員會指出，與1987年相比，1988年的游客量減少了18%，估計減少了460萬人，經(jīng)濟損失為9.21億美元。租船和旅館業(yè)務(wù)受影響較大。對紐約和長島租船公司的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與前幾年相比，1988年的載客量和旅行次數(shù)分別下降了30%和26%。⑥卡洛琳·貝維斯（Carolyn Bevis）經(jīng)營一家海風(fēng)旅館，截止到1988年7月底，旅館的業(yè)務(wù)量較1987年銳減75%，她表示，“就業(yè)、經(jīng)濟，整個社區(qū)的未來都岌岌可?！?。⑦1988年的整個夏天，眾多媒體集中報道了海灘漂浮和海灘關(guān)閉事件，紐約州立大學(xué)石溪分校廢棄物管理研究所主任勞倫斯·斯旺森（Lawrence Swanson）表示，一些報紙和電視臺反復(fù)報道，甚至連南斯拉夫的一家電臺都對此進行了報道。⑧這一事件成為1988年總統(tǒng)競選的一個重要議題，在1988年的總統(tǒng)競選活動中，以喬治·布什為代表的共和黨溫和派以積極的姿態(tài)回應(yīng)選民的環(huán)境保護意愿，包括對醫(yī)療廢棄物在內(nèi)的海洋漂浮垃圾污染進行治理的承諾。

根據(jù)紐約環(huán)保署的調(diào)查，這些漂浮物來源甚廣，包括紐約斯塔滕島的弗萊士填埋場（Fresh Kills）、海運中轉(zhuǎn)站、合流下水道溢流、未經(jīng)處理的污水排放和非法傾倒等。在紐約、新澤西，甚至羅德島沿海地區(qū)，大部分被沖上岸的醫(yī)療廢棄物來自紐約。紐約環(huán)保署估計，紐約75家醫(yī)院每天產(chǎn)生約63噸醫(yī)療廢棄物。弗萊士填埋場建在斯塔滕島西部的潮汐濕地，是當(dāng)時紐約唯一且規(guī)模最大的填埋場，占地8.9平方千米，于1948年開始運營。填埋場最初計劃使用20年，但實際上，直到1997年才關(guān)閉。填埋場的廢棄物主要經(jīng)由水上運輸送達，由于其建在潮間帶，沒有底層襯墊以防止?jié)B濾液等滲入海洋生態(tài)系統(tǒng)，這就導(dǎo)致了不斷有廢棄物散落或泄露進入水體。⑨20世紀(jì)80年代，弗萊士填埋場的處理能力已趨于飽和狀態(tài)，廢棄物被送到弗萊士填埋場，一些醫(yī)療廢棄物從廢棄物堆散落，落入弗萊士及阿瑟河域（Arthur Kill）的水體中，隨水流進入大西洋，成為海灘漂浮物的主要部分。另外，美國衛(wèi)生部門在廢棄物裝運及卸載過程中導(dǎo)致的相關(guān)廢棄物泄露，也應(yīng)負有責(zé)任。1988年夏季，紐約排污系統(tǒng)故障再加上暴雨，沖走了排水溝累積的不少丟棄醫(yī)療廢棄物。哈德遜-拉瑞坦河口（Hudson-Raritan Estuary）是最大的漂浮物來源，當(dāng)時盛行的南-西南風(fēng)使河口的漂浮物隨風(fēng)被吹向紐約、新澤西海灘。①海灘事件中被沖上岸的醫(yī)療廢棄物占海灘漂浮物的10%左右，大部分來自家庭保健以及將注射器投入城市下水道的非法吸毒者，其中一次性胰島素注射器占比最大。據(jù)估計，當(dāng)時美國有糖尿病患者200萬人，靜脈吸毒者12萬人;每年使用胰島素注射器10億多支，大約要處理14億根針頭。②

自20世紀(jì)80年代中期起，就不斷有醫(yī)療廢棄物問題的相關(guān)媒體報道。1986年8月，在華盛頓公園發(fā)現(xiàn)數(shù)磅醫(yī)療廢棄物，華盛頓警方調(diào)查后表示，這些廢棄物是由住在附近的人帶過來的。③1986年11月，布魯克林的消防員在一間倉庫發(fā)現(xiàn)1400袋醫(yī)療廢棄物。④1987年6月，印第安納波利絲的12名兒童在醫(yī)院外玩耍沾有血液的針頭，其中兩名兒童感染了艾滋病，當(dāng)時把這類廢棄物置于開放式廢棄物箱處理是合法的。⑤1988年，疾病控制中心報告顯示，每年有1.5萬名醫(yī)護人員感染乙型肝炎病毒，其中死亡人數(shù)為200至300人。⑥1989年，人們經(jīng)常會在紐約的郊區(qū)街道、城市公園、住宅區(qū)，甚至河床下發(fā)現(xiàn)醫(yī)療廢棄物。在紐約羅斯福島上，居民在街邊發(fā)現(xiàn)18袋醫(yī)療廢棄物;⑦紐約皇后區(qū)的一間醫(yī)學(xué)實驗室將醫(yī)療廢棄物置于膠合板盒子中，并將其傾倒在街上。⑧自然資源保護協(xié)會調(diào)查指出，僅1989年夏天，就有31人在紐約、新澤西和特拉華海灘受到皮下注射器的傷害。⑨

1988年之前，美國沒有關(guān)于醫(yī)療廢棄物監(jiān)管的專門立法。1978年，美國環(huán)保署根據(jù)《資源保護及回收法》，考慮將醫(yī)療廢棄物歸類為危險廢棄物，首次把醫(yī)療廢棄物視作一種特殊廢棄物。但是當(dāng)時各界并未予以重視。1979年，美國環(huán)保署又以缺乏證據(jù)證明醫(yī)療廢棄物會對人類健康和環(huán)境造成損害為由，認為其對公眾健康不具威脅力，并且在1980年頒布其危險廢棄物條例時，沒有把醫(yī)療廢棄物歸類為危險廢棄物，只是將其作為固體廢棄物處理。1985年，美國疾病控制中心發(fā)布了醫(yī)療廢棄物管理建議，它對醫(yī)療廢棄物的定義較窄，只關(guān)注有可能導(dǎo)致感染的物質(zhì)。1986年5月，美國環(huán)保署總結(jié)了關(guān)于醫(yī)療廢棄物研究的內(nèi)容，公布了《傳染性廢棄物管理指南》（EPA Guide for Infectious Waste Management），為醫(yī)療廢棄物提供處置指導(dǎo)，向醫(yī)療機構(gòu)提出建議，應(yīng)該建立醫(yī)療廢棄物小組，制定包括隔離、包裝、貯存、運輸、最終處置、應(yīng)急計劃和相關(guān)人員培訓(xùn)在內(nèi)的廢棄物管理計劃。然而，這些建議僅僅是指導(dǎo)方針，并不要求州政府為了制定“等效”的監(jiān)管計劃而仿效該指南。由于沒有一致、有約束力的聯(lián)邦醫(yī)療廢棄物管理法律，各州基本上只能各自制定醫(yī)療廢棄物管理計劃。這意味著州與州以及地方與州之間經(jīng)常存在差異。例如，26個州將醫(yī)療廢棄物歸類為特殊廢棄物，13個州將其歸類為危險廢棄物，12個州仍將其歸類為非危險廢棄物。盡管一些州在美國環(huán)保署公布指南之后已經(jīng)采取了措施，但仍有28個州沒有針對醫(yī)療廢棄物的監(jiān)管機構(gòu)。國會在海灘漂浮事件之前，并沒有對醫(yī)療廢棄物的管理表現(xiàn)出應(yīng)有的關(guān)注。⑩直到1988年海灘漂浮事件的發(fā)生，醫(yī)療廢棄物問題才被推入公眾視野，這一事件被認為是學(xué)界及公眾對醫(yī)療廢棄物予以關(guān)注和重視的開始。同時，美國環(huán)保署也將醫(yī)療廢棄物的監(jiān)管納入系統(tǒng)管理正軌。

二、應(yīng)對措施——制定《醫(yī)療廢棄物追蹤法》

在海灘漂浮事件爆發(fā)前，美國國會并沒有對醫(yī)療廢棄物的管理表現(xiàn)出應(yīng)有的關(guān)注。①國會在1975年的《資源保護及回收法》中首次間接地討論了醫(yī)療廢棄物的潛在危害。美國環(huán)保署在1978年考慮將醫(yī)療廢棄物視為危險廢棄物，這一決定遭到了醫(yī)療機構(gòu)方面的反對，因此，當(dāng)1980年《資源保護及回收法》最終公布時，環(huán)保署將醫(yī)療廢棄物從需要管制的物質(zhì)中去除，這一決定在國會和環(huán)保組織中引起了不滿。雖然環(huán)保署的最終規(guī)則承諾將在晚些時候公布單獨的醫(yī)療廢棄物法規(guī)，但相關(guān)規(guī)定并未出臺。1986和1987年發(fā)生的幾起被廣泛報道的醫(yī)療廢棄物事件重新喚起了國會對醫(yī)療廢棄物的關(guān)注，1987年夏天就提出了解決這一問題的法案。這些法案的聽證會分為兩個立場，環(huán)保署、國家衛(wèi)生研究院和疾控中心認為，醫(yī)療廢棄物與其他形式的城市固體廢物相比，并不構(gòu)成公共衛(wèi)生問題;而國會議員、環(huán)保組織和廢棄物處理行業(yè)對醫(yī)療廢棄物造成的健康風(fēng)險并不樂觀。1988年8月1日，美國醫(yī)院協(xié)會（American Hospital Association，AHA）給環(huán)保署寫了一封明確醫(yī)療廢棄物定義重要性的信。信中說，醫(yī)療廢棄物沒有被普遍接受的定義，由于對醫(yī)療廢棄物的定義不一樣，用于界定這類廢棄物的術(shù)語也不盡相同。在稱呼上，醫(yī)療廢棄物的名稱幾乎和州名一樣多。缺少對醫(yī)療廢棄物的一致定義，是有效廢棄物管理的最大障礙。隨著公眾對海灘垃圾漂浮的日益關(guān)注，某種形式的立法回應(yīng)成為受影響地區(qū)國會議員的政治需要。1988年夏末，環(huán)保署關(guān)于醫(yī)療廢棄物監(jiān)管的立場發(fā)生了變化，在8月舉行的聽證會上，環(huán)保署宣布已決定支持建立醫(yī)療廢棄物追蹤系統(tǒng)，并準(zhǔn)備與相關(guān)國會委員會合作起草這項立法。9月，在相關(guān)國會委員會、環(huán)保署和州政府官員之間進行了一系列談判之后，《醫(yī)療廢棄物追蹤法》終于成文，并于10月在國會參眾兩院獲得通過。②里根總統(tǒng)于1988年11月總統(tǒng)大選前簽署了《醫(yī)療廢棄物追蹤法》，并將其作為一個修訂的分編J列入《資源保護及回收法》，把醫(yī)療廢棄物管理置于法律約束之下。在《醫(yī)療廢棄物追蹤法》中，國家監(jiān)管機構(gòu)遵循美國環(huán)保署的定義，將醫(yī)療廢棄物稱為“管制醫(yī)療廢棄物”（Regulated Medical Waste），是醫(yī)療機構(gòu)產(chǎn)生的被血液、體液或其他潛在傳染性物質(zhì)污染的廢棄物。

《醫(yī)療廢棄物追蹤法》最初設(shè)想的是要求美國環(huán)保署建立一個從1989年6月24日至1991年6月21日為期兩年的示范項目，以追蹤紐約州、新澤西州、康涅狄格州、賓夕法尼亞州、印第安納州、俄亥俄州、伊利諾伊州、密歇根州、威斯康星州和明尼蘇達州等10個州的醫(yī)療廢棄物，但是最終確定參加的只有5個州，即新澤西州、紐約州、康涅狄格州、羅得島州和波多黎各。這項示范項目的主要目的是監(jiān)管醫(yī)療廢棄物從產(chǎn)生、運輸?shù)阶罱K處置的過程，建立追蹤醫(yī)療廢棄物處置的制度體系?！夺t(yī)療廢棄物追蹤法》要求美國環(huán)保署向國會提交一系列總結(jié)報告，③以闡述醫(yī)療廢棄物的產(chǎn)生、管理、花銷、技術(shù)手段以及對人體健康和生態(tài)環(huán)境的潛在危害等。該法規(guī)定，對于每月產(chǎn)生50磅以上的醫(yī)療機構(gòu)，要將醫(yī)療廢棄物附上追蹤記錄單送到有美國環(huán)保署授權(quán)的運輸商和處置商;每月產(chǎn)生50磅以下的機構(gòu)，也需要在包裝、標(biāo)簽和儲存方面符合美國環(huán)保署的規(guī)定。同時，違法者將會面臨每違法日2.5萬美元的罰款，嚴重者會被處以每違法日5萬美元的罰款，以及最高5年徒刑的處罰?！夺t(yī)療廢棄物追蹤法》建立了一套從“搖籃到墳?zāi)埂保–radle-to-Grave）的管理體制，嚴格對醫(yī)療廢棄物進行監(jiān)督。在醫(yī)療廢棄物的追蹤過程中，追蹤記錄單起著重要作用。自醫(yī)療廢棄物產(chǎn)生時起，跟隨醫(yī)療廢棄物一起“移動”，從產(chǎn)生、運輸、中間處理，一直到最終處置環(huán)節(jié)。當(dāng)醫(yī)療廢棄物被處置后，最終處置機構(gòu)在記錄單上做記錄，并將復(fù)印本反饋給產(chǎn)生機構(gòu)，最終處置機構(gòu)會將追蹤記錄單保留三年以上的時間。產(chǎn)生機構(gòu)通過這樣的追蹤系統(tǒng)，明確醫(yī)療廢棄物的最終處置地點、機構(gòu)及方式。①

醫(yī)療廢棄物的妥善處置是防止傳染性物質(zhì)危害人類健康及公共環(huán)境的主要措施。當(dāng)時流行的處置方法，包括焚燒、高壓滅菌和蒸汽滅菌等方式。焚燒是當(dāng)時處理醫(yī)療廢棄物的首選方式。美國環(huán)保署認為，焚燒是將醫(yī)療廢棄物通過火強熱轉(zhuǎn)化為不可燃殘余物或飛灰的過程，可以有效殺死病理性生物。據(jù)美國醫(yī)院協(xié)會的一項調(diào)查顯示，在全美將近6900家醫(yī)院中，67%的醫(yī)院采取場區(qū)內(nèi)焚燒方式，16%采取高壓滅菌方式，15%使用場區(qū)外焚燒方式。②焚燒方式的流行主要有以下原因：其一，焚燒能壓縮醫(yī)療廢棄物80%～95%的數(shù)量和體積，減輕實施填埋的壓力;其二，焚燒可以對醫(yī)療廢棄物進行“毀形”，改變其不美觀的形象;其三，場區(qū)內(nèi)焚燒能降低醫(yī)療廢棄物在場區(qū)外處置的運輸?shù)瘸杀?其四，處置機構(gòu)可以利用焚燒過程產(chǎn)生的熱量，將其轉(zhuǎn)化為其他能量。然而，焚燒方式的缺點也是顯而易見的。其一，焚燒爐的正常運行需要受過培訓(xùn)的操作人員;其二，焚燒過程中的監(jiān)測問題，主要表現(xiàn)在難以監(jiān)測焚燒爐在摧毀病原體方面的有效性;其三，焚燒產(chǎn)生的飛灰和灰渣具有極大的危險性;其四，醫(yī)療廢棄物塑料含量比城市固體廢棄物多30%，焚燒爐在焚燒過程中會排放出危險污染物。美國環(huán)保署空氣能源工程研究實驗室表示，焚燒過程會產(chǎn)生顆粒物、微量有機物和微量金屬等污染物。③這幾種污染物質(zhì)中，二噁英類及呋喃類物質(zhì)因具有潛在毒性，對人體危害極大。二噁英類是多種致癌物的混合體，人類如果短期接觸高劑量的二噁英，會對皮膚和肝臟功能造成損害;如果長期接觸這類物質(zhì)，則會損傷免疫系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)、生殖功能和內(nèi)分泌系統(tǒng)，導(dǎo)致高血脂、肌肉關(guān)節(jié)和運動功能改變、神經(jīng)和內(nèi)分泌的改變以及衰竭綜合征等癥狀。④1994年，美國環(huán)保署公布了《二噁英重新評估報告》（Dioxin Reassessment），對當(dāng)時二噁英類化合物在環(huán)境中的來源和毒性進行了總結(jié)，認為即使是暴露在較少劑量的二噁英環(huán)境中，也會產(chǎn)生明顯的不良反應(yīng);二噁英會對人體健康或環(huán)境造成很大的公共衛(wèi)生風(fēng)險，醫(yī)療廢棄物焚燒爐是美國二噁英的最大產(chǎn)生源。⑤政府做出了減少焚燒爐的決定，截止到2003年，美國醫(yī)療廢棄物焚燒爐數(shù)量，由1988年的6200座，減少到2003年的115座。⑥雖然焚燒爐運營者一再聲稱大氣排放是可控的，但是研究表明，諸如在檢測二噁英這樣的污染物質(zhì)時，檢測裝置并不能保證自身的檢測標(biāo)準(zhǔn)不變。因此，美國環(huán)保署規(guī)定在焚燒醫(yī)療廢棄物時要考慮三個因素，即醫(yī)療廢棄物組分的變化、廢棄物進料量和燃燒溫度。

海灘漂浮事件造成的恐慌，引起了美國公眾對醫(yī)療廢棄物問題的關(guān)注。公眾對醫(yī)療廢棄物的認識在確定公眾對醫(yī)療廢棄物的反應(yīng)、政治變革的要求（包括加強監(jiān)管和改進執(zhí)法）以及風(fēng)險管理機構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用。公眾呼吁當(dāng)局制定相關(guān)管理規(guī)定，《醫(yī)療廢棄物追蹤法》的頒布及實施，在很大程度上是公眾參與的結(jié)果。以前人們認為環(huán)境保護是一種公共產(chǎn)品，此產(chǎn)品只能由政府提供，從而形成了環(huán)境保護需要依靠政府的印象，把公眾排斥在環(huán)境保護領(lǐng)域之外。自20世紀(jì)60年代美國環(huán)境運動興起，公眾的環(huán)境保護意識迅速覺醒，通過個人、團體等一系列方式投入環(huán)保熱潮。到了80年代，美國公眾在社區(qū)成立環(huán)境正義組織，捍衛(wèi)社區(qū)不受有害物質(zhì)污染。在美國環(huán)保運動中，公眾參與采用的是“自下而上”的形式，在國家管理和科研學(xué)術(shù)部門之外形成了環(huán)境保護的第三股勢力。早在1969年的《國家環(huán)境政策法》，美國就以法律形式確立了公眾參與的環(huán)境保護制度，即“環(huán)境影響評價制度”，賦予公眾環(huán)境權(quán)和改造參與權(quán)，從根本上保障了公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利，公眾在環(huán)境問題上有知情權(quán)、討論權(quán)和建議權(quán)等。1981年1月19日，美國環(huán)保署制定了首個公眾參與政策《美國環(huán)境保護署公眾參與政策》，為公眾參與政府環(huán)境管理起到了很好的指導(dǎo)作用。公眾參與和信息公開密不可分，兩者都確保了環(huán)保署與公眾之間的信息溝通，《醫(yī)療廢棄物追蹤法》在制定時征求公眾意見，并將相關(guān)信息公布在聯(lián)邦公報上。1946年的《行政程序法》和1966年的《信息自由法》都提出公眾具有獲得政府信息的權(quán)利，明確規(guī)定了管理機構(gòu)向公眾公開信息的范圍和內(nèi)容，確定了公眾申請獲取信息的程序。之后，還有1972年的《聯(lián)邦咨詢委員會法》和1976年的《陽光中的政府法》等法律作為補充。20世紀(jì)70年代，《國家環(huán)境政策法》修訂案規(guī)定要把環(huán)境影響評價報告等信息告知公眾，從而將信息公開應(yīng)用到了環(huán)境保護領(lǐng)域。

醫(yī)療廢棄物事件也促使環(huán)境保護組織提出新的政策倡議。例如，環(huán)保組織已將醫(yī)療廢棄物問題與其他環(huán)境問題如海洋污染聯(lián)系起來。還有一些環(huán)保組織試圖利用公眾對醫(yī)療廢棄物的關(guān)注，來推動與醫(yī)療廢棄物相關(guān)的污染防治立法。公眾對醫(yī)療廢棄物的關(guān)注使這些團體在政策領(lǐng)域獲得了動力，并利用這些事件推動環(huán)境保護進程。①

總的來說，為了應(yīng)對醫(yī)療廢棄物問題，美國采取了積極的應(yīng)對措施。雖然《醫(yī)療廢棄物追蹤法》在1991年6月到期后沒有延續(xù)，但是它為醫(yī)療機構(gòu)及其他相關(guān)部門確立了系統(tǒng)流程，②使醫(yī)療廢棄物產(chǎn)生機構(gòu)，能夠更好地追蹤醫(yī)療廢棄物，以確保對醫(yī)療廢棄物流向哪里、如何被處置等情況有清晰地了解。③據(jù)1989年魯塔拉等人進行的一項調(diào)查，受訪的441家美國醫(yī)院中有93%制定了全面的醫(yī)療廢棄物管理政策：96%為處理醫(yī)療廢棄物的員工提供了正式培訓(xùn)計劃;80%以上會按照美國環(huán)保署指引定期處理醫(yī)療廢棄物。④

當(dāng)然，《醫(yī)療廢棄物追蹤法》也有其局限性，在兩年時間里，該項目造成了處置成本的劇增。例如，為了使紐約醫(yī)院遵守該法，醫(yī)療廢棄物總量增加了315%，處置成本增加了700%。⑤同時，該法缺乏對家庭醫(yī)療保?。ㄈ缫葝u素使用）和非法藥物（如毒品）的監(jiān)管，雖然其平均產(chǎn)生量小，但就糖尿病患者而言，每年針頭的使用量可達10億支。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)讓更多人認識到問題的關(guān)鍵，同時加強對公眾普及醫(yī)療廢棄物傳染性及危害性的知識。

除了《醫(yī)療廢棄物追蹤法》，美國還頒布了其他相關(guān)法規(guī)。如1988年，美國商船海洋和漁業(yè)代表委員會發(fā)布《醫(yī)療廢棄物處置》《醫(yī)療廢棄物與污水污染》;司法機構(gòu)代表委員會頒布《醫(yī)療廢棄物反傾倒法》;眾議院科學(xué)、空間與技術(shù)委員會發(fā)布《醫(yī)療廢棄物與海洋污染研究與檢測》等，禁止向海洋傾倒醫(yī)療廢棄物，同時加大對公共船舶非法處置醫(yī)療廢棄物的處罰力度。根據(jù)1992年《海洋保護、研究和自然保護區(qū)法》修正案，美國環(huán)保署可以對涉及傾倒醫(yī)療廢棄物的行為，處以高達12.5萬美元的罰款，對故意向海洋傾倒醫(yī)療廢棄物的行為，處以最高25萬美元的罰款或監(jiān)禁5年。⑥1990年，國會修訂《清潔空氣法》，嚴格限制并禁止大多數(shù)醫(yī)療機構(gòu)的焚燒。美國環(huán)保署還提出指導(dǎo)方針，通過確立排放標(biāo)準(zhǔn)加強醫(yī)療廢棄物焚燒監(jiān)管。1991年，在《醫(yī)療廢棄物追蹤法》到期后，美國職業(yè)安全與健康管理局繼續(xù)推出了《醫(yī)療廢棄物管理法》（Medical Waste Management Act of 1991，MWMA），該法具備了一套比前者更加完備的管理體系，為醫(yī)療廢棄物的貯存、運輸和處置建立了全國標(biāo)準(zhǔn)，提出合理的焚燒和高壓滅菌是唯一獲準(zhǔn)的處置方式。⑦

三、結(jié)語：啟示與反思

醫(yī)療廢棄物問題長期處于被忽視的狀態(tài)，海灘漂浮和一系列非法傾倒醫(yī)療廢棄物的行為使公眾普遍意識到了醫(yī)療廢棄物對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害，從而對醫(yī)療廢棄物的管理不當(dāng)提出了呼吁，美國采取立法等措施對醫(yī)療廢棄物進行科學(xué)管理。

由于人們可以很容易將自己與醫(yī)療廢棄物的潛在受害者聯(lián)系起來，并且想象自己正在從事同一類型的活動，他們很可能會得出這樣的結(jié)論：這種風(fēng)險無處不在，而且很可能在不久的將來對他們產(chǎn)生影響。媒體對該事件的頻繁報道給人們留下了感染艾滋病或其他疾病的可能，這樣的事件很容易被人記憶，因此被認為是更可能發(fā)生的。同時，醫(yī)療廢棄物很少引發(fā)積極的聯(lián)想，人們甚至避免看到醫(yī)療廢棄物，更不用說在游泳或散步等休閑活動中遇到這類廢棄物了。海灘環(huán)境象征著清潔，醫(yī)療廢棄物具有疾病和死亡的象征性，與海灘環(huán)境所代表的形象和符號形成了強烈的對比。因此，公眾對醫(yī)療廢棄物的認知不僅是對人類健康的威脅，而且是對以海灘為代表的集體形象和象征的威脅。

城市自產(chǎn)生起就被認為是污染之源，面臨著健康與公共衛(wèi)生等諸多問題。①隨著城市化規(guī)模的擴大，越來越多的人向城市聚集，對醫(yī)療衛(wèi)生體系提出了更高的要求，其在規(guī)模上不斷擴大，數(shù)量上逐年增加。19世紀(jì)之后，隨著生理學(xué)、有機化學(xué)等學(xué)科在醫(yī)學(xué)中的應(yīng)用，現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的社會化和現(xiàn)代社會的醫(yī)學(xué)化，醫(yī)療在人類生活中的比重越來越大，醫(yī)療廢棄物也隨之增多。并且，由于醫(yī)療方式由傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代醫(yī)學(xué)，醫(yī)療廢棄物的屬性也發(fā)生變化。醫(yī)療廢棄物的組分變得愈加復(fù)雜，包含多種人工合成的塑料制品、玻璃制品、重金屬等人造物質(zhì)。其中，塑料自20世紀(jì)六七十年代進入一次性醫(yī)療用品領(lǐng)域后，就成為醫(yī)用包裝、醫(yī)用儀器領(lǐng)域的主流材料。

醫(yī)療廢棄物問題是一個源自人類生活世界的問題，關(guān)涉到了環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境史學(xué)、城市環(huán)境史學(xué)、醫(yī)學(xué)人類學(xué)、科學(xué)技術(shù)與社會等具體學(xué)科，與生態(tài)、資本、技術(shù)、醫(yī)學(xué)化、過度醫(yī)療、人與自然關(guān)系等問題密切相關(guān)。醫(yī)療廢棄物作為人類特定活動的一種結(jié)果，體現(xiàn)了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)中暗含的一個悖論，一方面，醫(yī)療衛(wèi)生體系旨在提高公眾健康，但在另一方面，這個體系產(chǎn)生的醫(yī)療廢棄物正在侵蝕公眾健康。醫(yī)療衛(wèi)生體系中醫(yī)療器具及醫(yī)藥用品的大量生產(chǎn)和大量消費曾被視為20世紀(jì)經(jīng)濟增長的推動力和社會福利事業(yè)的體現(xiàn)。從社會發(fā)展的角度看，隨著各國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，醫(yī)療廢棄物的產(chǎn)生量逐年增加，且漲幅頗大，而如此龐大數(shù)量的毒性、傳染性廢棄物如果得不到妥善管理，必將與廢棄物問題一道，成為長期困擾人們的一大難題。對20世紀(jì)80年代美國醫(yī)療廢棄物問題的考察，有助于積極回應(yīng)當(dāng)下醫(yī)療廢棄物問題爭論，進而從宏觀層面審視當(dāng)下的文明模式，并使公眾以歷史、生態(tài)和整體的視角看待醫(yī)療廢棄物等現(xiàn)實問題，從而建立起對這一價值觀的認同。

【作者簡介】王麗敏，清華大學(xué)人文學(xué)院歷史系博士后流動站助理研究員，主要研究方向為環(huán)境史、科學(xué)技術(shù)哲學(xué)。

【責(zé)任編輯：王向陽】