全流程視角下高校政府采購管理優(yōu)化探析

王春燕

摘 要：隨著國家對高等教育事業(yè)投入力度的不斷加大，高校政府采購量越來越大。結(jié)合高校政府采購工作實務(wù)，理性分析工作過程中面臨的各項困境，從購前、購中和購后的全流程視角，研究探索高校政府采購管理的優(yōu)化對策，即從制度層面強(qiáng)化內(nèi)部控制、從管理層面強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從人員層面強(qiáng)化隊伍建設(shè)，以期更好地落實政府采購主體責(zé)任，提高采購效益。

關(guān)鍵詞：高校;政府采購;全流程;困境;優(yōu)化建議

中圖分類號：G647.5 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）22-0080-02

隨著高等教育改革的深入，國家對高等教育事業(yè)的投入力度不斷加大，高校作為財政撥款的事業(yè)單位，在采購過程中積極引入政府采購機(jī)制，可以更好地發(fā)揮市場競爭的作用，對提高財政資金使用效益，促進(jìn)高校廉政建設(shè)，推進(jìn)高校各項事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、高校政府采購的全流程

高校政府采購活動從發(fā)起到結(jié)束，涉及到?jīng)Q策、執(zhí)行、管理、使用、監(jiān)督五大職能層面，全流程包括項目申報—可行性論證（進(jìn)口論證）—立項審批—經(jīng)費審核—采購方式審批—采購文件撰寫定稿—發(fā)布公告—組織招標(biāo)采購（開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)）—結(jié)果公示—合同審核簽訂—項目實施—項目驗收—資產(chǎn)入庫—審計付款—資料歸檔，共十五個環(huán)節(jié)。大致可分為三個階段：購前階段（項目申報—可行性論證—立項審批—經(jīng)費審核—采購方式審批）、購中階段（采購文件撰寫定稿—發(fā)布公告—組織招標(biāo)采購—結(jié)果公示），購后階段（合同審核簽訂—項目實施—項目驗收—資產(chǎn)入庫—審計付款—資料歸檔），其中任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都會導(dǎo)致采購活動停滯不前或采購項目終止。

二、高校政府采購工作的困境

政府采購形式致力于構(gòu)建公平、公正、公開的采購管理體系，使得高校采購工作更加合規(guī)有序。通過公開透明的市場競爭，降低了采購成本，提升了資金的使用效益。在一定程度上削弱了采購流程暗箱操作情況的發(fā)生，提升了公開度和廉潔性。但不可否認(rèn)的是，高校政府采購工作中，仍存在著一系列亟待解決的問題。

1.內(nèi)控流程設(shè)計尚不完善。長期以來，高校政府采購工作被列為廉政風(fēng)險防范的重要領(lǐng)域，無論是院領(lǐng)導(dǎo)還是普通教職員工對采購工作的關(guān)注度都非常高，采購職能部門也是各級各類檢查督查的必檢部門。無論是審計部門還是監(jiān)察部門，大多將工作重心和關(guān)注點主要集中在購中階段的規(guī)范與否上，對于具有主導(dǎo)意義的購前階段和具有實質(zhì)意義的購后階段的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[1]。在政府采購操作實務(wù)中，購前階段調(diào)研論證的不充分，缺乏科學(xué)研判，給后續(xù)環(huán)節(jié)的開展埋下了隱患，甚至直接導(dǎo)致采購失敗。購后階段核實把關(guān)的不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏規(guī)范性和精準(zhǔn)度，往往使得整個采購活動功虧一簣，造成了采購過程中經(jīng)濟(jì)和人力的損失浪費。只有當(dāng)高校政府采購活動的全流程的各個環(huán)節(jié)連貫起來形成閉環(huán)，每個環(huán)節(jié)都能圍繞高校發(fā)展規(guī)劃和整體采購目標(biāo)，立足工作實際，進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，才能確保采購項目的完成質(zhì)量，確保財政資金的使用效益。

2.部門職責(zé)邊界尚不明晰?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）已明確政府采購工作全面落實采購人主體責(zé)任。但在實際采購過程中，高校政府采購的主體責(zé)任具體由誰承擔(dān)，成為大家爭議的焦點。按照采購業(yè)務(wù)執(zhí)行和使用單位分離的程度，可分為“采用分離”“采用一體”和“采用混合”等三種模式[2]?！安捎梅蛛x”模式認(rèn)為應(yīng)由采購職能部門全權(quán)負(fù)責(zé)所有采購任務(wù)的完成，使用單位只管使用。其優(yōu)勢在于落實政策的尺度、把握工作標(biāo)準(zhǔn)上較為統(tǒng)一，不足在于采購職能部門人員配備不夠，不相容崗位分離落實不到位，權(quán)力集中，廉政風(fēng)險隱患較大，采購項目復(fù)雜性和時效性要求導(dǎo)致使用部門滿意度不高。“采用一體”模式認(rèn)為應(yīng)放權(quán)給使用部門，由各使用部門落實各項采購任務(wù)。其優(yōu)勢在于有利于使用部門采購到符合自己需求的儀器設(shè)備，缺點在于各部門之間政策把握上存在較為明顯的差異，將采購職責(zé)內(nèi)化為所有部門的日常性工作，大量的教科研一線人員牽扯到煩瑣的采購程序、手續(xù)中，監(jiān)管范圍和監(jiān)管壓力大大增加。因此，大多數(shù)高校執(zhí)行了“采用混合”模式，即不同階段分別由不同的職能部門承擔(dān)。購前階段一般由使用部門發(fā)起，負(fù)責(zé)前期調(diào)研論證，提出采購申請，提供技術(shù)參數(shù)等需求;購中階段由采購職能部門承擔(dān)，即根據(jù)使用部門的需求，編制采購文件，組織開標(biāo)等流程;購后階段又回歸到使用部門，負(fù)責(zé)跟進(jìn)完成合同簽訂、履約驗收、資產(chǎn)入庫、經(jīng)費報銷等相關(guān)事項。監(jiān)督部門，如紀(jì)檢、審計等負(fù)責(zé)全過程監(jiān)督。各部門既相對分工又互相協(xié)作，既相對獨立又互相牽制，任何一個政府采購項目的完成，往往是你中有我、我中有你，這往往造成部門職責(zé)邊界不明晰，互相推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，產(chǎn)生問題也較難追責(zé)。

3.采購隊伍建設(shè)尚不健全。政府采購工作是一項集政策性、程序性、實踐性為一體的系統(tǒng)工程，所有采購活動的進(jìn)行都離不開一支專業(yè)化的采購隊伍。但很多高校對于此項工作的重視程度不一，主要表現(xiàn)在：一是要么未設(shè)立專門的政府采購部門，要么盡管成立了專門的政府采購部門，但受人員編制限制，配備的人員有限，無法做到不相容崗位的分離。二是大多高校將政府采購崗位界定為行政崗位而非專業(yè)技術(shù)崗位，作為廉政風(fēng)險點高的崗位，平均每三年輪崗一次，導(dǎo)致從事政府采購工作人員輪崗頻繁，一些工作人員對政府采購法律法規(guī)不熟悉、業(yè)務(wù)欠精通，工作中存在較大主觀性和隨意性，甚至有時犯錯而不自知，因“無知”而“無畏”。三是除了狹義上的職能部門的采購人員外，政府采購工作的前期調(diào)研環(huán)節(jié)依賴于相關(guān)使用部門。因此，廣義上的采購隊伍幾乎涵蓋了全校各個部門的教職員工，需要所有涉及人員做到既開展廣泛深入的前期調(diào)研論證活動，又能與供應(yīng)商保持合理距離;提出的技術(shù)參數(shù)或服務(wù)需求既要滿足教學(xué)科研行政的需要，又不能帶有傾向性、排他性、歧視性;履約驗收本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，一心為公。所有涉及人員都要做到心中有法、手中有度、接受監(jiān)督，這對采購隊伍建設(shè)提出了較高的要求。

三、高校政府采購管理優(yōu)化的建議

1.完善制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第6條明確要求，“采購人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。”這對各高校政府采購工作的開展指明了方向。宏觀上，應(yīng)根據(jù)國家和上級主管部門的最新要求，加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任體系和監(jiān)督管理體系的建設(shè)，及時出臺、修訂或細(xì)化完善相關(guān)規(guī)章制度，確保政府采購工作有法可依，有章可循。微觀上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化高校政府采購工作決策、執(zhí)行、管理、使用、監(jiān)督五大層面、購前、購中、購后三個階段、15個環(huán)節(jié)的工作運(yùn)行流程圖，確保銜接到位，互相補(bǔ)位，形成有效閉環(huán)。同時切實發(fā)揮監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用，認(rèn)真梳理排查三個環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險點，尤其將監(jiān)督端口前移，確保高風(fēng)險環(huán)節(jié)多人參與，將風(fēng)險控制在未發(fā)或萌芽狀態(tài)。只有制度健全、職責(zé)明晰、流程規(guī)范，才能確保政府采購各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、有序推進(jìn)。

2.明晰權(quán)責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。高校政府采購工作自上而下涉及到?jīng)Q策層面、監(jiān)督層面、執(zhí)行層面、歸口管理層面、使用層面這五個層面，應(yīng)明晰各個層面的職責(zé)范圍，確保權(quán)責(zé)對等，交叉監(jiān)督。結(jié)合各高校的校情，針對每一項具體采購任務(wù)的全流程，應(yīng)優(yōu)化崗位設(shè)置，明確各部門的職責(zé)范圍，自下而上地逐級推進(jìn)。使用部門提出采購申請前，就應(yīng)該開展廣泛而深入的調(diào)研工作，具體職責(zé)包括采購項目調(diào)研論證、立項報批、提出供應(yīng)商資質(zhì)條件、核心技術(shù)指標(biāo)、價格分值和技術(shù)分值的設(shè)定比例、服務(wù)培訓(xùn)及售后等要求、建議評審辦法、技術(shù)參數(shù)評分細(xì)則、合同初稿擬定、簽署合同、組織驗收入庫、辦理報銷手續(xù)等;采購項目歸口管理部門負(fù)責(zé)組織歸口管理范圍內(nèi)所有項目的可行性論證、進(jìn)口設(shè)備專家論證及網(wǎng)上公示、參與合同審核會簽、參與項目驗收等;負(fù)責(zé)招標(biāo)采購的職能部門必須從政策符合性、規(guī)范性上進(jìn)行把關(guān)，對招標(biāo)立項申請核批、確定招標(biāo)采購方式、商務(wù)參數(shù)評分細(xì)則、擬定招標(biāo)文件、組織招標(biāo)評標(biāo)、參與合同審核會簽、參與項目驗收等。決策層面從高校發(fā)展規(guī)劃、資源合理配置等方面進(jìn)行審批，監(jiān)督部門負(fù)責(zé)全過程、全流程的監(jiān)督管理。各部門各司其職、協(xié)調(diào)分工、緊密配合，共同發(fā)力，確保政府采購任務(wù)高質(zhì)高效地完成。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化人員素質(zhì)。高校政府采購任務(wù)的完成，離不開一支高素質(zhì)的政府采購隊伍。高校必須設(shè)置專技崗位、配備專業(yè)人員，在保證不相容崗位分離和崗位間制衡的前提下，將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔任用的第一要素，確保政府采購隊伍的廉潔性和專業(yè)化。對于專職人員而言，應(yīng)從理論和實踐的角度，不斷學(xué)習(xí)關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，不斷總結(jié)工作規(guī)律和經(jīng)驗教訓(xùn);努力提高市場調(diào)研、商務(wù)談判和實務(wù)處理能力，提高辨別和防范風(fēng)險的能力。切實發(fā)揮好對全校政府采購工作涉及人員（如申請部門負(fù)責(zé)人、項目負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人、實驗中心主任、教研室主任等）的指導(dǎo)作用，對最新政府采購相關(guān)文件精神、制度規(guī)范和政策要領(lǐng)做到先學(xué)一步、學(xué)深悟透和宣貫到位。定期召開座談會了解一線需求與困惑，針對集中反映的問題開展專題培訓(xùn)與集體答疑，對于個別問題進(jìn)行點對點的培訓(xùn)指導(dǎo)與咨詢服務(wù)，做到點面結(jié)合;制訂培訓(xùn)計劃，分批分類組織參加各類培訓(xùn)和校外交流等等。對于其他采購人員而言，應(yīng)充分把握學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會，進(jìn)一步提高對政府采購法律法規(guī)的執(zhí)行力，與供貨商保持合理的交往邊界，提高防腐拒變的能力，做到對項目負(fù)責(zé)，對自己負(fù)責(zé)。

隨著高校外延建設(shè)的擴(kuò)展與內(nèi)涵建設(shè)的深化，高校職能不斷豐富，高校政府采購工作應(yīng)密切跟進(jìn)政府新出臺的相關(guān)政策，從深化服務(wù)、奠基良好政治生態(tài)環(huán)境等深層提高學(xué)校資金投資效益，確保學(xué)校快速穩(wěn)步發(fā)展，切實發(fā)揮政府采購工作在保障教學(xué)科研、服務(wù)社會等方面的保駕護(hù)航能力。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?王曉華.新形勢下高校政府采購走向分析與探索[J].實驗室研究與探索，2019，（11）：125-128.

[2] ?高博.紀(jì)檢監(jiān)察視角下高校的政府采購監(jiān)督問題研究[J].招標(biāo)與投標(biāo)，2018，（10）：23-25.

Abstract：The amount of government procurement in colleges and universities is increasing with the increasing investment in higher education.Combining with the work practice of government procurement in colleges and universities，the difficulties faced in the process of work rationally is analyzed.From the perspective of the whole process of before，during and after the purchase，the optimization countermeasures of government procurement management in colleges and universities is studied and explored，internal control from the system level and responsibility from the management level is strengthened.The team building is strengthened from the personnel level to better implement the main responsibility of government procurement and improve procurement efficiency.

Key words：universities;government procurement;dilemma;optimization suggestions