聯(lián)合國(guó)的前世今生，作用不可或缺

賈烈英

聯(lián)合國(guó)的設(shè)計(jì)者們起初希望該機(jī)構(gòu)至少能維持世界和平50年，這一初衷顯然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。除了和平與安全，聯(lián)合國(guó)75年里還在消除殖民主義和種族隔離、推進(jìn)國(guó)際法建設(shè)、促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了核心作用。

國(guó)際聯(lián)盟的失敗和聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)建

在聯(lián)合國(guó)成立前，人類為了構(gòu)建和平、促進(jìn)國(guó)際合作進(jìn)行了數(shù)次制度試驗(yàn)。“歐洲協(xié)調(diào)”始于拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)后舉行的維也納會(huì)議（1814～1815年），它是19世紀(jì)英、俄、法、奧、普（德）等大國(guó)共同管理歐洲沖突與危機(jī)的一種安全機(jī)制，開(kāi)啟了大國(guó)間定期召開(kāi)國(guó)際會(huì)議、多邊代替單邊的先河。從嚴(yán)格意義上講，“歐洲協(xié)調(diào)”沒(méi)有秘書(shū)處和固定的會(huì)址，不足以稱為國(guó)際組織，但作為一種制度體系，其規(guī)范和決策程序?qū)S持歐洲大國(guó)間的百年和平發(fā)揮了重要作用。1920年成立的國(guó)際聯(lián)盟是全球性政治安全組織的首次嘗試，其擁有“憲法”（《國(guó)際聯(lián)盟盟約》）、常設(shè)機(jī)構(gòu)（設(shè)于日內(nèi)瓦的總部）以及專門的工作人員，但因普遍性和權(quán)威性不足（美國(guó)未加入），加上機(jī)制設(shè)計(jì)方面的先天缺陷，最終走向失敗。不過(guò)，國(guó)際聯(lián)盟留下的“遺產(chǎn)”是豐富的，如世界性論壇模式、較為完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置等，都被后來(lái)的聯(lián)合國(guó)所借鑒。

與“歐洲協(xié)調(diào)”、國(guó)際聯(lián)盟一樣，聯(lián)合國(guó)也是世界大戰(zhàn)的“產(chǎn)物”。第二次世界大戰(zhàn)以美國(guó)、蘇聯(lián)、英國(guó)、中國(guó)、法國(guó)等反法西斯國(guó)家戰(zhàn)勝德、意、日法西斯侵略者而告終。二戰(zhàn)中的戰(zhàn)勝國(guó)痛定思痛，決心通過(guò)國(guó)際合作，以免后世再遭戰(zhàn)禍。新的國(guó)際秩序在二戰(zhàn)還未結(jié)束時(shí)就已經(jīng)孕育。從1941年起，歷經(jīng)《圣詹姆斯宮宣言》《大西洋憲章》《聯(lián)合國(guó)家宣言》《普遍安全宣言》和《德黑蘭宣言》，二戰(zhàn)同盟國(guó)國(guó)際合作的構(gòu)想越來(lái)越清晰。

1941年6月，英、美、法等國(guó)代表在倫敦發(fā)表《圣詹姆斯宮宣言》，提出了維護(hù)和平、制止侵略和促成國(guó)際合作的原則。1941年8月，美英發(fā)表《大西洋憲章》，促進(jìn)了國(guó)際反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。1942年1月1日，中、美、英、蘇等26國(guó)代表在華盛頓簽訂了《聯(lián)合國(guó)家宣言》，并第一次使用“聯(lián)合國(guó)”一詞。1943年10月30日，中、美、英、蘇四國(guó)在莫斯科發(fā)表《普遍安全宣言》，聲明有必要建立一個(gè)普遍性的國(guó)際組織。1944年8月至10月，蘇、英、美三國(guó)和中、英、美三國(guó)代表先后在華盛頓的敦巴頓橡樹(shù)園舉行會(huì)議，提出了組織聯(lián)合國(guó)的方案，并擬定出《聯(lián)合國(guó)憲章》的基本輪廓。蘇、美、英于1945年2月舉行的雅爾塔會(huì)議解決了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的表決程序和創(chuàng)始成員國(guó)資格問(wèn)題。

1945年4月25日，中、美、英、蘇共同召開(kāi)舊金山制憲會(huì)議，世界上50個(gè)國(guó)家的代表與會(huì)。這次會(huì)議上，《聯(lián)合國(guó)憲章》的起草工作完成，確定將聯(lián)合國(guó)總部設(shè)在紐約。6月26日，50個(gè)國(guó)家的代表簽署了《聯(lián)合國(guó)憲章》。波蘭不久后也簽署了《聯(lián)合國(guó)憲章》，因而成為聯(lián)合國(guó)51個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)之一。10月24日，《聯(lián)合國(guó)憲章》生效，聯(lián)合國(guó)正式成立。與國(guó)際聯(lián)盟“全體一致”原則不同，《聯(lián)合國(guó)憲章》把維護(hù)國(guó)際和平與安全的責(zé)任以及更多的權(quán)力賦予安全理事會(huì)（簡(jiǎn)稱“安理會(huì)”），實(shí)行“大國(guó)一致”原則處理國(guó)際沖突。中、美、英、法、蘇五國(guó)是常任理事國(guó)，并對(duì)安理會(huì)決議草案擁有否決權(quán)。

1945年6月26日，在《聯(lián)合國(guó)憲章》簽字儀式上，中國(guó)成為第一個(gè)簽字的國(guó)家。圖為中共代表董必武在憲章上簽字。

1947年，美蘇兩個(gè)大國(guó)正式步入冷戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)也成為冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇角力的場(chǎng)所。冷戰(zhàn)時(shí)期，安理會(huì)大多處于分裂狀態(tài)，聯(lián)合國(guó)的有效行動(dòng)往往因兩個(gè)超級(jí)大國(guó)的分歧而受到阻礙。但事實(shí)證明，即使處于冷戰(zhàn)時(shí)期，擁有聯(lián)合國(guó)的世界也比沒(méi)有它的世界更好。冷戰(zhàn)結(jié)束后，新的國(guó)際形勢(shì)為聯(lián)合國(guó)作用的發(fā)揮提供了前提條件，聯(lián)合國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的地位和作用得到加強(qiáng)。目前，聯(lián)合國(guó)體系囊括了六大機(jī)構(gòu)（聯(lián)合國(guó)大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)、托管理事會(huì)、國(guó)際法院和秘書(shū)處）、15個(gè)專門機(jī)構(gòu)以及三個(gè)辦事處，工作人員達(dá)11萬(wàn)左右。

聯(lián)合國(guó)的作用

二戰(zhàn)以來(lái)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮的作用，可以借用王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)今年7月在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)高級(jí)別會(huì)議上的發(fā)言來(lái)歸納，即：維護(hù)和平安全、捍衛(wèi)公平正義;超越種族制度文化差異、促進(jìn)和諧共處;解決南北失衡、促進(jìn)共同發(fā)展;堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、有效應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。

聯(lián)合國(guó)的首要功能是捍衛(wèi)人類和平，避免世界大戰(zhàn)再度發(fā)生。聯(lián)合國(guó)積極調(diào)停大國(guó)沖突，防止發(fā)生全球性戰(zhàn)爭(zhēng)，發(fā)揮了重要的歷史作用，比如1962年成功斡旋古巴導(dǎo)彈危機(jī)，使人類免于被核戰(zhàn)爭(zhēng)毀滅。聯(lián)合國(guó)還對(duì)大國(guó)侵略小國(guó)的行為進(jìn)行道義譴責(zé)。聯(lián)合國(guó)致力于國(guó)際軍控和裁軍，即使在冷戰(zhàn)時(shí)期也達(dá)成很多協(xié)議，并分別于1978年、1982年、1988年召開(kāi)過(guò)三屆裁軍特別聯(lián)大，發(fā)起了三個(gè)“裁軍十年”活動(dòng);聯(lián)合國(guó)發(fā)起了70余次國(guó)際維和行動(dòng)，有效緩解了地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題。

人權(quán)是聯(lián)合國(guó)事業(yè)的三大支柱之一。聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》及其《任擇議定書(shū)》構(gòu)成了“國(guó)際人權(quán)憲章”。聯(lián)合國(guó)還把種族歧視、種族隔離以及維護(hù)殖民統(tǒng)治作為最嚴(yán)重的侵犯人權(quán)行為。在聯(lián)合國(guó)的推進(jìn)下，人權(quán)的概念不斷豐富，婦女、兒童、老人、殘疾人和難民的權(quán)利不斷得到維護(hù)。保護(hù)人權(quán)條約體系不斷完整，人權(quán)機(jī)構(gòu)不斷健全。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)推進(jìn)了世界非殖民進(jìn)程。上世紀(jì)60年代，隨著戰(zhàn)后民族解放運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，一大批新獨(dú)立的國(guó)家相繼加入聯(lián)合國(guó)。1960年，17個(gè)新獨(dú)立的國(guó)家加入聯(lián)合國(guó)，這是成員國(guó)增加最多的一年。1945年聯(lián)合國(guó)成立時(shí)只有51個(gè)成員國(guó)，到75年后的2020年已增加到193個(gè)成員國(guó)，其中新增成員國(guó)有80多個(gè)國(guó)家曾為殖民地。

聯(lián)合國(guó)為推動(dòng)全球的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了不懈的努力。比如推動(dòng)南北對(duì)話、減少貧困和失業(yè)、援助最不發(fā)達(dá)國(guó)家、預(yù)防犯罪、防治艾滋病、保護(hù)環(huán)境、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)等。今天，面對(duì)新冠病毒肆虐，聯(lián)合國(guó)不斷發(fā)出預(yù)警、募集資金、發(fā)布數(shù)據(jù)，提供技術(shù)與管理援助，發(fā)揮著一定的協(xié)調(diào)作用。

聯(lián)合國(guó)是制定國(guó)際法和國(guó)際規(guī)范的主要機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后，傳統(tǒng)的國(guó)際法體制受到猛烈沖擊，一系列新的國(guó)際法原則、規(guī)則逐漸形成和確定。作為當(dāng)代國(guó)際法基礎(chǔ)的《聯(lián)合國(guó)憲章》影響深遠(yuǎn)，它所確立的諸如主權(quán)平等和和平解決國(guó)際爭(zhēng)端等國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則，是聯(lián)合國(guó)75年來(lái)維系世界和平與穩(wěn)定的基石，也為相關(guān)法律制定提供了依據(jù)和淵源。至今，聯(lián)合國(guó)已倡議制定了500多個(gè)多邊協(xié)定，從規(guī)范一般國(guó)際關(guān)系到涉及世界各地人民的日常生活，如對(duì)國(guó)際秩序產(chǎn)生重要影響的《不擴(kuò)散核武器條約》（NPT）和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNESCO）。

聯(lián)合國(guó)致力于文明間對(duì)話。聯(lián)大1999年通過(guò)《和平文化宣言及其行動(dòng)綱領(lǐng)》，2002年通過(guò)《不同文明對(duì)話全球議程及其行動(dòng)綱領(lǐng)》，2005年建立聯(lián)合國(guó)文明聯(lián)盟，強(qiáng)調(diào)通過(guò)文明對(duì)話增進(jìn)相互理解和尊重，應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)和威脅。

聯(lián)合國(guó)與國(guó)際秩序的未來(lái)

聯(lián)合國(guó)制度體系是二戰(zhàn)后國(guó)際秩序的基石，這一體制對(duì)于維護(hù)戰(zhàn)后70多年的基本和平與穩(wěn)定起到了重要作用，避免了世界再次出現(xiàn)重大戰(zhàn)爭(zhēng)。維護(hù)聯(lián)合國(guó)體制以及《聯(lián)合國(guó)憲章》的基本原則，符合世界大多數(shù)國(guó)家和人民的利益。當(dāng)前，隨著民粹主義、單邊主義、保護(hù)主義盛行和地緣政治局勢(shì)的愈發(fā)緊張，聯(lián)合國(guó)的權(quán)威遭遇挑戰(zhàn)，各國(guó)以聯(lián)合國(guó)為核心處理國(guó)際事務(wù)的共識(shí)正在減弱。在新冠疫情沖擊下，聯(lián)合國(guó)發(fā)揮作用的空間被日益加劇的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)所擠壓，這一由主權(quán)國(guó)家組成的最具普遍性的國(guó)際組織正處于艱難時(shí)刻。但是，我們?nèi)钥梢栽O(shè)想一下，沒(méi)有了聯(lián)合國(guó)的世界會(huì)是個(gè)什么樣子：最有代表性的論壇不復(fù)存在，緩和國(guó)際沖突的眾多渠道突然消失，高效的多邊外交和靜悄悄的外交難以為繼，督促人類生活各功能領(lǐng)域平衡發(fā)展的“口哨”失去音色，人權(quán)衛(wèi)士和國(guó)際法的制訂者缺位……面對(duì)世界百年未有之大變局，我們絕不應(yīng)允許國(guó)際政治退回到叢林法則狀態(tài)。

當(dāng)今世界的基本秩序仍需維護(hù)《聯(lián)合國(guó)憲章》精神，增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)權(quán)威，維護(hù)聯(lián)合國(guó)體系所確立的制度。改革聯(lián)合國(guó)是加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)作用的必要保證。聯(lián)合國(guó)改革的方式應(yīng)是協(xié)商一致和循序漸進(jìn)，安理會(huì)的改革應(yīng)該謹(jǐn)慎，在不忘歷史的前提下應(yīng)更多地反映國(guó)際權(quán)力變化的現(xiàn)實(shí)，尤其是新興國(guó)家的意愿。改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在發(fā)展領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，比如要強(qiáng)化世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織等專門機(jī)構(gòu)的作用，推動(dòng)各成員國(guó)貫徹落實(shí)2030可持續(xù)發(fā)展議程，盡快扭轉(zhuǎn)當(dāng)前去全球化和單邊主義的趨勢(shì)。今后應(yīng)更多地凝聚大國(guó)共識(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮安理會(huì)的作用，提升國(guó)際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)的認(rèn)同。中國(guó)應(yīng)在多邊治理體系中扮演好參與者、推動(dòng)者和引領(lǐng)者角色，發(fā)出中國(guó)聲音，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

（作者為北京語(yǔ)言大學(xué)聯(lián)合國(guó)研究中心主任）