“立有主、收有限、存有期、用有度、銷有據”

吳雁平 劉東斌

摘? 要：立之有主、收之有限、存之有期、用之有度、銷之有據是2020版新修訂的《檔案法》規(guī)制檔案和檔案工作的核心內容。檔案的形成不僅有主體，而且其主體對檔案形成負有責任;檔案的形成歸檔有限制，收集有范圍;檔案的保存有時間期限;檔案的利用控制有度，主要特征是“封閉期”;檔案的銷毀有各種依據的規(guī)制。立、收、存、用、銷五環(huán)相扣，變的是外延，不變的是內涵。

關鍵詞：檔案法;立有主;收有限;存有期;用有度;銷有據

Abstract： The core content of the 2020 edition 'Archives Law of the People's Republic of China' is the core content of the regulation of archives and archives. The formation of archives not only has a subject， but the subject is responsible for the formation of archives; the formation of archives is limited and the collection has scope; the preservation of archives has a time limit; the use of archives has a degree of control; There are various regulations on the destruction of archives.

Keywords： Archives Law; Establish a master; Limited collection; Period of storage; Cost of use; Evidence for sale

2020版新修訂的《檔案法》已經頒布，對照1987版的《檔案法》有了很大的變化，由原來的六章27條增加到八章53條，幾乎增加了一倍的條文。這其中既包含著幾十年檔案法制建設的實踐經驗總結，也有對檔案內涵深入認識的理論成果，更有應對信息時代給檔案工作帶來機遇與挑戰(zhàn)的新舉措。因而，新修訂的《檔案法》對于適應新時代對檔案工作的要求，規(guī)范檔案工作都有著積極而深遠的意義。

新修訂的《檔案法》對檔案的規(guī)定是：“指過去和現在的機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人從事經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睂φ?987版的《檔案法》對檔案的規(guī)定“是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”似乎沒有太大的變化，主要是具體化了國家機構，增加了一些實踐活動的內容。但是，這種微小的變化，也就是具體化，對認識理解檔案有著積極的意義。

理解把握檔案內涵的“密碼”其實就在《檔案法》內，而這個“密碼”不僅在1987版的《檔案法》中就存在，而且在2020版新修訂的《檔案法》中又得到了充實，使人們更容易通過掌握這個“密碼”來理解把握檔案內涵。這個“密碼”可以用這樣一句話概括：立之有主、收之有限、存之有期、用之有度、銷之有據。

1 檔案——立有主

所謂“檔案——立有主”，就是檔案的形成不僅有主體，而且其主體對檔案形成負有責任。

對于形成主體，1987版的《檔案法》第二條規(guī)定有“國家機構、社會組織以及個人”，2020版新修訂的《檔案法》進一步具體化，第二條規(guī)定是“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人”。

對于主體對形成檔案負責，1987版的《檔案法》第十條規(guī)定：“對國家規(guī)定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據為己有?！?020版新修訂的《檔案法》則作了更詳細的規(guī)定，第十二條規(guī)定：“按照國家規(guī)定應當形成檔案的機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度?！钡谑臈l規(guī)定：“應當歸檔的材料，按照國家有關規(guī)定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有?！?/p>

對于檔案的形成主體不負責的，1987版的《檔案法》第二十四條第一款第六項規(guī)定“不按規(guī)定歸檔”要負法律責任。2020版新修訂的《檔案法》則進一步明確其法律責任并加強監(jiān)督，第四十二條規(guī)定檔案主管部門對機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的檔案工作責任制和管理制度落實情況進行檢查;第四十八條第六項規(guī)定“不按規(guī)定歸檔”“被責令改正而拒不改正的”要負法律責任。

當然，對于“立有主”的內涵僅從檔案法律條文中來理解和把握，盡管，2020版新修訂的《檔案法》則作了更詳細的規(guī)定，但是，仍然顯得有些“原則”抽象。理解和把握“立有主”的內涵，還需要將檔案法律條文與檔案學理論相結合。對于“立有主”的“立”，包括“立卷歸檔”，在2020版新修訂的《檔案法》中簡化為“歸檔”，或者改為“建立檔案工作責任制”;立檔單位，“亦稱‘全宗構成者。形成全宗的機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位。其一般構成條件是：（1）可獨立行使職權，能以自己名義對外行文。（2）是一個預算會計單位或經濟核算單位，可以編造預算或財務計劃。（3）設有管理人事的機構或人員，并有一定人事任免權。其形成的全部檔案構成一個全宗”;[1]建立檔案，或者簡稱建檔，或者說建立檔案工作等。對于“立有主”的“主”，主要指形成檔案單位的“主權”，包括選擇權、所有權、支配權等。如歸檔的選擇權，1987版《檔案法》第十條和2020版新修訂的《檔案法》第十四條都規(guī)定了必須按照國家有關規(guī)定定期歸檔，也就是按照最新版本的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（簡稱“8號令”）歸檔，不僅“8號令”對歸檔范圍規(guī)定鮮明地體現了“以我為主”的特點。即機關文件材料的歸檔范圍是：（一）反映本機關主要職能活動和基本歷史面貌的……;（二）機關工作活動中形成的……;不是本機關形成納入歸檔范圍的只有寥寥兩句：下級機關報送的重要文件材料，其他對本機關工作具有查考價值的文件材料。而且，選擇什么樣的“以我為主”材料歸檔，也是由檔案形成單位決定的。這就是所謂的“檔案對于其形成者所具有的價值類似于文件的第一價值，其價值主體是檔案形成者”，“體現了檔案具有對機關的作用”。[2]也就是檔案形成者選擇對自身有價值的檔案歸檔。再如支配權，檔案形成單位的檔案支配權不僅表現在形成單位中，還直接延伸到了檔案館。2020版新修訂的《檔案法》第三十條規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。”

新修訂《檔案法》第十二條和第四十二條的有關規(guī)定是一大亮點，它強調了檔案形成單位對檔案形成的主體責任，以及對不履行主體責任的檢查追責。同時，也是對“檔案——立有主”的最好注釋。

2 檔案——收有限

所謂“檔案——收有限”，就是檔案的形成歸檔是受限制的，收集歸檔是有范圍的，不是想歸什么就歸什么，而是按照國家的有關規(guī)定進行歸檔。

1987版的《檔案法》第十條規(guī)定：“對國家規(guī)定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據為己有。國家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。”2020版新修訂的《檔案法》則作了更詳細的規(guī)定，并對《檔案法》的檔案定義表述中“直接形成的對國家和社會具有保存價值”的范圍做了具體規(guī)定，第十三條規(guī)定：“直接形成的對國家和社會具有保存價值的下列材料，應當納入歸檔范圍：（一）反映機關、團體組織沿革和主要職能活動的;（二）反映國有企業(yè)事業(yè)單位主要研發(fā)、建設、生產、經營和服務活動，以及維護國有企業(yè)事業(yè)單位權益和職工權益的;（三）反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務活動的;（四）反映歷史上各時期國家治理活動、經濟科技發(fā)展、社會歷史面貌、文化習俗、生態(tài)環(huán)境的;（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當歸檔的。非國有企業(yè)、社會服務機構等單位依照前款第二項所列范圍保存本單位相關材料。”同時，第十四條規(guī)定：“應當歸檔的材料，按照國家有關規(guī)定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有。國家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔?！?/p>

2020版新修訂的《檔案法》第十三條的規(guī)定，應該說是一大亮點，它使關于檔案定義表述中的“直接形成的對國家和社會具有保存價值的”比較抽象化的概念具體化了，更具可操作性，更加明確檔案——收集歸檔的范圍。同時，也說明檔案歸之有限。

3 檔案——存有期

所謂“檔案——存有期”，就是檔案的保存是有時間期限的，不是想保存多長時間就保存多長時間，而是按照國家的有關規(guī)定的時限來保存。

對于“存有期”，有兩層意思，一層是檔案本身保存期限的問題;另一層是有關檔案館保存檔案的期限問題。

對于“存有期”，1987版和2020版新修訂的《檔案法》都只對有關檔案館保存檔案的期限問題做了間接的規(guī)定。1987版的《檔案法》第十一條規(guī)定：“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案?！?020版新修訂的《檔案法》第十五條規(guī)定：“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當按照國家有關規(guī)定，定期向檔案館移交檔案”。2020版新修訂的《檔案法》用的是“應當”，而1987版用的是“必須”，似乎前者沒有后者嚴厲。但是，對于有關定期向檔案館移交檔案的法律責任規(guī)定，1987版的《檔案法》第二十四條第一款第六項規(guī)定“不按期移交檔案的”要負法律責任。2020版新修訂的《檔案法》則進一步明細了法律責任，第四十八條第六項規(guī)定“不按期移交檔案”“被責令改正而拒不改正的”要負法律責任。

對于定期向檔案館移交檔案的問題，實際是形成檔案的單位形成的保存什么期限的檔案，在保存多長時間后移交給檔案館的問題。對此，現有的國家規(guī)定是按照1983年國家檔案局發(fā)布的《檔案館工作通則》的規(guī)定執(zhí)行的。《檔案館工作通則》第六條規(guī)定：檔案館接收檔案的范圍：本級各機關、團體及其所屬單位具有永久保存價值的檔案，省轄市（州、盟）和縣級檔案館同時接收長期保存的檔案。第七條規(guī)定：檔案館接收檔案的期限：1.省級以上檔案館接收立檔單位保管二十年左右的檔案;2.省轄市（州、盟）和縣級檔案館接收立檔單位保管十年左右的檔案。

對于理解把握檔案的存有期，實際有更多的配套法規(guī)規(guī)章來明確各類和各行各業(yè)形成檔案的保存期限。如機關單位要按照“8號令”的規(guī)定來區(qū)分保存期限，企業(yè)單位要按照“10號令”的規(guī)定來區(qū)分保存期限。各專業(yè)的如：《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規(guī)定》《會計檔案管理辦法》等。

對于檔案的具體保存期限，以前大多采用永久、長期（50年）、短期（10年）的方法?！?號令”頒布實施以后，大多采用永久、定期兩種，定期一般分為30年、10年。“10號令”以及一些各專業(yè)的檔案也都采用這類方法，如2015年版《會計檔案管理辦法》。也有一些各專業(yè)檔案采用其他類方法的，如《婚姻登記檔案管理辦法》就規(guī)定100年、或直至永久。

當然，對于檔案館接收長期保管期限的檔案，就有以后再鑒定問題，因此，有研究者就主張將檔案的保管期限定為進館和不進館兩種，“即把各種檔案的保管期限劃分成無限期（永久）和有限期（短期）兩種，這樣使無限期的檔案，即永久檔案進入檔案館保存，有限期的檔案，即短期檔案被排除在館外?！盵3]

從上述中可見檔案的存有期是個很復雜而又需要理解和把握的問題，這也使得《檔案法》對此采取了宏觀而穩(wěn)定的規(guī)定。

4 檔案——用有度

所謂“檔案——用有度”，就是對檔案的利用要控制有度，并不是想利用什么時間形成的檔案就可以利用什么時間形成的檔案，也不是想利用什么檔案就可以利用什么檔案，也不是想利用什么地方的檔案就可以利用什么地方的檔案，而是必須按照有關規(guī)定來利用檔案?！皺n案——用有度”最主要的特征就是有封閉期。

對于檔案的用有度，是《檔案法》用墨最多的地方，也是變化最大的地方。1987版和2020版新修訂的《檔案法》都用了一章的篇幅來規(guī)定，1987版的《檔案法》用了一章5條，占全部27條的18.5%，近五分之一。2020版新修訂的《檔案法》用了一章8條，占全部53條的15.1%，也接近六分之一。比1987版的多了3條，增加了37.5%。

在檔案的用有度方面，2020版新修訂的《檔案法》最大的亮點就是將檔案封閉期由30年縮短為25年向社會開放，這也是2020版新修訂的《檔案法》最大的亮點之一。不僅如此，還為方便檔案利用規(guī)定了有關內容。第二十七條規(guī)定：“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案。”第二十八條規(guī)定：“檔案館應當通過其網站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務形式，強化服務功能，提高服務水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利。”“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人?！边@都是推動檔案開放與利用，讓檔案為經濟社會和人民群眾服務的重要措施。

當然，對于檔案封閉期，自《政府信息公開條例》頒布后一直受到不少研究者的詬病，多數研究者紛紛建議應當縮短檔案封閉期限，也有不少研究者建議直接取消檔案封閉期。如有研究者建議：“不設置30年的開放期，而是從檔案形成之日起就對社會、公民開放”。[4]也有研究者認為檔案封閉期是國際慣例，如“檔案形成滿30年向社會開放，是中國檔案法律法規(guī)采納國際通行慣例的結果”。[5]還有研究者認為國外縮短或取消檔案封閉期是趨勢，如“1958年英國頒布《公共檔案法1958》，規(guī)定檔案封閉期為50年;1967年修訂后的《公共檔案法1967》，將封閉期從50年縮減至30年;2005年《信息自由法》全面實施之后，適用于全體檔案的普遍封閉期被廢止?！彼坪跤呀浫∠藱n案封閉期。但是，事實并非如此，“英國目前對公共檔案的處理流程，大致以文件本身是否包含豁免信息進行劃分。若不存在豁免信息，則在文件形成期滿20年之前移交至檔案館即可，到檔案館后直接開放。若含有豁免信息，則向檔案館申請封閉”，“之后每10年滾動返回至形成部門審查一次，決定是否繼續(xù)封閉或者開放;如決定開放，則將檔案歸還至檔案館后在下一年1月1日開放;如決定延長封閉，則等待下一個10年后的審查?！盵6]這實際上等于不是取消了檔案封閉期，而是將封閉期變相地變成了20～40年，甚至更長?！坝鴩覚n案館的顧問委員會建議在檔案內容涉及到個人信息時，應當以100年的生命期為封閉期限?！盵7]對于檔案封閉期，目前，“大多數國家采用了30年的封閉期制度”。[8]而且，近年來一些國家新修改頒布的檔案法有將封閉期加長的趨勢，最長的是120年。如2008年版的法國《檔案館法》劃分為25年、50年、75年、100年、120年五個檔次。[9]2013年版的德國《聯(lián)邦檔案安全與利用法》劃分為30年、60年、110年三個檔次。[10]

從1987版和2020版新修訂的《檔案法》關于檔案封閉期的規(guī)定以及上述中可以看出，不論是縮短或者延長，都說明一個事實，檔案封閉期的存在并不是人為設置的障礙，而是由檔案的特性所決定的，是檔案的用有度特性決定的。這也可以從2020版新修訂的《檔案法》有關規(guī)定中得到證實。2020版新修訂的《檔案法》第二十八條規(guī)定：“利用檔案涉及知識產權、個人信息的，應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！钡谌l規(guī)定：“公布檔案應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益?！倍技訌娏藢n案信息利用的保護。還有2020版新修訂的《檔案法》第二十七條規(guī)定，“經濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放”，雖然，增加了“教育”類檔案，但是，卻沒有增加人民群眾利用最多的“民生”類檔案，這不僅體現了對檔案隱私的保護，也說明檔案是用有度的，是需要控制使用的，是控制有度的利用。

5 檔案——銷有據

所謂“檔案——銷有據”，就是對檔案的銷毀有各種依據的規(guī)制，并不是想銷毀檔案就可以銷毀檔案，也不是想怎么銷毀就怎么銷毀，而是必須按照有關規(guī)定的依據來銷毀檔案。

2020版新修訂的《檔案法》第二十一條規(guī)定：“鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案主管部門制定?！薄敖股米凿N毀檔案?！边@與1987版的《檔案法》有關條文基本一致，沒有變化。說明此項內容是穩(wěn)固的，并沒有隨著時代與技術的變化而變化?！稒n案法》的這一規(guī)定也說明銷毀檔案必須依法進行，“禁止擅自銷毀檔案”。當然，對于檔案銷有據內涵的理解還需要把握相關依據。

要銷毀檔案，首先要鑒定需要銷毀的檔案，鑒定需要銷毀的檔案自然需要依據，這就是檔案的價值判定依據，這些依據有很多，如《檔案法》的“對國家和社會有保存價值”的規(guī)定、有關檔案保管期限的規(guī)定等等。

要銷毀檔案，還要遵循保密和國家利益的依據。盡管需要銷毀的檔案已經沒有保存價值，但是，為了防止這些檔案落入競爭對手或敵對勢力之手，影響“國家安全或者重大利益”，因此，“為保守黨和國家的機密，嚴禁將應銷毀的檔案作其他用途，更不準出賣”[11]而必須將這些檔案依法按照嚴格的銷毀程序進行銷毀。

*注：本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項目《局館分設后檔案局行政管理職能再研究——以同級局館關系為切入點》（項目編號：2020-R-05）、2020年度河南省檔案科技項目《機構改革后國家綜合檔案館法人治理研究》（項目編號：2020-R-04）的階段成果。

參考文獻：

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[11]陳兆祦，和寶榮，王英瑋.檔案管理學基礎（第三版）[M].北京：中國人民大學出版社，2005：215-216.

（作者單位：吳雁平，開封市檔案館;劉東斌，濮陽市檔案館? 來稿日期：2020-06-19）