西方公共行政理論范式的嬗變歷程與邏輯譜系
——以工具理性與價值理性為觀照的比較分析

常明杰

（山東省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨校基地，山東 濟南 250021）

“我們所有人的福利、幸福以及我們實實在在的生活，在很大程度上取決于影響和維持我們生活的行政機構的表現。……不管你愿意不愿意，行政管理關系到每一個人。如果我們希望活下去，我們最好琢磨琢磨行政管理?！盵1](p70)公共行政學大師沃爾多道出了行政理論研究的重要性，西方行政學自1887年伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學之研究》一文以來，歷經一百三十余年的歷史，其間社會在發(fā)展變遷，公共行政理論也隨著社會的發(fā)展進步，政府部門新問題、新矛盾的層出不窮而不斷地進行著理論和價值的創(chuàng)新。

一、百年演進：基于價值取向的公共行政理論范式嬗變

公共行政學僅僅是一門基于實踐的學科嗎？理論指導實踐在公共行政學的學科發(fā)展和行政實踐中成為可能的前提是什么？公共行政理論的創(chuàng)新與規(guī)范研究能否超越、超前于行政實踐經驗的總結，實現政治與行政的復合？通過公共行政理論的百年演進和理論范式轉換，分析行政理論范式的嬗變歷程與邏輯譜系，或許能夠為我們探尋到問題的本源與答案。

19世紀80年代政治—行政的分離與區(qū)別是公共行政學成為一門科學的基礎，而后其身份危機不斷，20世紀60年代美國哲學家托馬斯·庫恩范式理論提出后，公共行政學作為一門理論學科終于實現了身份上的合法化。公共行政學的演進是指公共行政學的演變與發(fā)展的過程，以及在不同發(fā)展階段上的不同內容和特點。不同的歷史階段受不同理論的影響，側重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有著不同的代表人物和不同的代表論著。[2](p22)中國學者也青睞以不同的標準對行政理論進行階段性劃分，例如：王滬寧、竺乾威將行政學的發(fā)展概括為五個階段：傳統行政理論、科學行政理論、人際行政理論、系統行政理論和決策行政理論。[3](p18-23)這里研究以價值取向為尺度對理論進行階段劃分（如下表1），清晰地再現了行政理論自誕生以來各種理論范式產生和發(fā)展的序列轉換及歷史脈絡的嬗變。

表1 行政理論范式轉換

任何一種行政理論都是歷史與現實的綜合場景，都是當時行政體制的反映，也是現實社會環(huán)境的產物，更是對于先前實踐的行政理論思想的批判和繼承，其目的是完善和改造現實的行政體制，指導行政改革。以工具理性與價值理性為基點和線索，通過回顧、比較行政理論產生的時代背景、主要內容、基本限度等，是熟稔理論和進一步推動理論發(fā)展的基礎和前提，也是公共行政理論指導行政實踐活動的必然要求。

二、工具理性支配下的行政科學理論范式轉換及其比較論析

工具理性又被稱為“效率理性”“技術理性”，是以有效途徑、策略方式、技術手段來達到事物最大功效的一種價值理念。因而，基于行政理論價值取向判定來看，倚重于工具理性的行政科學理論范式包括傳統公共行政理論和新公共管理理論。

（一）傳統公共行政理論的產生與實踐發(fā)展脈絡。

近代以前的行政管理，寄附于專制權力，是與政治統治混為一體的，政治與行政處在未分化的狀態(tài)中，因而也沒有出現專門研究行政管理的學問。[4](p13)那時候政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。政府靠行政命令驅使著人們，從來沒有想到過要征詢人們的意見?！ㄒ恢卮蟮膯栴}是：誰將掌握權力？全體居民只不過是處于管轄之下的人群：財產的種類很少，當時農莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠比既得利益集團的數目多。[5](p3)而這僅僅是威爾遜所說的“早期時代”，隨著壟斷資本主義時代的到來，食品、環(huán)境、瘟疫、失業(yè)、住房等一系列社會問題變得越來越尖銳，管理社會變成了一件越來越難以駕馭的事情，以自由主義觀念為核心要義的有限政府模式遭遇治理危機，政府不僅在應對和處理社會問題方面顯得捉襟見肘，而且政府自身呈現的狀態(tài)也令人大跌眼鏡，恩賜官僚、裙帶關系、腐敗滋生、政黨分肥、行政能力與行政效率低下等不良行政現象層出不窮。于是在19世紀末進步主義改革理念的推動下，行政領域以效率、科學為改革精髓的政府變革悄然展開，并且借鑒了企業(yè)管理思想和現代管理學的諸多理念?？梢哉f，自由資本主義向壟斷資本主義的場景轉換不僅是階級、社會發(fā)展運行模式的轉變，更是政府治理實踐模式和指導理論的變遷和轉型，于是傳統行政理論誕生并使得公共行政學獨立、發(fā)展成為一門新興學科。

政治—行政的相對分離與區(qū)別比較是傳統公共行政理論誕生的前提，也是成就公共行政學學科發(fā)展的基礎。有鑒于社會問題多元化及治理的復雜性，威爾遜提出“在現今的政治實踐中，與憲法的制定相比，憲法的實施越來越困難?！惫残姓鳛檎袆雍凸矙嗔?zhí)行的專門部分越來越被重視，并且被視為執(zhí)行國家意志，提升行政效率，實現政治目標和價值的重要手段。沿著科學、效率的邏輯銜進傳統公共行政理論研究不斷推進，現代文官制度、科層制度、理性組織理論，激勵—貢獻模型等理論相繼產生。除了理論探索外，追求效率的具體方式還包括具體科學方法的運用、工作標準的設定、組織結構的設計與組織部門的職能分工等。而從傳統公共行政理論推進脈絡可見，在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的“善”就是古利克（Luther Halsey Gulick）所倡導的效率，效率即價值，“泰勒主義”成為這一時期公共行政實踐者共同的奉行的理念。于是，突出邏輯實證主義，直面社會問題，回應行政效率，成為對傳統公共行政學最科學、最真實的概括，卻也因此招致了“不科學”“不嚴謹”的質疑，并很快引發(fā)了公共行政學的身份危機、思想危機以及研究的品質危機。

（二）新公共管理理論的產生與實踐發(fā)展脈絡。

新公共管理理論是在20世紀70年代全球化、信息化和市場化的背景下誕生的，當時西方福利國家行政實踐范式式微，政府管理危機四伏，公共行政效率低下，政府財政危機不斷，合法性遭受質疑?！耙粫r間政府成為低效、浪費、官僚主義和繁文縟節(jié)的代名詞，”[6](p113)而且這一具體社會問題的呈現與復雜化程度比20世紀初期有過之而無不及，甚至可以說是先前社會問題的累積與疊加。社會具體問題的不斷涌現更容易使得公眾對政府的治理現狀和治理能力產生質疑，由此催生各國政府改革的外部動力，并直接導致了全球范圍內政府改革的浪潮。這一時代背景下，新公共管理理論的誕生并得以發(fā)展，成為修正傳統公共行政理論，指導政府改革實踐的重要理論范式。

新公共管理理論部分復活了“泰勒主義”，主張借鑒企業(yè)的管理經驗來改造自身，吸收私營部門成功的經營理念和管理方法，奉行自由化、市場化和顧客至上，在傳統公共行政理論的基礎上重塑工具理性這一精神支柱和價值原則。其思想集中體現就是戴維·奧斯本和特德·蓋布勒概括的“企業(yè)家政府理論”的十項基本原則：掌舵而不是劃槳；授權而不是服務；把競爭機制注入到提供服務中去；改變照章辦事的組織；按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；有收益而不浪費；預防而不是治療；從等級制到參與和協作；通過市場力量進行變革。[7](p41)20世紀70年代英國首相瑪格麗特·撒切爾的政府再造、私有化改革，以及80年代美國里根政府、90年代克林頓政府的市場化改革及政府績效管理都是這一理論的具體實踐和運用?？梢姡鹿补芾砝碚摰膭?chuàng)立、發(fā)展乃至實踐都表現出對信息技術、管理主義、市場理念的過分推崇，以及對行政效率、行政效果的不斷追求。然而其價值取向向傳統公共行政的回歸，又使得社會公平正義等價值備受冷落，原因就是這與公共行政的本質是相悖的，“公共行政在本質上是以追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等價值而存在，如果這些最根本的價值被摒棄，那么追求的管理效率是誰的效率？”[8](p180)

（三）基于工具理性層面的行政科學理論范式對照。

1.行政科學理論范式的共性分析。

傳統公共行政理論和新公共管理理論都將工具理性作為其倚重的主要或唯一的精神追求或價值原則，效率是兩者共同的“善”的追求，這導致了工具理性對價值理性的遮蔽和行政實踐中公共性的缺失。同時兩種理論在邏輯上貫穿了一種共性思維：即只要公共部門的效率提高必然會帶來組織目標的達成，以及具體行政問題的解決，而且兩種理論范式都極力在公共部門中推行企業(yè)的管理模式和方法，以提高行政組織的內部效率，“管理主義”因此成為理論推進的原則取向和方法論基礎。各國政府的改革實踐也是如此進行的。例如，美國全國辦公室管理協會會長威廉·亨·萊芬韋爾將科學管理原則引入到機關辦公室工作并在提高效率方面取得了巨大的成功。

2.行政科學理論范式的差異分析。

雖然同樣是在追求效率，但是兩者在對效率的認知和探求上還是存在很大差異。傳統公共行政理論的工具理性是他們所追求的效率只是為了完成日常工作，是一種行政內部效率。需要在花費最小的成本下完成行政工作，即政府機關的經濟效益，至于完成工作之后會帶來什么樣的效果，他們不予關注，所以傳統公共行政理論講求的僅僅局限于政府內部的一種封閉效率，是政府行政行為效率，實踐證明也是如此。如：威廉·亨·萊芬韋爾很關心提高辦公室工作效率的各項具體措施，他論述了辦公室的恰當布局、照明、通風、辦公室設備的高度等。他還對打字員作了工時和動作研究，記錄了打字員頭部和手臂的動作，要他們鍛煉手指的肌肉，記載下由于擦掉錯字而損失的時間，并調節(jié)了打字員桌子的高度，以便提高打字效率。[9](p51-52)

新公共管理理論不僅考慮行政內部效率，而且更專注行政外部效率，即那些難以評估，難以量化的社會公共利益。雖然兩種理論關注的效益都帶有成本——收益分析的韻味，但不同的是新公共管理理論將公共部門的經濟效益與社會效益相統一，它所主張的“市場化”與“顧客導向”便可以看作是二者的融合。市場化：一方面是指政府的內部運行需要汲取企業(yè)提高效率的各種有效方法以提高行政內部效率；另一方面則是通過契約外包、業(yè)務分擔等方式實現政府與其他社會組織共同管理和服務社會，政府不再壟斷社會的管理權以及公共產品和公共服務的供給權。而“顧客導向”則把社會普通民眾喻為享受政府服務的“顧客”，政府活動則是要滿足這些顧客的需求，意欲借鑒企業(yè)“顧客至上”的服務理念，并使之成為政府服務和管理社會的指導思想。事實上，社會效益的考量往往更加具有參考價值，它在一定程度上也是政府經濟效率的一種驗證，而政府經濟效益又是社會效益的保障，不僅關乎機關內部人員工作效率而且可以杜絕擠占更多公共財政資源?？梢姡鹿补芾砝碚撘苍谮ぺぶ袑鹘y公共行政理論進行了繼承、修正與發(fā)展，并將繼續(xù)在新的公共實踐及行政理論范式的交鋒中展開新的探索與追求。

三、價值理性支配下的政治哲學理論范式轉換及其比較論析

價值理性又稱為實質理性，是通過賦予事物、行動無條件的、純粹的價值目標，來實現特定的價值追求，而政治哲學理論范式的演進，強調公共價值、人格化、人文關懷的價值理念和目標取向，例如公平、正義、公正、參與、民主等。從公共行政理論范式的嬗變來看，倚重于價值理性的政治哲學理論范式包括新公共行政理論、新公共服務理論和治理理論。

（一）新公共行政理論的產生與實踐發(fā)展脈絡。

20世紀中期以后，工業(yè)時代向后工業(yè)時代轉型，經濟技術呈現迅猛發(fā)展的態(tài)勢，諸多新的社會問題開始醞釀：政治腐敗、種族歧視、種族沖突不斷，民權運動高漲，能源危機、城市暴亂以及財富分配不公和社會貧困問題凸顯。與此同時，政府行政亂象證明傳統公共行政建構的現代民主政治確立的前提假設已不成立，基于實證主義研究方法和效率至上的價值觀念建立起的傳統公共行政理論已無力指導政府實施有效的社會管理，政府的行政效率并沒有隨著三權分立、科層制的實施得到明顯提高，反而隨著科層制失靈、行政國家亂象、官僚主義盛行、公共行政的“非人格化”等行政不良現象而招致批判和否定，這不但給公共行政學帶來了思想危機和身份危機，撼動了傳統公共行政的“正統”地位，而且直接引發(fā)了學界與政界對政府行政實踐陷于價值困境的反思，以及對公共行政理論的重建，新公共行政理論便是在批駁傳統（正統）公共行政理論范式，重構民主行政理念基礎上產生和發(fā)展起來的。

可以說，新公共行政理論的產生不僅是對社會現實問題的回應，更是對傳統公共行政理論的質疑與否定，其中尤以羅伯特·達爾和赫伯特·西蒙對傳統公共行政理論的質疑與批判最具代表性。達爾認為公共行政學傳統遇到了三大難題：一是公共行政學與規(guī)范價值的關系問題。二是公共行政學與人類行為的關系問題。三是公共行政學與社會環(huán)境的關系問題。[10](p125)在此，達爾洞悉了傳統公共行政學存在的實質問題，認為試圖將規(guī)范價值判斷排除在公共行政之外，倡導邏輯實證主義研究的價值中立原則，這在現實中不可能，更不可行。西蒙則集中對行政管理的一般性原則與政治—行政二分法進行批判，并將民主行政、政策科學一系列思想引進了行政理論。二人在其批判性的理論建構中，賦予了新公共行政理論在價值追求層面上的意義，那就是規(guī)范價值與價值理性，由此行政理論完成了新的理論范式的建構與賡續(xù)，并形成以公共選擇理論、明尼布魯克觀點等相關主張為主要內容的新公共行政理論范式，其理論共同特點是突出強調“價值才是公共行政的靈魂”[11](p142)而公共行政的理論邏輯、實踐邏輯、發(fā)展邏輯都必須在對民主、公平、正義、參與價值的遵循和追求中向前推進。在強調價值的同時，新公共行政理論并沒有過多貶低效率理性，而是在理論探索中有意無意地進行事實與價值、實然與應然、效率與公平、邏輯實證主義與規(guī)范主義的觀照與切換，西蒙與沃爾多在這些元素中的爭論與交鋒也成為新公共行政理論多元化發(fā)展的動力，但就爭論本質而言，卻又將行政理論探索的邏輯理路推回到了政治與行政的張力和關系界說，因而歸根到底政治與行政才是公共行政理論范式嬗變邏輯的根源與內核。

（二）新公共服務理論的產生與實踐發(fā)展脈絡。

事實上，20世紀70年代自新公共管理理論誕生之日起就招致質疑和反駁，80年代新公共服務是基于對新公共管理的這種否定興起的，如同新公共行政理論對傳統公共行政的批駁，有鑒于公共部門的組織屬性及公共行政目標的復雜性、多元化，政府及其公職人員不可能同企業(yè)及其職員一般進行思維和行動，自然也就無法構建真正意義上的“企業(yè)家政府”。政府組織與市場組織天然有別，政府行政實踐也只能有限地借鑒私人部門的管理理念和管理方法，特別是管理主義是基于企業(yè)管理實踐與經驗事實形成的理論規(guī)范，政府部門不可能無條件、無限度的運用、推廣，所以根本不存在普世的用于指導公共部門和私人部門發(fā)展的一勞永逸的原則和路徑，事實也證明任何企圖尋求理論嫁接或替代的做法結果都是徒勞的，甚至會使得理論范式的發(fā)展陷于顛覆或者危機之中。

新公共服務理論其理論觀點集中體現為登哈特夫婦在公民權理論、市民社會的模型、組織人本主義理論基礎上，提出的新公共服務的七大原則：服務而非掌舵；公共利益是目標而非副產品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動；服務于公民而不是顧客；責任并不是單一的；重視人而不只是生產率。[12](p15-19)當新公共管理開始運用管理主義的魔咒再次無限夸大效率的價值時，新公共服務站在其對面，致力于將社會責任、公共利益重新置于公共行政話語權的核心位置上，建立一個公民有效參與，公共服務質量不斷得到實質性提高的服務型政府模型。這也是今天很多國家推進行政改革、建設服務型政府的重要理論依托。可惜的是，登哈特的新公共服務理念缺乏一個可以操作的組織結構和運行方式。[13](p451)這也似乎使得在價值理性光環(huán)指導下的新公共服務理論，缺失了工具理性主導下的可操作性與可實踐性，從而使得這一理論更加凸顯了理想主義的色彩與光環(huán)。

（三）治理理論的產生與實踐發(fā)展脈絡。

治理理論是否已經發(fā)展成為公共行政學演進中的一個理論范式，目前學界沒有統一的認識，它的誕生是源于對環(huán)境污染、饑荒與貧困、能源危機等全球性公共問題的回應，但無疑的是治理理論的不斷發(fā)展與升華已經成為對先前行政理論范式與行政實踐的反思與推進。市場不是社會發(fā)展的靈丹妙藥，市場會失靈，政府不是全能的更不是萬能的，政府也會失敗，同樣社會組織也不是社會治理的萬全策略，它也面臨著非志愿性失靈的危機，可見市場、政府、社會組織作為社會發(fā)展和治理的實踐主體，都存在自身難以克服和規(guī)避的治理困境。特別是20世紀90年代以來全球化浪潮下政府本身成為社會治理的焦點和問題指向，于是以“去行政化”為發(fā)端的治理理論興起，為社會治理構建更具活力、應對力的治理本體，促進公共價值目標的達成，成為行政理論范式發(fā)展的新面向。

治理理論進一步拓展了政府改革的視角，它對現實問題的處理涉及政治、經濟、社會、文化等諸多領域，成為引領公共管理未來發(fā)展的潮流。[14](p95)就本質而言，治理是多元主體間的合作治理，特別強調各主體間的互動、協調及關系網絡的建構，以達到民主、回應、參與和善治的目的。因而，治理是一種名副其實的以主體論革命或稱之為本體論革命為要義的理論范式轉向，通過主體關系的重塑達成“善”的目標，公共價值取向置換了工具理性的效率取向，于是在某種程度上我們不得不承認，“治理在本質上不是一個技術問題，而是一個價值觀問題。”[15](p68)但是，隨著治理理論的豐富與發(fā)展，我們發(fā)現治理是一個內涵與外延包容性都很強的概念，以至于“治理在內涵、目標、主體、程序、機制、價值等各個方面內置或是替換了民主，出現了民主與治理融合的民主治理理論與實踐，”[16](p39)這一理念進一步加深了治理理論的政治哲學意蘊，厘清了其作為一種理論范式的分類歸屬問題。與此同時，治理理論也帶來了很多困惑，市場、政府、社會組織三者之間功能邊界不清、權責劃分不明，治理主體間的協調、合作的限度成為制約治理理論解釋力、應用力發(fā)揮的癥結?？傊?，治理理論將公共行政學一年來關注的效率、公平等問題引向了主體革命和主體關系網絡的重塑，引燃治理本體論的革命，這也是推動行政理論范式向治理模式嬗變的內在邏輯。而主體關系的重構能否縮減政治與行政之間的張力？能否在效率與公平之間搭建橋梁？能否彌合工具理性與價值理性之間的鴻溝？一系列疑問就如同“西沃之爭”一般，理論爭辯與交鋒已經超越了爭論的問題本身，而是沿著更為寬廣的思辨邏輯延展開來。特別是，行政理論發(fā)展范式的嬗變邏輯不再束縛于工具理性與價值理性交鋒下的鐘擺效應牽引，而是出現了一種新的思維轉向，理性邏輯與人文關懷的交融、治理策略與治理目標的貫通，成為牽引公共行政理論范式前行的新曙光。

（四）基于價值理性層面上的比照論析。

1.行政哲學理論范式的共性分析。

就共同點而言，上述政治哲學的三種理論范式不約而同地忽視了工具理性，也不同程度上造成了行政理論的空洞化，并在實踐中因過分推崇和偏袒價值理性而加劇了行政內部效率低下的亂象。從三種理論的萌芽來看，他們都是對傳統行政效率至上理念的一種對抗和矯枉過正，也都因為過分強調公平理念而走入困境，并造就了這些理論共同的短板。公平、正義這樣一類概念的界定本身是比較困難的，很難確定具體的量化指標，加之公共部門產出的不確定性，收益難以量化，致使每種政治哲學理論范式被公平、正義、民主參與等價值取向左右時都會不自覺地招致理論上空洞和操作性上的批判，并常常被置于道德的制高點，繪上理想主義的色彩。但隨著社會的發(fā)展進步和理論的不斷完善，對于公平正義會有日趨合理的認識和闡釋，其具體的操作性和技術性的問題也有望得到解決。事實也證明，無論何時公共部門靈魂層面的價值、倫理和道德規(guī)范都不會被拋棄，否則公共部門就會喪失“公共”屬性。

2.行政哲學理論范式的差異分析。

三種政治哲學理論范式對于公共行政實踐主體的認識是不同的。新公共行政理論將政府作為實踐社會公平、正義的唯一主體來看待，在這種理論模式主導下便會出現政府對社會公共事務和公共服務的完全壟斷，即便是政府不該管、管不了、管不好的事情也無法讓渡和外包給其他組織來承擔，而壟斷不僅會帶來效率損耗，而且會導致腐敗滋生；新公共服務理論引入了社區(qū)、市民社會等社會組織來與政府共同的管理社會，形成了政府與社會組織的二元格局，就主體而言不再單一，政府壟斷社會事務的行為被打破，但是就社會組織的邊界和政府與社會組織的關系如何并沒有做深入研究，二者僅僅是獨立的二元主體，還沒有建立起有機的聯系；治理將社會的管理主體多元化為政府、社會和市場，并且推崇三者之間的互動、談判、協商、合作，而不再將他們視為獨立的主體來對待，這相對于上述兩種理論又是一種超越。此外，與新公共行政理論和新公共服務理論不同，治理理論從策略手段和價值目標的視角出發(fā)開始探索工具理性與價值理性的融合機理。治理理論的終極目標是實現整個社會的善治，所謂善治就是公平、正義、公正、民主等精神價值的延伸，而治理就是要通過互動、談判、協商、合作去實現善治。因此，其實質上就是要在政府、社會、市場三者的互動、協商、談判與合作中去踐行公平、正義、公正的精神追求，這一點不同于倚重工具理性的行政理論僅僅將效率視作是達成目標的手段和途徑?？梢哉f，治理理論在堅守公共部門價值理性的基礎上開辟了新的通往精神層面的路徑，這種路徑就是工具理性中強調的手段，但它又不僅限于效率向度，而是突出強調治理主體（本體）的革命。治理的手段與善治的目標是治理理論共同珍視的兩個對象，于是當治理理論誕生時，公共行政理論的整個發(fā)展歷程中便出現了工具理性與價值理性初步融合的端倪，只是融合還處于初始階段，也沒有將公平與效率悖論一類的難題進一步化解，加之治理理論尚未發(fā)展成熟，所以在工具理性與價值理性的融合上公共行政理論只是邁出了很小的一步。

四、工具理性支配下的行政科學與價值理性支配下的政治哲學理論范式比較論析

理論重構的基礎是更深入地理解學科建構的邏輯和脈絡。[17](p83)工具理性支配下的行政科學與價值理性支配下的政治哲學，其理論范式分野與價值轉換承載著公共行政百年爭論的內在邏輯譜系，其演進邏輯是西方行政思想范式陷于危機，出現解釋力下降的體現，是行政理論范式的自我反思與修正，也是對行政理論發(fā)展進路的探索與超越，更是行政理論范式回應時代需求，對現實社會發(fā)展的最新觀照。

通過回顧西方公共行政學的嬗變歷程與演進邏輯具體將政治哲學與行政科學兩種理論歸屬的區(qū)別概括如下，具體地我們從理論源起、價值取向、方法論基礎展開分析。（見表2）

（一）理論源起的差別。

政治—行政的區(qū)別及其分離路徑的建構，可以說是特定歷史使命和時代發(fā)展的體現，為了實現行政的剝離，政治—行政二分論賦予了政治與行政不同的功能指向。政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行，就執(zhí)行而言它部分脫離了政治理論一貫強調的公共價值偏向，而特別強調政府行動要面向行政效率，因而工具理性支配下的行政科學在理論演進和范式轉換中不自覺地將自由競爭理論、科學管理理論、委托代理理論、交易成本理論等奉為圭臬；而價值理性支配下的政治哲學則繼承了傳統政治學理論的元素，將價值理性視為政府行政的準則，面向公平是政府行動的邏輯起點，社會正義理論、協商民主理論、民主政治理論、憲政主義理論成為政治哲學范式演進的動力源泉。正是基于政治—行政的區(qū)別與分離，公共行政理論的發(fā)展演化呈現出結構—功能之間的張力，不僅表現在理論源起上的差異，而且體現為理論內容上的方枘圓鑿。這也在一定程度上使得公共行政理論在長期嬗變過程中陷于結構主義的困境，由于偏重政治—行政間的結構輪廓、功能分化，而忽視了結構與功能的協調，以及政治—行政之間本身的內在融合性。

表2 政治哲學與行政哲學比較向度

（二）價值取向的差別。

價值理性與工具理性、公平與效率是推進公共行政理論范式演進的邏輯內里和外在表征，而面向公平還是面向效率是公共行政思想史百年發(fā)展過程中始終沒有跳出的一個解釋框架，但與其說這是公共行政理論的精神內核之爭，不如說是特殊的社會治理背景和實踐格局在公共行政理論演進中的呈現。事實上，政府的行政效率問題有時并不源于政府本身，而是有賴于其所根植的社會宏觀治理場景，有賴于市場機制與社會組織的發(fā)育和完善程度?？v觀現代社會發(fā)展進程，在粗放型社會運行場景下，效率價值不僅是市場機制的圭臬，同時也是公共部門奉行的公共性“至善”，無論政治哲學理論范式如何強調要回歸公共性本源，各層級政府及官員個體還是將對經濟高速增長和總量增量的追求視為公共行政治理的價值導向。而隨著社會轉型，特別是速度與質量之間矛盾的凸顯，公共性的內容與結構也隨之嬗變，正經歷由效率價值到公共價值、社會價值的轉換，很多后發(fā)展國家和地區(qū)在效率理性野蠻生長數年后，對公共價值、公共精神、人文關懷的要求提上日程，同時也將政府、官員個體行動的價值邏輯由效率價值漸漸牽引到公共價值，并探索事實與價值、效率與公平之間的平衡，因為沒有哪種理論范式徹底否定真正的民主（公平）與真正的效率是統一的。與其說是公平與效率的悖論、集權與分權的較量、掌舵與劃槳的抉擇在主導行政理論嬗變的邏輯，不如說是政治—行政的張力，結構與功能的自洽才構成了理論演進的根源與內核。

表3 公共行政理論范式的價值取向

（三）方法論基礎的差別。

政治與行政的區(qū)別與分離也是建立在對邏輯實證主義與規(guī)范主義兩種研究方法的具體運用基礎上的。以實證主義為觀照的物質技術路徑是行政科學最青睞的研究方式，而且在傳統公共行政理論的發(fā)端和奠基時期，因為實證研究的可操作性、可規(guī)范性以及可驗證性，使得行政科學范式下的公共行政理論研究相較于政治哲學顯得更具科學性、具象性與可行性。以規(guī)范主義為基礎的公共價值路徑是政治哲學奉行的研究方式，具體而言，它一方面從方法論上強調對公共倫理、公共價值以及“人格化”的遵照和踐行，另一方面通過對邏輯實證主義的批判和揚棄來實現對工具理性價值理念的討伐，批判理論認為傳統管理主義理論及實證的理性決策模型并不能得出一個普世的人力行為原則，[18](p155)特別是對“泰勒制”主要內容及方法論基礎的反思，成為政治哲學建構與發(fā)展的基礎和前提。

五、西方公共行政理論嬗變邏輯中的未來發(fā)展動向

西方公共行政理論在一百三十多年的行政實踐與理論嬗變中，已經形成了相對獨立于政治學學科獨特的理論發(fā)展脈絡，其發(fā)展的動向在工具理性與價值理性的觀照下，表現為分離、差異、與融合的演進思維，并呈現出鮮明的未來發(fā)展動向，具體表現在以下三個方面：

（一）事實與價值的間接疏離與變相曖昧，以及面向效率與面向價值的漸次融合。

如果說公共行政還有價值追求，那么這一任務也應為政治與行政二分而順理成章的交由政治過程實現。[19](p91)二戰(zhàn)以后，受行為主義的影響，行政學研究中更加強調，價值與事實的區(qū)別與分離，……試圖使公共行政成為獨立于政治和社會之外的“非人格化”的東西，使公共行政學成為一門與政治分離的、以管理技術和工藝為主的科學。[20](p39)但是現實是政治與行政真的能夠截然分開嗎？工具理性與價值理性是截然對立的嗎？細細琢磨行政科學與政治哲學的百年爭論史其外在表征便是工具理性與價值理性的糅合問題，傳統的公共行政理論與新公共管理理論都推崇和奉行效率至上的理念，而且特別關注的是行政組織的內部效率，以至于將政府促進社會公平正義的使命置于無足輕重的地位。當一種工具性價值變成一種終極性價值時，就會發(fā)生“目標置換（displacement of goals）”，[21](p98-99)對此新公共行政理論以正義理論與民主行政理論為基礎做出了有力回應，他糾正了傳統公共行政效率至上的理念而將社會公平視為公共部門的價值取向和目標追求，于是公共行政理論從只關心效率走向了只關心公平，一直到新公共服務理論都將公共精神、社會公平作為其價值取向和目標追求，而他們又因忽視效率而備受詬病?？梢姡瑔渭兊刈非笮驶蚬蕉际瞧娴?，只有同時觀照工具理性與價值理性，彌合政治與行政之間的張力，實現結構與功能的自洽，才是理論發(fā)展和實踐運行的必然抉擇，而這正是當前治理理論在探索實踐的，它在追求善治目標（公平、合理、正義）的同時，強調政府與市場與社會組織之間的合作、協商、談判，并將合作、協商作為達成善治目標的重要手段，這將理論嬗變的邏輯關注點從效率面向轉向主體面向，并使得公共行政理論中價值理性與工具理性的融合發(fā)展初現端倪。

（二）由單中心走向多中心，由一元主體到開放式多元治理主體的轉換。

古典公共行政理論時期人們迷信市場，將市場萬能的理論踐行到極致，管的最少的政府是最好的政府，政府的職能被界定在維護社會秩序、保護私人財產、保障個人自由，市場成了社會發(fā)展進步的主導力量。直至1929—1933年資本主義社會經濟大危機的到來，市場萬能的神話被徹底毀滅，政府救市的舉動風行開來，凱恩斯主義盛極一時。但是由市場萬能轉向政府萬能這種簡單的線性一元思維本身就蘊藏著危機，因為非此即彼的選擇都是孤注一擲的行為，20世紀70年代經濟滯脹的危機給了政府萬能神話一記響亮的耳光，最終政府主導社會發(fā)展的模式也宣告破產。實踐證明市場和政府都不是萬能的，任何為市場或政府“附魅”的理論和行為都是偏頗的，雖然政府失靈后新公共管理理論企圖通過私有化、企業(yè)家政府、顧客導向的改革取向來實現市場主導社會發(fā)展模式的回歸，實踐中人們卻不再鐘情于市場，而是將更多的目光投注于社會組織，并開始探尋市場、政府、社會組織合作治理的模式，一種合作的時代就在兩種萬能神話的搖擺和破滅中悄然而至，社會管理模式也由單中心的管理模式過渡到多中心的治理模式，盡管三者的合作尚不完善，三者的邊界尚未清晰，但如何促進社會發(fā)展進步，我們有了選擇的權利，不需要再做孤注一擲的抉擇。特別是近些年，政府對于PPP模式（Public-Private-Partnership）在公共政策層面上給予關注，地方政府實踐層面上成功的案例也不勝枚舉，在基礎設施建設、環(huán)境治理、港口物流、土地整治、公共危機治理等多領域實現了與非政府組織的有效合作，PPP模式開啟了政府對社會的管理由一元向多元合作治理的新探索。

（三）政府角色由威權到服務到合作治理的路徑改進與漸進修正。

政府角色不斷認定和矯正的過程蘊含著對于政府職能的重新認知，同時也反映了人們對于政府的期許，這些期許帶來了職能與角色的轉化。政府在促進社會進步與發(fā)展、增進人類福祉的過程中到底扮演什么樣的角色？從管治臣民到提供公共產品和服務，印證了政府角色的一次重大轉型。管治型政府的行政意識主要來源于傳統公共行政理論，政府的職能是保護型的，是一種“守夜人”“保護者”的角色，即“站在市場之外去為市場的發(fā)育和成長提供一定的政治條件和社會環(huán)境，保證市場競爭的有序化”。[22](p221)但是政府的管治型角色在隨著市場經濟發(fā)展穩(wěn)固的同時也隨著市場失靈而遭遇了質疑，可謂成也蕭何敗也蕭何。在資本主義大危機到來之前就有人已經意識到政府的保護職能只是其第一位的職能，除此之外政府應該承擔的要遠遠超過這些。約翰·斯圖亞特·密爾就在《政治經濟學原理》中指出政府除保護個人免遭欺詐和暴力外，還應考慮到“公共利益”和“社會融合”。而1929—1933年資本主義社會的經濟大危機佐證了這一預測，政府開始全面干預社會事務，并壟斷公共產品與服務的供給，從搖籃到墳墓的福利國家模式便是一種實證。在對市場萬能“去魅”的同時，完全的“回歸國家”也會帶來治理的失靈，出現過度干預而導致的“因其成功而失敗”的實踐格局。福利國家模式式微，治理理論誕生為政府管理社會提供了新的思想源泉，面對財政危機、信任危機、管理危機，政府邁出了與社會組織與市場合作治理社會事務、供給公共產品的重要一步，究其本質而言是“開放政治”格局下的政府角色重塑與轉換。

六、結語

公共行政的百年爭論以及行政學的身份認同危機（crisis of identity）仍在繼續(xù)，價值理性與工具理性的博弈，政府主導與市場主導的交替，政治哲學與行政科學的碰撞，在不斷地否定之否定的行政理論演進中，曾出現學者所說的“鐘擺現象”，[23](p68)但從總體上來說，西方公共行政理論在事實批判與價值重構中已演變成為一個更具包容性的重大理論議題，不論是從行政的主體、路徑、價值乃至方法論層面上，我們從來沒有將對立視為行政理論嬗變的邏輯源起，西方公共行政理論的未來發(fā)展理路也將在實踐與理論演進中尋求價值層面的均衡與融合，這也是主導行政科學擺脫身份危機，凸顯其作為一門獨立學科科學性的重要動力所在。