淺談我國地方政府債務(wù)管理問題與政策建議

劉力

【摘? 要】債務(wù)是許多國家與地方政府面臨的共同問題，債務(wù)并不是一件可怕的事情，相反，適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)和良好的債務(wù)管理，能推動經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展。但是不當(dāng)?shù)膫鶆?wù)管理造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高，會對經(jīng)濟(jì)、社會帶來一系列問題。地方政府的債務(wù)具有自身的特點(diǎn)，因此，在管理方面也存在一定的特殊性。論文從地方政府債務(wù)現(xiàn)狀出發(fā)，分析其中存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

【Abstract】Debt is a common problem faced by many country and local governments. Debt is not a terrible thing. On the contrary， proper debt and good debt management can promote better economic development. However， improper debt management results in high debt risk， which will bring a series of problems to the economy and society. The debt of local government has its own characteristics， therefore， there are certain particularity existing in the management. Starting from the current situation of local government debt， this paper analyzes the problems existing in it and puts forward corresponding suggestions.

【關(guān)鍵詞】地方政府;債務(wù);管理

【Keywords】local government; debt; management

【中圖分類號】F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）08-0005-02

1 引言

目前，我國多數(shù)地方政府都存在大量地方債務(wù)，這與《預(yù)算法》的規(guī)定有一定的背離。這些債務(wù)的存在，是由許多因素造成的，地方債務(wù)也是一把雙刃劍，地方政府進(jìn)行借貸，通過資金投入對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行支持，或發(fā)展當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施等公益事業(yè)，都有利于地方的發(fā)展。但是，不當(dāng)?shù)膫鶆?wù)管理以及無節(jié)制的借貸，會造成嚴(yán)重的債務(wù)問題，這一問題的存在對地方政府部門帶來嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及債務(wù)的積累，最終會對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府公信力以及社會安定都帶來一定的挑戰(zhàn)。

2 我國地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 債務(wù)數(shù)量龐大

目前，我國地方政府債務(wù)存在的最大問題就是債務(wù)數(shù)量龐大。根據(jù)財(cái)政部官方網(wǎng)站的最新公告，截至2020年5月末，全國地方政府債務(wù)余額242075億元。其中，一般債務(wù)126115億元，專項(xiàng)債務(wù)115960億元;政府債券240186億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1889億元。而2018年末我國地方政府債務(wù)余額約18萬億，中央政府債務(wù)約15萬億，可以看出近幾年地方政府債務(wù)有增無減，并且呈現(xiàn)一個(gè)極大的規(guī)模。

2.2 債務(wù)增長快，政府壓力大

在當(dāng)前債務(wù)規(guī)模較大的基礎(chǔ)上，我國地方政府債務(wù)仍然呈現(xiàn)快速增長的狀態(tài)。以2010年到2013年三年的增長率為例，2010年地方政府債務(wù)為6.71億元，2013年增長到10.89億元，三年增長率為62.3%，然而從2010年到2020年，十年時(shí)間，地方政府債務(wù)直接翻了一倍多。快速增長的債務(wù)，對地方政府部門帶來極大的壓力。同時(shí)，債務(wù)存在于我國各級地方政府部門，包括省級、市級與縣級，甚至縣級地方政府部門的債務(wù)是增長最快的，與此同時(shí)，地方政府部門財(cái)政收入的增長，卻要緩慢得多。收支不平衡，導(dǎo)致地方政府壓力日益增長。

2.3 債務(wù)資金投向單一，收益較小

地方政府部門借貸資金投向主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公益事業(yè)，如文體事業(yè)等，這些建設(shè)往往收益小，并且收益需要較長時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)，這就導(dǎo)致地方政府難以通過債務(wù)資金投資收益來償還債務(wù)。而一個(gè)地方的發(fā)展，又離不開公益事業(yè)的發(fā)展，地方政府面臨巨大壓力，在財(cái)政收入增長緩慢的前提下，為了地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)行一系列借貸，導(dǎo)致入不敷出。

2.4 舉債主體存在不合法行為

按照我國《預(yù)算法》規(guī)定，在許多情況下，地方政府不能進(jìn)行債務(wù)舉債。但是地方政府為了滿足各項(xiàng)事物的支出，因此，往往打法律的擦邊球，利用多個(gè)主體進(jìn)行舉債，導(dǎo)致舉債主體存在諸多不透明的現(xiàn)象。目前，地方政府部門進(jìn)行舉債的主體涵蓋各個(gè)單位等，包括融資平臺、政府部門和各個(gè)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有企業(yè)、公共事業(yè)單位等。同時(shí)，我國地方政府債務(wù)來源種類多，具有一定的隱秘性，不夠公開和透明，甚至在部分地方政府存在兩手賬，即一份公開的登記造冊的公開債務(wù)，一份隱秘債務(wù)，隱秘債務(wù)往往難以估算，加劇了地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)。

3 導(dǎo)致地方政府債務(wù)管理問題的原因

3.1 地方政府追求政績，盲目借貸

我國地方政府在進(jìn)入21世紀(jì)之后，之所以出現(xiàn)了大規(guī)模地方債務(wù)，最主要的原因是地方政府為了追求政績，而導(dǎo)致盲目借貸。部分地方政府部門缺乏科學(xué)規(guī)劃，為了政績，也為了更好地與其他地方政府展開競爭，根本就沒有考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。而是為了政績，一味地搞面子工程、形象工程，導(dǎo)致大量不必要的政府投資。如前幾年多地風(fēng)行的文化古城，結(jié)果各地沒有從自己當(dāng)?shù)氐奈幕厣?、歷史傳統(tǒng)出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)模建設(shè)所謂“小故宮”“小清明上河圖”，投入大量財(cái)力、物力、人力，最后在工程完成之后，無法吸引游客的目光，最終導(dǎo)致投資難以收回，浪費(fèi)了大量資金。

3.2 市場幾乎無條件為政府提供借貸

我國是社會主義國家，即便近年來國家大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)各大中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)金融市場更多地把優(yōu)惠、紅利傾斜中小企業(yè)，但是在金融市場，尤其是各大銀行，最心儀的客戶仍然是政府。各大銀行都愿意將貸款發(fā)放給政府，并且愿意成為政府的擔(dān)保，這一做法導(dǎo)致政府借貸幾乎無門檻、無條件限制，進(jìn)一步刺激了政府的無序借貸。

3.3 政府需要大力建設(shè)公共設(shè)施

當(dāng)前，政府確實(shí)有借貸的需求。隨著時(shí)代的發(fā)展以及人們生活水平的提高，我國發(fā)生了翻天覆地的變化。人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)與文化生活需求，都要求地方政府大力改善公共設(shè)施，發(fā)展文化、旅游等公共事業(yè)等。以某地地方政府為例，其在短短五年時(shí)間，建成了五條地鐵線，這些舉動的確促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活水平的提升，比起之前提到的政績工程，這些公共設(shè)施是有必要進(jìn)行的。但是類似于地鐵這樣的公共設(shè)施建設(shè)，需要非常龐大的政府投入，地方政府僅靠財(cái)政收入難以進(jìn)行，這就促使地方政府不得不進(jìn)行借貸。

4 促進(jìn)地方政府債務(wù)管理改革的策略

4.1 大力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方財(cái)政收入

地方政府支出需求與地方政府收入不成正比，是導(dǎo)致地方政府大力進(jìn)行借貸的主要原因。但是，所有債務(wù)都是需要償還的，地方政府必須大力開源節(jié)流，以增加財(cái)政收入，減少借貸，否則會造成地方債務(wù)持續(xù)增加，對地方政府造成不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)與壓力，最終甚至導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)，失去公信力。因此，地方政府要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)客觀發(fā)展規(guī)律出發(fā)，順應(yīng)時(shí)代乃至整個(gè)國家及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢。努力發(fā)掘當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色，引進(jìn)人才，發(fā)展高新技術(shù)，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.2 國家要完善法制體系

國家要加強(qiáng)法制建設(shè)，推動《預(yù)算法》《債法》等法律法規(guī)的健全，保證地方政府在進(jìn)行借貸時(shí)有法可依。中央政府要加強(qiáng)對地方政府預(yù)算管理的引導(dǎo)，對地方政府的舉債規(guī)模、舉債結(jié)構(gòu)、舉債用途等進(jìn)行詳細(xì)的審核與監(jiān)督，對于打法律擦邊球的行為也要堅(jiān)決制止。

4.3 引進(jìn)人才，提高預(yù)算管理能力

由于部分地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差，難以吸引優(yōu)秀的預(yù)算管理人才，但是地方政府財(cái)務(wù)管理需要專業(yè)人才進(jìn)行規(guī)劃與管理。一是因?yàn)樵械膫鶆?wù)比較龐大，不進(jìn)行規(guī)劃和管理將會導(dǎo)致惡性循環(huán)，造成嚴(yán)重后果;二是對于未來經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)的計(jì)劃，只有有了良好的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，才能一步步減少借貸規(guī)模，推動地方財(cái)政良性發(fā)展。因此，地方政府要提高人才待遇，引進(jìn)一批優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人才，對過往的債務(wù)進(jìn)行梳理，制定償還計(jì)劃，并對今后的預(yù)算進(jìn)行更科學(xué)的編制。

4.4 優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

地方政府要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，目前地方政府的債務(wù)基本是長期債務(wù)，年限較久。要想完善債務(wù)管理，應(yīng)該采取短、中、長期債務(wù)相結(jié)合的債務(wù)模式。同時(shí)，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，按照借貸資金的需求，有針對性進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)一步減少利息的支出，對一些收益高、周期短的資金支出，可以使用短期借貸，而對一些收益少、周期長的資金支出，可以適當(dāng)延長借貸周期。

5 結(jié)語

我國地方政府債務(wù)規(guī)模雖然很大，但是尚處在一個(gè)整體可控的范圍內(nèi)。解決地方政府債務(wù)問題，不僅要靠國家加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督、引導(dǎo)，還需要各級地方政府自身從根本上來解決。要積極向新型投資、新興消費(fèi)和“一帶一路”的新三駕馬車靠攏，同時(shí)，大力發(fā)展PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)多元化融資。此外，要開源節(jié)流，增加收入，減少不必要的支出，引進(jìn)人才，加強(qiáng)債務(wù)管理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，才能擺脫巨額債務(wù)帶來的發(fā)展限制。

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