政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議研究：現(xiàn)狀調(diào)查與機(jī)制構(gòu)建

范麗莉，張薷予

(長安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，西安 710064)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是近期國家信息政策的重要內(nèi)容之一。開放數(shù)據(jù)不是開源，也不是開放獲取,而是需要開放許可。“盡管越來越多的數(shù)據(jù)以互通和開放形式提供，但是目前數(shù)據(jù)很少以一種直接明確第三方如何使用的形式提供，當(dāng)數(shù)據(jù)交換與互通達(dá)到網(wǎng)狀規(guī)模，傳統(tǒng)的社會規(guī)范已經(jīng)無法保證數(shù)據(jù)的合理使用，需要許可機(jī)制來明確數(shù)據(jù)利用的條件與要求?！盵1]作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的重要元素，許可協(xié)議不但可以確保開放數(shù)據(jù)自由免費(fèi)地被利用、傳播，也有益于進(jìn)一步發(fā)展出基于數(shù)據(jù)許可協(xié)議的商業(yè)模式。[2]“政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議是從法律層面約束政府與用戶行為的重要政策，其本質(zhì)是用具有法律效力的協(xié)議落實(shí)政府與用戶的權(quán)責(zé)，調(diào)和或緩解數(shù)據(jù)價值釋放與風(fēng)險管理之間的沖突?！盵3]我國目前未能形成統(tǒng)一、國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，成為制約政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要因素。因此，為了完善我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可機(jī)制，需要借鑒國際上通用的開放許可協(xié)議和其他國家專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，思考我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議設(shè)計的基本思路與相應(yīng)的配套制度。本研究基于對國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可現(xiàn)狀的調(diào)查，分析目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的許可協(xié)議的類型、特點(diǎn)、適用性，從而有效把握“開放許可”的本質(zhì)，為完善我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可機(jī)制提供思路。

一、相關(guān)研究述評

總體而言，目前關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的相關(guān)研究較少，主要圍繞兩個方面展開：第一，明確了開放許可(open license)是開放數(shù)據(jù)的重要特質(zhì)之一。英國的開放知識基金(Open Knowledge Foundation)[4]、美國的開放政府工作組[5]都將開放許可(open license)或免于許可(license-free)列為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特征之一。我國學(xué)者鄭磊對政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)概念進(jìn)行了辨析，指出“開放”的政府?dāng)?shù)據(jù)無需授權(quán)即可利用。[6]第二，分析了目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的具體協(xié)議。迪莉婭[7]、黃如花與李楠[8]、Mashael khayyat[9]等都基于對現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的比較分析，提出相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的建議。多個研究都建議選擇CC協(xié)議作為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可協(xié)議。[8,10]少數(shù)人提出構(gòu)建中國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議(CLOD)。[3]但基于對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的現(xiàn)狀分析，我國不僅僅存在許可協(xié)議空缺的問題，還存在開放理念不足、缺少與許可協(xié)議相配套的制度體系等問題，因此需要從理念—協(xié)議—制度三個方面構(gòu)建起政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可機(jī)制。

二、國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的現(xiàn)狀調(diào)查

(一)國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可現(xiàn)狀

中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放起步較晚，尚未建有國家層面統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶。因此，本研究以國內(nèi)現(xiàn)有省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶及開放許可做得較好的城市為樣本，主要涉及上海、北京、浙江、山東、廣東、貴州、江西、寧夏、貴陽、廣州等，將從是否允許用戶自由、免費(fèi)、不限目的使用等方面考察上述地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶的數(shù)據(jù)許可的現(xiàn)狀，訪問時間截至2019年12月31日。通過逐一訪問上述政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，閱讀網(wǎng)站有關(guān)數(shù)據(jù)許可的聲明和每個數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)信息，研究發(fā)現(xiàn)：

1.數(shù)據(jù)許可采取網(wǎng)站整體授權(quán)模式

除了寧夏，其余政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶都以網(wǎng)站“免責(zé)聲明”“服務(wù)條款”等方式列出了數(shù)據(jù)利用的規(guī)定與聲明。但是這些聲明與規(guī)定采取的是網(wǎng)站整體授權(quán)模式，使用條款或協(xié)議僅僅列在網(wǎng)站頂部或底端，并未體現(xiàn)在每一個數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)信息頁面。寧夏采用的是本省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的“網(wǎng)站聲明”，并未針對開放的數(shù)據(jù)形成專門聲明。

2.數(shù)據(jù)許可條款或聲明不符合“開放許可”標(biāo)準(zhǔn)

第一，調(diào)研的10個門戶網(wǎng)站均符合不受歧視、自由免費(fèi)訪問的特征，但有7個需要注冊才能下載數(shù)據(jù)，不符合自由、無限制獲取的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，除去貴州、貴陽明確數(shù)據(jù)可以免費(fèi)訪問、獲取與利用之外，江西、寧夏未形成明確規(guī)定，其余網(wǎng)站均聲明數(shù)據(jù)現(xiàn)階段免費(fèi)使用，一些網(wǎng)站聲明保留數(shù)據(jù)瀏覽和數(shù)據(jù)下載收費(fèi)的權(quán)利。

第三，用戶權(quán)利含糊不清。現(xiàn)有許可聲明對于用戶數(shù)據(jù)訪問、獲取、傳播、演繹、商業(yè)性利用等權(quán)利規(guī)定不明確, 未能對用戶的自由使用權(quán)利，特別是商業(yè)使用權(quán)利予以明確清晰的保障。[2]江西等政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)僅有“用戶義務(wù)”條款，而無“用戶權(quán)利”規(guī)定。廣東、山東等規(guī)定“用戶不得有償或無償轉(zhuǎn)讓在本網(wǎng)站中獲取的各種數(shù)據(jù)資源”，上海聲明“用戶不得有權(quán)轉(zhuǎn)讓在本網(wǎng)站獲取的各種數(shù)據(jù)資源”，但對于“轉(zhuǎn)讓”二字未能清晰界定。

第四，存在較多的數(shù)據(jù)利用限制與要求?，F(xiàn)有許可協(xié)議或聲明一般都提出了一些限制與要求，一是數(shù)據(jù)應(yīng)用情況需備案；二是配合需求調(diào)查和數(shù)據(jù)資源調(diào)查；三是用戶APP應(yīng)用發(fā)布需經(jīng)審核；四是條款規(guī)定的義務(wù)同樣需要得到再授權(quán)用戶同意并認(rèn)可。

總體而言，目前僅有貴州省明確用戶對獲取的政府“完全開放”數(shù)據(jù)不受歧視地享有免費(fèi)訪問、獲取、使用的權(quán)利，不受限制地進(jìn)行商業(yè)和非商業(yè)性利用的權(quán)利，不受限制地進(jìn)行自由傳播、分享的權(quán)利，其他地方政府對于數(shù)據(jù)利用者和再利用者準(zhǔn)許做什么和受哪些限制規(guī)定得不夠明確，存在較多限制與要求，不符合“開放許可”標(biāo)準(zhǔn)。

(二)國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可現(xiàn)狀

受語言水平限制，對國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的調(diào)查，主要選取了美國、英國、德國、法國、加拿大、澳大利亞、新加坡和歐盟。通過逐一訪問上述國外政府開放門戶網(wǎng)站，閱讀網(wǎng)站有關(guān)數(shù)據(jù)許可的聲明和每個數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)信息，研究發(fā)現(xiàn)：

1.數(shù)據(jù)集獨(dú)立授權(quán)

國外政府全部采用每一數(shù)據(jù)集(Dataset)獨(dú)立許可的形式，即每一數(shù)據(jù)集下都提供許可信息，提供許可協(xié)議具體信息的鏈接。歐盟雖采用網(wǎng)站法律公告的許可形式，但其在每一數(shù)據(jù)集的“l(fā)icense”下提供“法律公告”的超鏈接。

2.許可形式多樣

國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議基本包括以下類型：(1)國際組織制定的開放許可協(xié)議，主要包括知識共享許可協(xié)議(Creative Commons，CC)和開放數(shù)據(jù)共享許可協(xié)議(Open Data Commons，ODC)；(2)政府制定的開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議，如英國、法國、德國、加拿大、新加坡等專門制定了各自政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議；(3)法律公告/使用條款，如歐盟、德國等；(4)其他聲明：如法國、德國、澳大利亞等國的文字說明，如“其他(開放)”“其他(署名)”“其他(公共領(lǐng)域)”等形式。

3. 許可協(xié)議不夠規(guī)范

在德國、法國和澳大利亞，存在多種許可類型。澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶列出了近50種許可信息，實(shí)際上一些許可信息屬于相同類型，但表述不一，存在不規(guī)范的情形。《開放數(shù)據(jù)晴雨表》(第3版)調(diào)查指出：“同一國家或同一機(jī)構(gòu)、部門混雜著多種許可協(xié)議，主要是因?yàn)槿狈?shù)據(jù)許可的統(tǒng)一政策；即使這些政策或指南確實(shí)存在，但是并未被不同的部門一致地應(yīng)用或直接被忽視了?！盵11]

總體而言，國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可類型多樣，大多數(shù)符合“開放”標(biāo)準(zhǔn)，授予用戶全球范圍(worldwide)、免于版權(quán)(royalty-free)、永久(perpetual)、非排他性(non-exclusive)的利用、包括商業(yè)性利用信息的權(quán)利。但仍然需要進(jìn)一步明確各種許可協(xié)議的適用性，規(guī)范統(tǒng)一其應(yīng)用。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議類型及特征分析

(一)知識共享許可協(xié)議(Creative Commons licenses，CC)

知識共享許可協(xié)議由Creative Commons基金會發(fā)布，是為了構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下平衡而靈活的著作權(quán)體系，以實(shí)現(xiàn)知識創(chuàng)造成果的合法分享、再利用與演繹。2002年發(fā)布第1版，現(xiàn)已發(fā)布第4版(2013年)。使用CC協(xié)議，作者可以保留4種權(quán)利：(1)署名(Attribution，BY)：注明原作者；(2)非商業(yè)使用(Noncommercial，NC)：不得用于商業(yè)性目的。(3)禁止演繹(No Derivative Works，ND)：不得修改原作品；(4)相同方式共享(Share Alike，SA)：如果允許修改原作品，那么必須以相同的許可協(xié)議發(fā)布。這4種權(quán)利的不同排列組合形成不同的許可協(xié)議。總體而言，目前知識共享許可協(xié)議主要包括：署名(CC-BY)，署名—相同方式分享(CC-BY-SA)，署名—禁止演繹(CC-BY-ND)，署名—非商業(yè)性使用(CC-BY-NC)、署名—非商業(yè)性使用—相同方式分享(CC-BY-NC-SA)和署名—非商業(yè)性使用—禁止演繹(CC-BY-NC-ND)。此外，知識共享組織還推出了Public Domain Mark(簡稱 PDM)和 CC0 兩種協(xié)議，PDM 針對年代久遠(yuǎn)并且已經(jīng)沒有版權(quán)爭議的作品，該協(xié)議的目的是使這些珍貴的作品能夠更容易被發(fā)現(xiàn)并利用。CC0 是對自己所擁有作品的版權(quán)和其他權(quán)利放棄的一種聲明協(xié)議，任何人可以以任何方式和任何目的使用CC0協(xié)議許可的作品。

CC協(xié)議的許可對象最早限于創(chuàng)作性作品(音樂、電影、文學(xué)、學(xué)術(shù)等)，而且基于美國法律體系寫成。2013年發(fā)布的CC4.0版本不僅更加簡潔、通俗易懂，充分考慮了各國版權(quán)制度的差別，而且也有效解決了數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)庫的共享問題，成為數(shù)據(jù)開放許可的一種靈活選擇。目前，CC協(xié)議也是應(yīng)用最為廣泛的許可協(xié)議，成為美國、德國、法國、澳大利亞、新西蘭等多個國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可協(xié)議之一。2011年，澳大利亞政府出臺《政府開放獲取與許可框架》(The Australian Government Open Access and Licensing Framework，AusGOAL)， 將CC-BY(3.0)作為政府開放數(shù)據(jù)的默認(rèn)協(xié)議。2014年2月，將CC4.0協(xié)議作為主要許可協(xié)議，并將CC-BY(4.0)設(shè)為默認(rèn)協(xié)議。

總體而言，CC協(xié)議許可對象的范圍廣泛，應(yīng)用也較為廣泛，其CC0、署名許可(CC-BY)、署名—相同方式分享(CC-BY-SA)符合“開放”標(biāo)準(zhǔn)，而署名—禁止演繹(CC-BY-ND)、署名—非商業(yè)性使用(CC-BY-NC)，署名—非商業(yè)性使用—相同方式共享(CC-BY-NC-SA)和署名—非商業(yè)性使用—禁止演繹(CC-BY-NC-ND)并不符合“開放”標(biāo)準(zhǔn)。CC0是較為理想的數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議，CC-BY協(xié)議存在數(shù)據(jù)融合再利用中多重署名引起的問題，CC-BY-SA會同時存在多重署名及數(shù)據(jù)互操作性問題，影響商業(yè)應(yīng)用。

(二)開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議(Open Data Commons，ODC)

開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議由開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)推出，是專門針對數(shù)據(jù)庫利用設(shè)立的許可協(xié)議。目前，開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議共有三種：公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)和許可(Public Domain Dedication and License，PDDL)、開放數(shù)據(jù)庫許可(Open Database License，ODbL)和開放數(shù)據(jù)共享署名許可(Open Data Commons Attribution License，ODC-By)。在賦予利用者全球范圍、免版權(quán)、非排他、永久、不可撤銷的版權(quán)許可權(quán)利時，分別設(shè)置了不同的使用條件與限制，具體見表1。

表1 開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議的許可類型

開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議的許可對象不同于其他版權(quán)保護(hù)內(nèi)容，涉及數(shù)據(jù)庫體系本身、數(shù)據(jù)庫中的內(nèi)容，以及基于這些內(nèi)容和數(shù)據(jù)庫體系的衍生作品。覆蓋的權(quán)利包括版權(quán)和數(shù)據(jù)庫權(quán)，版權(quán)是指數(shù)據(jù)庫的版權(quán)及其鄰接權(quán)，包括數(shù)據(jù)庫模型、數(shù)據(jù)庫表單和表單索引、數(shù)據(jù)條目、輸出表單和內(nèi)容的字段名；數(shù)據(jù)庫權(quán)利包括對數(shù)據(jù)庫內(nèi)容的提煉和再利用。除了PDDL協(xié)議，利用者都需要針對數(shù)據(jù)庫中獨(dú)立內(nèi)容的版權(quán)許可進(jìn)行另行聲明。此外，許可的權(quán)利并不包括創(chuàng)建或操作數(shù)據(jù)庫的計算機(jī)程序、數(shù)據(jù)庫及其內(nèi)容的專利權(quán)、與數(shù)據(jù)庫相關(guān)的商標(biāo)權(quán)。

總體而言，開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議屬于開放范疇，但其許可對象較為單一，限于數(shù)據(jù)庫權(quán)利，因此，通常需要與其他協(xié)議相結(jié)合使用。如英國政府的空間數(shù)據(jù)開放共享項(xiàng)目ShareGeo Open將PDDL協(xié)議與 CC-BY(3.0)結(jié)合使用，磁共振成像數(shù)據(jù)共享項(xiàng)目OpenfMRI將PDDL與ODC-BY結(jié)合使用。[12]此外，ODC協(xié)議被批評不夠明晰和通俗易懂，會導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享中較高的交易成本，未能進(jìn)一步推動數(shù)據(jù)庫利用的法律預(yù)期和確定性。[9]

(三)開放政府許可協(xié)議

英國、法國、加拿大、德國、新加坡等國家出臺了專門針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可協(xié)議(見表2)。相較CC協(xié)議、ODC協(xié)議，這些政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議具有如下特征：(1)專門以政府部門數(shù)據(jù)為許可對象，基于特定條件授予利用者全球范圍、免版權(quán)、永久性、非排他性對數(shù)據(jù)利用與再利用的權(quán)利。(2)適應(yīng)本國法律法規(guī)體系，如英國、法國涉及對數(shù)據(jù)庫權(quán)的許可，而加拿大最初以英國的《開放政府許可》為模板，在征求討論稿相關(guān)意見時，普遍反映加拿大法律并不涉及數(shù)據(jù)庫權(quán)[13]，所以加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議僅適用版權(quán)保護(hù)的數(shù)據(jù)與信息；此外，各國的許可協(xié)議均與其信息公開、公共信息再利用、知識產(chǎn)權(quán)法相適應(yīng)，豁免了相關(guān)數(shù)據(jù)與權(quán)利。(3)具有開放性與兼容性，各國政府?dāng)?shù)據(jù)許可協(xié)議均滿足“開放”的條件，僅設(shè)置了“署名”的要求；此外，這些協(xié)議也與其他至少需要“署名”的許可協(xié)議相兼容，如CC-BY、ODC-BY等。

(四)使用條款或法律聲明

使用條款或法律聲明并不是一種“許可”機(jī)制，但是具有“許可”的屬性，設(shè)置了數(shù)據(jù)利用的要求與限制，為數(shù)據(jù)提供者和數(shù)據(jù)利用者提供行為準(zhǔn)則及實(shí)踐指導(dǎo)。然而現(xiàn)有使用條款或法律聲明并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，存在極度不規(guī)范、含混不清的問題。一些采取文件形式，例如歐盟的法律聲明(legal notice)；一些僅為一句話，例如澳大利亞、法國、德國等一些數(shù)據(jù)集的“License”僅為“其他(開放)”“其他(署名)”“限制獲取”等信息。這不僅不利于數(shù)據(jù)利用者明確權(quán)利和利用限制，而且極度不利于數(shù)據(jù)的融合再利用。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的交叉、關(guān)聯(lián)與融合需要標(biāo)準(zhǔn)、具有兼容性的規(guī)范許可協(xié)議才能保證開放數(shù)據(jù)的獲取與再利用。

需要注意的是，上述標(biāo)準(zhǔn)的法律許可及棄權(quán)聲明在一定程度上保證了開放數(shù)據(jù)的獲取與再使用, 但隨著開放數(shù)據(jù)內(nèi)容對象變得越來越復(fù)雜, 且缺乏專門針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可標(biāo)準(zhǔn)，就需要除從法律上進(jìn)行許可外, 還需要采用其他社會性機(jī)制與政策保障數(shù)據(jù)開放與再利用的許可問題。例如開放數(shù)據(jù)共享(Open Data Commons，ODC)推出了“署名及相同方式共享社區(qū)規(guī)范(ODC Attribution-Sharealike Community Norms)”，建議將其與PDDL(公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)與許可)配合使用。OCLC除了采用開放數(shù)據(jù)共享署名許可外，還保留了“WorldCat權(quán)利和責(zé)任”這個合作社區(qū)規(guī)范。

綜上所述，各種開放許可各有其優(yōu)缺點(diǎn)。CC協(xié)議適用范圍廣泛、使用較為廣泛，且已經(jīng)在澳大利亞等國家的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐中得到認(rèn)可。但是除了其CC0、CC-BY協(xié)議之外，其他協(xié)議都會對數(shù)據(jù)的增值再利用造成阻礙。除去不符合開放標(biāo)準(zhǔn)的三個協(xié)議，所有要求相同方式分享(Sharealike)的協(xié)議是與商業(yè)性應(yīng)用開發(fā)相矛盾的。ODC協(xié)議雖然都屬于開放范疇，但是僅針對數(shù)據(jù)庫權(quán)利，需要對數(shù)據(jù)庫中的獨(dú)立內(nèi)容進(jìn)行單獨(dú)授權(quán)，而且其協(xié)議內(nèi)容較長，非專業(yè)人士難以理解。各個國家開放政府許可協(xié)議均僅提出“署名”限制，而且專門針對政府?dāng)?shù)據(jù)與信息，但是各國法律體系不一，許可語言用語不一，未能形成通用規(guī)范的術(shù)語和標(biāo)識，會對數(shù)據(jù)的全球范圍利用造成一定影響。

表2 部分國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議

四、BT股完善我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的思考

目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在我國有序開展，國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶也在推進(jìn)中。政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅需要良好的政策支持，也需要設(shè)計良好的許可機(jī)制。

(一)樹立政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的理念

如前所述，我國目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的許可機(jī)制幾乎均為各個地方的自發(fā)行為，并未采用任何標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的許可協(xié)議，這樣極不利于政府?dāng)?shù)據(jù)的增值利用。美國聯(lián)邦政府出版物、數(shù)據(jù)都不受版權(quán)法約束，數(shù)據(jù)開放并不需要許可。2007年美國政府發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)原則》也指出：“開放數(shù)據(jù)免于許可(License-Free)。”該原則雖然大幅度促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，但是也帶來許多知識產(chǎn)權(quán)問題，因此，美國政府在2013年5月發(fā)布的將政務(wù)信息狀態(tài)默認(rèn)為公開和可機(jī)讀的新法令中將“免于許可”改為“采用開放許可”，為開放數(shù)據(jù)許可應(yīng)用提出了明確要求。[7]

設(shè)計良好的規(guī)范性開放許可機(jī)制對于開放數(shù)據(jù)的成功非常關(guān)鍵。(1)明確數(shù)據(jù)利用的權(quán)利和義務(wù)：利用數(shù)據(jù)開放許可，可以通過簡單的標(biāo)識或文字告知數(shù)據(jù)利用者和提供者在數(shù)據(jù)提供、使用、分享和再利用中的權(quán)利和義務(wù)，推動政府?dāng)?shù)據(jù)的自由流動和合法利用。(2)簡化許可程序：傳統(tǒng)版權(quán)許可屬于間接許可，需要對紛繁復(fù)雜的政府信息與數(shù)據(jù)進(jìn)行分類區(qū)別，運(yùn)用復(fù)雜的版權(quán)許可模式進(jìn)行相應(yīng)許可后才能再利用。開放許可則簡化了許可機(jī)制，以簡單、自動化、可機(jī)讀的形式列出權(quán)限，直接將許可授予任何想利用它的人，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取和傳播。(3)增加數(shù)據(jù)可信度：目前開放許可協(xié)議的基本限制是“署名”條件，這樣可以清晰地讓利用者、再利用者了解信息來源，增加利用者對信息質(zhì)量的認(rèn)可和信心，進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)的知曉度和利用率。(4)更大的靈活性：開放許可機(jī)制的前提是承認(rèn)創(chuàng)作者的版權(quán)，在此前提下，主張對知識創(chuàng)造成果合法分享、使用與演繹，這與政府部門信息增值和再利用的目標(biāo)具有高度的契合性。

因此，我國在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的過程中，必須樹立“開放許可”的版權(quán)理念。開放許可是一類對利用者極少設(shè)置利用限制的許可方式，保證利用者自由、免費(fèi)、非歧視、不限目的地對許可作品進(jìn)行傳播、改編等活動。但是在實(shí)際中，開放許可允許一些限制存在，如要求利用方署名所有者、創(chuàng)作者或權(quán)利持有人(attribution)、相同方式分享(share-alike)、提供出處(source)、保留版權(quán)聲明和許可信息(notice)、提出“禁止侵權(quán)(non-aggression)”等附加條款等。

(二)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議的設(shè)計建議

本研究認(rèn)為應(yīng)該立足我國實(shí)際、全球視野，以知識共享許可協(xié)議、開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議為許可藍(lán)本，借鑒英國、法國、加拿大等國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計我國專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，制定相應(yīng)的版權(quán)許可方案和詳細(xì)的許可授權(quán)操作指南，根據(jù)不同數(shù)據(jù)的特點(diǎn)與數(shù)據(jù)使用者的性質(zhì)，劃分并授予不同的許可使用模式和類型，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的合理使用與價值最大化。

1.設(shè)計原則

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是個復(fù)雜的問題，開放對象繁雜，并且涉及不同數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)的融合再利用，因此，需要遵循以下原則：

(1)許可協(xié)議具有兼容性：大數(shù)據(jù)時代開放存取的對象主要是關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，因此，數(shù)據(jù)融合再利用要求許可機(jī)制必須具有兼容性，即盡可能少設(shè)限制。應(yīng)學(xué)習(xí)英國、法國、加拿大、新加坡等國，理想的協(xié)議應(yīng)為放棄所有權(quán)利或者僅僅提出“署名”要求，提高協(xié)議的兼容性。

(2)與國際通用協(xié)議接軌：為了避免各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議因語言、法律體系不同造成的阻礙，可以仿效CC協(xié)議用特定標(biāo)識的做法，以及分別提供許可協(xié)議的普通文本(即供普通人閱讀的簡明文字與圖示說明)、法律文本(供法律人士看的正式許可條款，詳細(xì)規(guī)定了協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系)和技術(shù)文本(即數(shù)字代碼，將許可條款以機(jī)器閱讀方式呈現(xiàn)出來，方便搜索引擎或其他應(yīng)用程序辨識出采用了開放許可協(xié)議的作品)，簡化許可程序，支持機(jī)器閱讀。

(3)與本國的法律、政策體系相一致：開放許可并不是對版權(quán)法的顛覆，需要尊重現(xiàn)行的版權(quán)政策，需與本國的個人隱私法、信息公開法、信息資源開發(fā)利用方面的法律相一致。

(4)適用廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)范疇。因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)是公共記錄、個人信息、版權(quán)著作和其他非公開數(shù)據(jù)的集合。既有研究報告、數(shù)據(jù)庫、地圖等因其具有創(chuàng)造性滿足版權(quán)保護(hù)的要求，也有不受版權(quán)保護(hù)的數(shù)據(jù)，例如政府調(diào)查統(tǒng)計直接收集的數(shù)據(jù)或其他業(yè)務(wù)的副產(chǎn)品(如護(hù)照申請)，這些數(shù)據(jù)并無創(chuàng)意，不受版權(quán)保護(hù)。我國雖然沒有數(shù)據(jù)庫權(quán)，但是著作權(quán)法保護(hù)匯編作品，一些對數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行選擇、編排體現(xiàn)獨(dú)創(chuàng)性的數(shù)據(jù)庫也在保護(hù)范圍，因此數(shù)據(jù)內(nèi)容(Contents)、數(shù)據(jù)庫體系本身(Database)以及由這些內(nèi)容與數(shù)據(jù)庫體系生成的作品(Produced Work)都成為許可的對象。[14]這就需要許可協(xié)議具有較廣的應(yīng)用范圍。

(5)明確數(shù)據(jù)豁免范圍：為了平衡數(shù)據(jù)價值釋放和風(fēng)險管理的關(guān)系，涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的數(shù)據(jù)，以及其他法律法規(guī)規(guī)定不得開放的數(shù)據(jù)列入開放豁免清單。[3]

2.許可協(xié)議文本框架設(shè)計

縱觀英國、法國、德國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，較為簡潔明晰，易于操作。其政策文本主要包括：前言、被許可人的權(quán)利與義務(wù)、許可人的權(quán)利與義務(wù)、豁免范圍、非認(rèn)可條款、免責(zé)條款、管轄法律條款、定義、有關(guān)協(xié)議的說明等。因此，我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議政策文本也應(yīng)圍繞這些方面進(jìn)行設(shè)計。范佳佳構(gòu)建的中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議(CLOD)對政策文本設(shè)計的思路值得我們借鑒。[3]總體而言，在數(shù)據(jù)利用權(quán)利方面，許可協(xié)議應(yīng)該符合“開放”標(biāo)準(zhǔn)，授予用戶全球范圍(worldwide)、免于版權(quán)(royalty-free)、永久(perpetual)、非排他性(non-exclusive)的利用，包括商業(yè)性利用信息的權(quán)利。但“為追蹤和監(jiān)管數(shù)據(jù)使用行為，政府(許可人)要求用戶(被許可人)在新作品中注明數(shù)據(jù)來源”[3]。在政府管理方面，需要在協(xié)議文本中明確政府免責(zé)條款、豁免開放數(shù)據(jù)范圍及政府的一些附加性要求(例如數(shù)據(jù)應(yīng)用情況備案等)。

(三)完善我國政府?dāng)?shù)據(jù)許可利用的政策法規(guī)體系

《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》都為加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用提供了政策支持，但是政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在三個重要前提：信息自由概念的存在、良好的公共部門信息利用法律體系以及明確的有關(guān)數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的指導(dǎo)方針。[9]英國、澳大利亞等都在國家層面建立了統(tǒng)一的政府信息資源開發(fā)制度框架，對政府信息的公開和利用及其版權(quán)歸屬、國家秘密保護(hù)、個人數(shù)據(jù)保護(hù)等各個層面形成法律規(guī)范。例如，英國有《信息自由法》《數(shù)據(jù)保護(hù)法》《公共部門信息再利用指令》《英國政府許可框架》等；澳大利亞有《信息自由法》《隱私法》《公共部門信息公開原則》《聯(lián)邦空間數(shù)據(jù)訪問和定價政策》《澳大利亞統(tǒng)計局與其他機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)的最佳指南》《澳大利亞政府機(jī)構(gòu)知識產(chǎn)權(quán)聲明原則》《澳大利亞政府知識產(chǎn)權(quán)手冊》《政府CC許可應(yīng)用指南》等。

為了進(jìn)一步推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可機(jī)制，我們還需進(jìn)一步完善政府?dāng)?shù)據(jù)與信息開發(fā)利用的政策法規(guī)體系，形成“權(quán)屬、權(quán)利、利用、保護(hù)”四位一體的政策法規(guī)架構(gòu)。首先，劃清政府?dāng)?shù)據(jù)的開放邊界、商用邊界、隱私邊界，明確政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬，確立政府信息與數(shù)據(jù)開放獲取的立場。其次，形成政府信息知識產(chǎn)權(quán)政策與標(biāo)準(zhǔn)體系，明確數(shù)據(jù)主體(包括數(shù)據(jù)所指向的特定對象以及數(shù)據(jù)的收集、存儲、傳輸、處理者等)對數(shù)據(jù)的控制、使用、收益等權(quán)利(如數(shù)據(jù)知情權(quán)、數(shù)據(jù)采集權(quán)、數(shù)據(jù)收益權(quán)、數(shù)據(jù)共享權(quán)、數(shù)據(jù)救濟(jì)權(quán)等)，同時堅持“數(shù)盡其用”原則，賦予他人利用數(shù)據(jù)的權(quán)利，并就“個人數(shù)據(jù)保護(hù)”等問題盡快制定專門的法律，構(gòu)建完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策法律制度框架，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)合法保護(hù)與合理利用之間的平衡。[15] 135-157