我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)發(fā)展歷程

周崢

[提要] 制度環(huán)境的變化影響著工業(yè)用地再開發(fā)方式的形成與發(fā)展，梳理建國(guó)以來我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)相關(guān)政策及重大事件發(fā)現(xiàn)，我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展、政府收購(gòu)主導(dǎo)、創(chuàng)新等四個(gè)階段，在土地有償使用、土地儲(chǔ)備、招拍掛出讓制度確立和土地市場(chǎng)建立的背景下，衍生了政府收購(gòu)、協(xié)議置換、自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等四類主要的工業(yè)用地再開發(fā)方式。

關(guān)鍵詞：制度變遷;工業(yè)用地再開發(fā);發(fā)展歷程

一、引言

新中國(guó)成立后，土地作為工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要載體，為我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)做出巨大貢獻(xiàn)。隨著城市的發(fā)展，土地利用效率逐步提高。當(dāng)城市處于衰退期時(shí)，企業(yè)的工業(yè)用地利用效率會(huì)因資源的枯竭和利潤(rùn)的減少而降低，工業(yè)用地冗余、低效利用等現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。工業(yè)用地作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速器，對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行再開發(fā)可以糾正城市衰退問題，提升土地價(jià)值并達(dá)到城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。為不斷適應(yīng)更高要求的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，我國(guó)政府開始不斷完善工業(yè)用地利用相關(guān)政策，推動(dòng)工業(yè)用地再開發(fā)工作，為我國(guó)土地資源的集約利用和可持續(xù)發(fā)展提供重要路徑。

二、工業(yè)用地再開發(fā)發(fā)展歷程

隨著土地使用制度的改變，我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)工作呈現(xiàn)出不同的特征，工業(yè)用地相關(guān)政策法規(guī)為工業(yè)用地再開發(fā)的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。

（一）1949～1985年：萌芽階段。在1949～1977年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地國(guó)家所有和私人所有制并存，土地資源配置主要依靠政府的計(jì)劃?rùn)C(jī)制和數(shù)量調(diào)控機(jī)制。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)催生了土地改革。隨后，在1978～1985年間，政府低償或無償供應(yīng)工業(yè)用地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，工業(yè)用地需求和總量均增加，但由于基數(shù)小，并未對(duì)土地供應(yīng)產(chǎn)生壓力，此時(shí)工業(yè)用地的低效利用也未得到社會(huì)關(guān)注。在這種完全由政府控制土地資源配置的制度環(huán)境下，中央從1964年開始針對(duì)一線的部分工廠進(jìn)行了內(nèi)遷（遷至三線），并從1983年開始通過易地搬遷的方式對(duì)部分三線企業(yè)進(jìn)行了布局調(diào)整，這一做法雖然只涉及國(guó)家宏觀層面產(chǎn)業(yè)布局的改變，但為地方層面工業(yè)用地協(xié)議置換等再開發(fā)方式的產(chǎn)生提供了前提。

（二）1986～1997年：發(fā)展階段。1986年，我國(guó)出臺(tái)的《土地管理法》明確規(guī)定“依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，此后我國(guó)國(guó)有土地有償使用開始依法實(shí)行，引起了政府和土地使用者對(duì)土地使用效率的關(guān)注，為工業(yè)用地的再開發(fā)提供了契機(jī)。1987年，深圳完成我國(guó)第一宗土地的公開拍賣。1990年，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定“土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，自此土地使用權(quán)得以確立且可依法依規(guī)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，我國(guó)土地市場(chǎng)機(jī)制得以逐步建立。1992年，全國(guó)出現(xiàn)“園區(qū)開發(fā)”熱，工業(yè)用地進(jìn)一步擴(kuò)張，社會(huì)開始重視工業(yè)用地的閑置、低效利用問題。隨后，在1993年和1995年，國(guó)家分別搬遷三峽庫區(qū)企業(yè)，并將上海的紡織業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移到新疆，再次為地方層面采用協(xié)議置換的方式進(jìn)行工業(yè)用地再開發(fā)提供了借鑒。1996～1997年間，上海和杭州開始嘗試土地儲(chǔ)備，開啟了政府收購(gòu)低效工業(yè)用地在我國(guó)的初步探索，我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)自此開始發(fā)展。

土地有償使用制度，一方面能使工業(yè)用地向高效利用土地的使用者手中流轉(zhuǎn)，另一方面也能顯化土地價(jià)值，推動(dòng)工業(yè)用地合理布局。但在原土地使用權(quán)人通過協(xié)議出讓方式取得經(jīng)營(yíng)性用途土地時(shí)易造成國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)，自下而上的土地用途的轉(zhuǎn)變使政府對(duì)土地資源的管控能力逐漸變?nèi)?。?duì)于工業(yè)用地再開發(fā)來說，國(guó)有土地的有償使用，推動(dòng)了土地市場(chǎng)機(jī)制的建立，使市場(chǎng)開始在土地資源配置中發(fā)揮重大作用，這催生了更新改造、集中開發(fā)等市場(chǎng)作用下工業(yè)用地再開發(fā)方式。

（三）1998～2007年：政府收購(gòu)主導(dǎo)階段。1998～2007年，我國(guó)工業(yè)用地總量大，在為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也面臨著更加突出的利用率低、布局分散、供需矛盾等問題，為此我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)政策來加大對(duì)工業(yè)用地的管理力度。

1998年，《土地管理法（1998修訂）》明確規(guī)定“建設(shè)單位以出讓等有償方式使用國(guó)家土地”，2002年的《國(guó)土資源部招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》也強(qiáng)調(diào)“以掛牌方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)”，我國(guó)政府也在2003年出臺(tái)的《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中限制了國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓適用范圍及價(jià)格，此后工業(yè)用地供應(yīng)被納入招拍掛出讓范疇，我國(guó)工業(yè)用地招拍掛出讓制度由此被正式確立，地方政府開始處于經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)的壟斷地位。

同一時(shí)期，國(guó)務(wù)院于2001年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》提出“控制建設(shè)用地的供給總量，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度”，并在2003年的《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》中強(qiáng)調(diào)“集中統(tǒng)一管理開發(fā)區(qū)建設(shè)用地”，政府對(duì)工業(yè)用地的調(diào)控能力開始增強(qiáng)，土地使用者將劃撥用地通過協(xié)議出讓后變更為經(jīng)營(yíng)性用地的行為開始受到限制和規(guī)范，土地儲(chǔ)備制度也在2001年被正式確立。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《土地利用年度計(jì)劃管理辦法（2004修訂）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“控制建設(shè)用地增量和總量”，并在《土地管理法（2004修正）》中明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，這進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)關(guān)于節(jié)約集約利用工業(yè)用地的意識(shí)。

自2001年國(guó)家鼓勵(lì)地方政府開展土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作以來，政府收購(gòu)?fù)恋氐脑匍_發(fā)方式在我國(guó)迅速蔓延開來，2007年的《土地儲(chǔ)備管理辦法》更是細(xì)化了土地收購(gòu)儲(chǔ)備事宜，使政府收購(gòu)方式日漸成熟，成為我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)的主導(dǎo)方式。

（四）2008至今：創(chuàng)新階段。2008年開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與土地低效利用的矛盾日益尖銳，為迎合特色新型工業(yè)化道路對(duì)工業(yè)用地利用提出的更高要求，各地依托國(guó)家宏觀政策，紛紛開始探索、嘗試除政府收購(gòu)方式外的其他方式，創(chuàng)新的再開發(fā)方式不斷涌現(xiàn)。

2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》，該意見規(guī)定“可以在不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，利用舊廠房發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”，在該政策的指導(dǎo)下，北京、上海等資源集中的大城市，發(fā)展了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模式。2009年，國(guó)土資源部和廣東省共同推進(jìn)節(jié)約集約示范省建設(shè)，大力開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造，在這一背景下，廣東省主要采用自主改造方式對(duì)舊廠房進(jìn)行了更新，而后國(guó)家在2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見》提出的“鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)興辦自營(yíng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)”以及在2016年出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》明確的“原國(guó)有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式改造開發(fā)國(guó)有建設(shè)用地”政策均與這種自主改造方式相契合。2012年，國(guó)土資源部《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》明確“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)低效土地的二次開發(fā)”，隨后，內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等10省在2013年被確定為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，低效工業(yè)用地的再開發(fā)工作開始在全國(guó)范圍內(nèi)展開。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》，該意見指出“對(duì)因搬遷改造被收回原國(guó)有土地使用權(quán)的企業(yè)采取協(xié)議出讓為其安排同類用途土地”，這一政策指導(dǎo)了地方政府通過協(xié)議置換的方式騰退土地，緩解土地資源瓶頸，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)整工業(yè)布局做法的傳承。

三、結(jié)論

制度環(huán)境的變化影響著工業(yè)用地再開發(fā)方式的形成與發(fā)展，通過梳理建國(guó)以來我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)相關(guān)政策及重大事件后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)工業(yè)用地再開發(fā)的發(fā)展歷程可以劃分為萌芽、發(fā)展、政府收購(gòu)主導(dǎo)、創(chuàng)新四個(gè)階段。在1949～1985年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于我國(guó)工業(yè)用地基數(shù)小，工業(yè)用地總量的增長(zhǎng)并未對(duì)土地資源的分配產(chǎn)生較大壓力，工業(yè)用地的低效利用未引起重視，但同一時(shí)期政府控制下的企業(yè)易地搬遷，使得工業(yè)用地再開發(fā)開始萌芽。在1986～1997年，土地有償使用制度的確立推動(dòng)了土地市場(chǎng)機(jī)制的建立，部分城市也開始對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行初步探索，這一制度環(huán)境為政府收購(gòu)、自主改造、協(xié)議置換等工業(yè)用地再開發(fā)方式的形成和發(fā)展提供了基礎(chǔ)。1998～2007年間，土地儲(chǔ)備、招拍掛出讓制度正式確立，工業(yè)用地增量和總量收到控制，地方政府紛紛采用政府收購(gòu)的方式主導(dǎo)工業(yè)用地再開發(fā)工作。2008年至今，在國(guó)家宏觀政策的支持下，各地因地制宜，創(chuàng)新了自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、協(xié)議置換等工業(yè)用地再開發(fā)方式，為工業(yè)用地利用效率的提高、布局的調(diào)整提供了多元的解決路徑。

總的來看，建國(guó)以來，工業(yè)用地再開發(fā)相關(guān)政策從無到有、從單一到多元，密度越來越高，協(xié)調(diào)性也越來越好。土地有償使用、土地儲(chǔ)備、招拍掛出讓制度逐步確立，土地市場(chǎng)逐步建立，衍生出了政府收購(gòu)、協(xié)議置換、自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)四類主要的工業(yè)用地再開發(fā)方式。

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