基于史密斯模型的野生動(dòng)物保護(hù)政策執(zhí)行研究

【摘要】我國(guó)早在1989年就制定了野生動(dòng)物保護(hù)法，在2018年10月新修訂的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》明確對(duì)禁止食用野生動(dòng)物做出了相關(guān)的法律規(guī)定。但在明令下，吃野味現(xiàn)象仍然屢禁不止，甚至演變成了重大公共衛(wèi)生事件的導(dǎo)火索。本文運(yùn)用史密斯理論模型，分析影響政策執(zhí)行的因素，并提出野生動(dòng)物保護(hù)政策執(zhí)行的有效建議和措施。

【關(guān)鍵詞】野生動(dòng)物 政策執(zhí)行 防控疫情

一、引言

野生動(dòng)物的保護(hù)與利用，是一個(gè)由來已久的話題。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》自其頒布以來，學(xué)術(shù)上更進(jìn)一步拓寬了對(duì)這個(gè)話題的研究。近期由于疫情，野生動(dòng)物保護(hù)的話題又再一次成為了公眾的焦點(diǎn)，人們對(duì)“野味”的搜索關(guān)注達(dá)到了歷史峰值，聚焦在“野生動(dòng)物”“遠(yuǎn)離野味”“禁止”“交易”等關(guān)鍵詞。中國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)之路似乎又走到了一個(gè)新的路口，我們需要解決的問題有：野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)政策是否該重新審視;法律政策應(yīng)該如何完善;執(zhí)法又該如何加強(qiáng);政策執(zhí)行過程中，環(huán)境和人群對(duì)其有何影響，這些都是我們迫切需要解決的問題。

二、野生動(dòng)物保護(hù)政策分析模型建構(gòu)

史密斯在其《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中，首先提出分析政策執(zhí)行因素及其執(zhí)行的理論模型，故又被稱為史密斯模型。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行所涉及的因素具體為理想化的政策，即政策本身的合理性、合法性、可行性;政策執(zhí)行主體，即政策執(zhí)行組織和人員;目標(biāo)群體，即政策實(shí)施的對(duì)象;政策環(huán)境，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素。

史密斯政策執(zhí)行過程模型容納了政策執(zhí)行的核心因素，對(duì)政策執(zhí)行過程有完整系統(tǒng)的論述，提供了分析政策執(zhí)行過程的理想分析框架。以此，本文凝練野生動(dòng)物保護(hù)政策執(zhí)行過程模型，應(yīng)該由以下因素而成：野生動(dòng)物保護(hù)政策本身;政府及市場(chǎng)監(jiān)管部門構(gòu)成的政策執(zhí)行主體;個(gè)人、群體、企業(yè)等的目標(biāo)人群;由影響野生動(dòng)物保護(hù)政策執(zhí)行的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境構(gòu)成的政策環(huán)境。

三、野生動(dòng)物保護(hù)政策執(zhí)行的制約因素

（一）野生動(dòng)物保護(hù)政策體系完備性不足

目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)直接涉及到“野生動(dòng)物”的法律尚且沒有完全界定何為野生動(dòng)物。盡管《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條第二款為我國(guó)法律對(duì)野生動(dòng)物的界定，但評(píng)價(jià)為珍貴、瀕?；蛘哂幸娴幕蛘哂兄匾?jīng)濟(jì)、科學(xué)價(jià)值的，才能成為該法的調(diào)整對(duì)象。

此外，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》更新滯后，許多亟需保護(hù)的物種沒有列入名錄，或者在名錄里，但保護(hù)級(jí)別比較低，導(dǎo)致許多野生動(dòng)物的保護(hù)與現(xiàn)行法律法規(guī)不匹配，監(jiān)管嚴(yán)重缺失。在禁食規(guī)定之外，獵捕非重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，雖然需符合捕量限額，但未限制捕獵目的。同時(shí)，只要有人工繁育許可證，便可以繁育。寬泛的規(guī)定為非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)利用留下了不小的空間，這也給予了不具有相應(yīng)資格的個(gè)人或企業(yè)利用野生動(dòng)物資源的權(quán)利。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分不清

美國(guó)學(xué)者艾利森認(rèn)為，在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第7條規(guī)定林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管陸生、水生野生動(dòng)物管理工作。而實(shí)際管理中部門之間難以通力合作，交叉作業(yè)使得職權(quán)劃分不清，分管互相覆蓋又使得協(xié)調(diào)難以落實(shí)。

野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)利用有兩個(gè)主要途徑，一是人工繁育后經(jīng)營(yíng)利用，主要針對(duì)2003年公布的54種陸生野生動(dòng)物;另一個(gè)是野外獵捕，三有動(dòng)物和地方重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物獲得獵捕證和檢疫證明后，可直接在指定集市或有許可證的商家經(jīng)營(yíng)利用。這里面比較大的問題是，捕獵證和人工繁育證是林業(yè)部門頒發(fā)，市場(chǎng)監(jiān)管靠工商行政部門，執(zhí)法需要森林公安。由于執(zhí)法主體分散，存在取證難和界定難的困境。平時(shí)很難做到信息共享和聯(lián)動(dòng)。因此，也容易出現(xiàn)許可證濫用、超范圍經(jīng)營(yíng)等問題。

（三）目標(biāo)群體的多樣復(fù)雜性

由于公共政策的目標(biāo)表現(xiàn)為對(duì)個(gè)人、組織或者群體的利益進(jìn)行分配和調(diào)整、以及對(duì)其行為的指導(dǎo)、制約或改變，這些個(gè)人和群體就是公共政策的對(duì)象，即目標(biāo)群體。對(duì)于個(gè)人而言，有些人為了滿足個(gè)人私欲，購(gòu)買和食用野生動(dòng)物，特別是珍稀的野生動(dòng)物。這已經(jīng)成為了不僅是吃，而且是公開炫耀實(shí)力和招待“貴賓”的一種惡俗;有些人出于獵奇心理，對(duì)平常的飲食感到乏味，從而追求一些偏怪的食物;更有些人認(rèn)為“野味”有營(yíng)養(yǎng)，可以提高身體素質(zhì)。還有不法群體，通過捕獵野生動(dòng)物， 非法貿(mào)易，為自己找到了致富捷徑。而某些企業(yè)則通過野生動(dòng)物的高額附加值而取得了超額利潤(rùn)。這些政策執(zhí)行的目標(biāo)人群，由于人員文化程度不同，而且遍布區(qū)域廣泛，所以更加需要對(duì)目標(biāo)人群分類分組有針對(duì)性地制定政策，創(chuàng)造有利和必要的條件來實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

（四）環(huán)境因素的限制

財(cái)政部每年對(duì)野生生物保護(hù)和森林管理的直接投入僅為9190萬元，平均下來，對(duì)于341種野生生物來說，每種生物的保護(hù)經(jīng)費(fèi)大概27萬元。就非國(guó)家自然保護(hù)區(qū)而言，缺乏經(jīng)費(fèi)保障渠道和中央或省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資助，資金的嚴(yán)重短缺損害了野生動(dòng)物的保護(hù);在偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)政資源有限，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)資助更加困難。同樣，在地方行政執(zhí)法過程中也不難發(fā)現(xiàn)，野生動(dòng)物交易市場(chǎng)往往關(guān)系到屬地的財(cái)政稅源、居民就業(yè)，在執(zhí)法運(yùn)動(dòng)中一時(shí)取締關(guān)停容易，但是如果不從源頭上以財(cái)政投入?yún)f(xié)助偏遠(yuǎn)棲息地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、協(xié)助經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)取締轉(zhuǎn)型交易市場(chǎng)，執(zhí)法后難免死灰復(fù)燃?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)主要是森林、草原、濕地等資源開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，并不直接是野生動(dòng)物保護(hù)。

四、對(duì)策和建議

（一）完善政策

在現(xiàn)行法律框架下，應(yīng)該完善法律法規(guī)政策，全面禁止食用野生動(dòng)物，才能阻斷伸向野生動(dòng)物的黑手。在下一次野生動(dòng)物保護(hù)法修改時(shí)，明確規(guī)定行政公益訴訟制度，允許社會(huì)組織和個(gè)人起訴相關(guān)行為。加快調(diào)整《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，積極擴(kuò)展保護(hù)管理范圍。推進(jìn)《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》修訂，抓緊制定野生動(dòng)物人工繁育、專用標(biāo)識(shí)等配套管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)明確責(zé)任

政府主管部門，明確各級(jí)人員的職責(zé)，對(duì)破壞野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的行為，嚴(yán)格要求依法辦事進(jìn)行懲罰。建立專門的管控監(jiān)控機(jī)構(gòu)，聯(lián)網(wǎng)查看到野生動(dòng)物生存動(dòng)態(tài)。 “禁止食用野生動(dòng)物”涉及林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門和工商行政管理部門，應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)法單位。林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門作為野生動(dòng)物主管部門具有行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，具有相關(guān)執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)，如對(duì)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品的鑒別和認(rèn)定以及野生動(dòng)物的養(yǎng)護(hù)、放生等。工商行政管理部門偏重對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)督和處罰。

（三）明確目標(biāo)群體，營(yíng)造良好的政策環(huán)境

對(duì)于不同的目標(biāo)群體，積極普及政策，提高公眾對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)意識(shí)，相較于對(duì)販賣野生保護(hù)動(dòng)物的查處，吃食“野味”的行為，由于更具分散性與隱蔽性，在治理過程中，也有賴于多管齊下。暢通社會(huì)舉報(bào)途徑之余，還要加大普法宣傳，讓“吃野味違法”的觀念逐步深入人心，以對(duì)沖社會(huì)對(duì)“野味”的偏愛心理。還要主動(dòng)利用科普宣傳，揭示食用“野味”可能蘊(yùn)藏的安全風(fēng)險(xiǎn)，破除社會(huì)長(zhǎng)期以來對(duì)“野味”營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的迷信。讓野生動(dòng)物保護(hù)知識(shí)能夠進(jìn)課堂，使更多的人明白，野生動(dòng)物是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。

五、結(jié)語

野生動(dòng)物資源關(guān)乎到自然界的生態(tài)和諧發(fā)展，保護(hù)野生動(dòng)物資源是每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的責(zé)任和義務(wù)。本文通過史密斯理論模型，分析了現(xiàn)有政策執(zhí)行不足的成因和困境，提出不斷完善政策的可操作性、加大從嚴(yán)執(zhí)法力度、細(xì)化目標(biāo)群體和營(yíng)造良好政策環(huán)境的措施，禁止一切濫捕行為、禁止食用野生動(dòng)物，才能維護(hù)自然界的生態(tài)平衡。

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作者簡(jiǎn)介：陳琳（1983-），女，上海人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。