影響執(zhí)行“公民同招”政策實(shí)際效用的分析

【摘要】“公民同招”政策的出臺(tái)和執(zhí)行再次廣泛引發(fā)教育熱點(diǎn)話題。鑒于其解決“擇校熱”等當(dāng)前教育亂象的理想政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公平而有質(zhì)量教育的政策價(jià)值;本文基于史密斯理論模型，結(jié)合當(dāng)前基礎(chǔ)教育問題現(xiàn)狀，以上?！肮裢小闭邎?zhí)行為例從政策本體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素的四因素機(jī)制來探討政策執(zhí)行的實(shí)際效用;且得出政策執(zhí)行效果未必能達(dá)到預(yù)期的結(jié)論并提出相關(guān)建議，以期更好推動(dòng)實(shí)現(xiàn)教育公平均衡的頂層設(shè)計(jì)。

【關(guān)鍵詞】史密斯模型? ?公民同招? ?政策執(zhí)行

近年來教育公平是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)話題。2017年十九大報(bào)告中要求“推進(jìn)教育公平，努力讓每個(gè)孩子享有公平有質(zhì)量的教育”;2018年政府工作報(bào)告中再次把“發(fā)展公平有質(zhì)量的教育”作為教育的中心任務(wù)。這兩份報(bào)告可見黨和政府對(duì)當(dāng)前教育問題的重視程度。

當(dāng)前教育公平問題，除區(qū)域差異外，同地域內(nèi)校際差異也同樣顯著。義務(wù)教育階段各類學(xué)校由于辦學(xué)條件、師資等教育資源不均導(dǎo)致了擇校過熱、超前課外補(bǔ)習(xí)多、民辦學(xué)校各類掐尖招生等教育亂象;家長(zhǎng)對(duì)孩子就學(xué)問題倍感焦慮，公平有質(zhì)的教育也難以實(shí)現(xiàn)。為此教育部及多地相關(guān)職能部門相繼出臺(tái)一系列政策文件以規(guī)范招生工作并強(qiáng)調(diào)公立和民辦學(xué)校同步招生。上海為代表的一些地區(qū)都相繼實(shí)行“公民同招”政策，力圖遏制擇校熱等問題并推進(jìn)義務(wù)教育的公平均衡發(fā)展。此政策的初衷筆者表示高度認(rèn)同，但似乎可以探討的是，這一政策執(zhí)行的實(shí)際效果是否能達(dá)到其預(yù)期，或者說這樣做就能實(shí)現(xiàn)公平有質(zhì)量的教育了嗎？

一、史密斯模型理論簡(jiǎn)述

美國(guó)學(xué)者史密斯提出影響政策執(zhí)行因素模型，其中理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素共同構(gòu)成了不可或缺的四要素。在政策執(zhí)行過程中各相關(guān)因素均會(huì)產(chǎn)生張力，相互作用并對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行反饋以達(dá)成進(jìn)一步支持或阻礙，從而構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，見圖1。

史密斯模型理論框架為政策執(zhí)行研究開辟了新道路。本文試圖基于此結(jié)合上海義務(wù)教育階段“公民同招”政策指向的教育問題現(xiàn)況和其理想目標(biāo)，通過分析影響此政策執(zhí)行的四要素對(duì)其目前實(shí)際執(zhí)行效果的研究得出結(jié)論和后續(xù)預(yù)期。

二、政策分析

（一）政策本體因素分析

史密斯模型指出政策的合理性程度是其能否得以有效執(zhí)行的首要評(píng)判依據(jù)。上海的“公民同招”政策的理想性是通過公立和民辦學(xué)校采取統(tǒng)一報(bào)名、統(tǒng)一面談和統(tǒng)一招生時(shí)間進(jìn)行招生工作并基于統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制來達(dá)到預(yù)期目標(biāo);但政策能否有效很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)，此政策本身在合理性上還存有現(xiàn)實(shí)問題。

（1）政策直接產(chǎn)物與政策目標(biāo)的矛盾性。教育公平包含教育起點(diǎn)、過程和結(jié)果公平。“公民同招”政策目標(biāo)是在現(xiàn)存教育起點(diǎn)差距常態(tài)下通過政策進(jìn)一步合理配置教育資源，盡可能縮小起點(diǎn)差距;同時(shí)注重目標(biāo)層面的教育結(jié)果公平，對(duì)處于相對(duì)弱勢(shì)的公立學(xué)校進(jìn)行一定程度的政策傾斜來彌補(bǔ)外部環(huán)境差距。

然而不論是義務(wù)教育階段就近入學(xué)政策還是“公民同招”政策，都直接衍生了“學(xué)區(qū)房”這一產(chǎn)物，它成為家長(zhǎng)擇校的重要制約因素。同招政策的傾斜性卻加強(qiáng)了學(xué)區(qū)房的功能性，這就會(huì)加劇購(gòu)買學(xué)區(qū)房的熱潮。“學(xué)區(qū)房”和“擇校熱”本質(zhì)都是同一類教育亂象，購(gòu)買學(xué)區(qū)房也是一種擇校行為。那么試圖給“擇校熱”降溫的同招政策能否真正起到顯著作用，再者學(xué)區(qū)房的經(jīng)濟(jì)屬性本身就意味著教育起點(diǎn)差距，此政策是否只是隔靴搔癢。

（2）政策目標(biāo)導(dǎo)向與現(xiàn)行教育制度的不一致性。政策目標(biāo)的初衷是理想且符合人民對(duì)教育日益增長(zhǎng)的美好愿望和需求的。但教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)過程，教育政策的科學(xué)合理性不僅是解決某一階段或某一問題;而應(yīng)從宏觀整體出發(fā)，與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一的政策才能更廣泛地被群眾接受，才能得以順利執(zhí)行。目前中國(guó)教育制度仍主要以高考為導(dǎo)向，這必然直接影響高中、初中、小學(xué)甚至幼兒園的教育導(dǎo)向。因此“公民同招”政策也許在短期內(nèi)能起到些許表面降溫作用，卻無法深入骨髓地推進(jìn)解決學(xué)生升學(xué)評(píng)價(jià)體系的問題，而這正是推進(jìn)公平均衡教育的首要任務(wù)。

（二）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的問題

本文的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體指負(fù)責(zé)執(zhí)行“公民同招”政策各項(xiàng)具體內(nèi)容的政府教育管理部門即市教委、各區(qū)教育局、各公立和民辦學(xué)校。在政策執(zhí)行過程中上級(jí)執(zhí)行單位的管理制度和監(jiān)督體系以及下級(jí)執(zhí)行學(xué)校的不同招錄方式等都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。

（1）上級(jí)執(zhí)行主體的實(shí)際執(zhí)行力量問題。作為上級(jí)部門的市教委制定的同招政策還處于初始執(zhí)行階段，具體落實(shí)要求主要由下級(jí)各區(qū)教育職能部門執(zhí)行。由自上而下的視角看“公民同招”政策，它強(qiáng)調(diào)處于政策系統(tǒng)頂端且由享有公共權(quán)威的政府基于自身價(jià)值導(dǎo)向?qū)逃伯a(chǎn)品做出分配的活動(dòng)，體現(xiàn)為一系列靜態(tài)文本和對(duì)這些文本的逐級(jí)解釋與執(zhí)行。而各區(qū)在政策指導(dǎo)下，具體入學(xué)政策如招生細(xì)則、統(tǒng)籌排序等有所不同;其各區(qū)整體教育資源存在差異，民辦學(xué)校數(shù)量和招生比例都是不同的;在此現(xiàn)況下，作為下級(jí)直接執(zhí)行主體的各公立和民辦學(xué)校在政策規(guī)定范圍內(nèi)自主進(jìn)行招生工作。由此可見，在自上而下執(zhí)行過程中處于上級(jí)主體的市教委的實(shí)際執(zhí)行力量會(huì)因現(xiàn)有不完善的管理制度和監(jiān)督體系而逐級(jí)稀釋和減弱。

（2）上下級(jí)執(zhí)行主體間的博弈影響。在現(xiàn)實(shí)中政策經(jīng)常偏離原有目標(biāo)或被變通，即從下而上的視角出發(fā)，在政策的執(zhí)行過程中“上有政策、下有對(duì)策”是較為常見的現(xiàn)象。此處體現(xiàn)在下級(jí)執(zhí)行者基于學(xué)校利益得失與上級(jí)政府教育部門進(jìn)行博弈的一種表現(xiàn)，使政策無法達(dá)到預(yù)期初衷。在“公民同招”政策執(zhí)行過程中，有些民辦學(xué)校通過一些教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息了解學(xué)生情況并主動(dòng)投出橄欖枝;而有些一流公立學(xué)校在政策傾斜下，當(dāng)學(xué)生報(bào)名數(shù)量超于實(shí)際計(jì)劃數(shù)量時(shí)出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段和教育尋租現(xiàn)象。政策的執(zhí)行效果因此也會(huì)受到相應(yīng)影響，同時(shí)上級(jí)執(zhí)行部門對(duì)于這些動(dòng)態(tài)的問題還缺乏監(jiān)管力度和明確的責(zé)罰條例。

（三）目標(biāo)群體的現(xiàn)實(shí)分析

政策的目標(biāo)群體是指在政策執(zhí)行中需要為政策而做出改變的群體，政策執(zhí)行對(duì)象是政策能否得以有效執(zhí)行的直接因素。政策所針對(duì)的群體對(duì)政策的認(rèn)知和接受程度等都會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生一定影響。公共政策是對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配，“公民同招”作為一項(xiàng)公共教育政策更是牽動(dòng)人心。義務(wù)教育的直接受眾群體是適齡學(xué)生，但實(shí)際上因?qū)W生的低齡化特征，真正目標(biāo)群體是家長(zhǎng);他們會(huì)從自身實(shí)情和教育追求的角度來選擇是否配合這項(xiàng)政策。

（1）不同類型的目標(biāo)群體。適齡學(xué)生的家長(zhǎng)群體主要分以下幾類群體：第一類是擁有一流公立學(xué)校學(xué)區(qū)房的家長(zhǎng);第二類是因無學(xué)區(qū)房而從未準(zhǔn)備公立學(xué)校對(duì)口入學(xué)的家長(zhǎng);第三類是打算走國(guó)際化教育路線而申請(qǐng)?bào)w制外學(xué)校的家長(zhǎng);第四類是家有進(jìn)入民辦學(xué)校穩(wěn)操勝券“牛娃”型的家長(zhǎng);第五類是“兩手準(zhǔn)備型”家長(zhǎng)。“公民同招”這一新政策對(duì)這五種類型群體的實(shí)際影響是不同的。對(duì)前四類而言，實(shí)際上受政策影響程度幾乎很小，不會(huì)因政策的執(zhí)行影響其原有入學(xué)決策;唯有第五類群體直接受政策較大影響，對(duì)于擁有保底公立學(xué)區(qū)房且同時(shí)想沖刺心儀民辦學(xué)校的“兩手準(zhǔn)備型”家長(zhǎng)才是最直接的目標(biāo)群體。根據(jù)現(xiàn)實(shí)整體占比情況，即受政策最大影響的實(shí)際目標(biāo)群體與整體政策目標(biāo)群體間的較大差異來看，力圖大力降溫?fù)裥＿^熱的“公民同招”政策實(shí)際效用未必能達(dá)到預(yù)期，對(duì)其持續(xù)性效用也有待政策繼續(xù)執(zhí)行的驗(yàn)證。

（2）目標(biāo)群體的風(fēng)險(xiǎn)偏好?！肮裢小闭咴噲D基于選擇的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制以期理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而目標(biāo)群體的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)偏好也會(huì)對(duì)教育道路的“公民”選擇產(chǎn)生影響。風(fēng)險(xiǎn)厭惡者會(huì)更傾向于政策傾斜而選擇對(duì)口公立學(xué)校并克制自己的擇校行為，以期減少擇校失敗的損失同時(shí)減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān);而風(fēng)險(xiǎn)偏好者則不認(rèn)為有必要因可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)而克制自己當(dāng)前的擇校行為同時(shí)在政策下會(huì)更加加重學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。

（四）政策環(huán)境的影響

政策執(zhí)行環(huán)境指與政策生存空間相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素。政策在執(zhí)行過程中除了受法律條文等正式制度影響外，還會(huì)受傳統(tǒng)觀念、現(xiàn)實(shí)情況等非正式因素影響。

（1）傳統(tǒng)的教育觀念影響。在儒家思想重功名輕效能的傳統(tǒng)教育思想和沿襲科舉制的選拔人才模式影響下，歷來以升學(xué)率和分?jǐn)?shù)論的傳統(tǒng)價(jià)值觀以及大學(xué)至上的教育觀深入我們教育環(huán)境的骨髓。在上海義務(wù)教育階段，民辦學(xué)校升學(xué)率整體遠(yuǎn)超于公立學(xué)校;同招政策在強(qiáng)大的傳統(tǒng)文化教育背景下的實(shí)施也許會(huì)遇到一定阻力。

（2）其他現(xiàn)實(shí)環(huán)境影響。近年來上海市教委為減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)已推行了一系列措施如綠色指標(biāo)測(cè)試、零起點(diǎn)教學(xué)、等地制評(píng)價(jià)等，明確規(guī)定公立學(xué)校必須嚴(yán)格按照各項(xiàng)減負(fù)措施，而民辦學(xué)校由于其體制原因不受限制，校內(nèi)學(xué)業(yè)程度遠(yuǎn)超于公立學(xué)校。鑒于上海地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)程度導(dǎo)致的教育重視度和投入度很難會(huì)停止全民雞血的步伐;外加已形成的各類機(jī)構(gòu)為主的教育市場(chǎng)化大環(huán)境，“公民同招”政策期望校內(nèi)減負(fù)和公平是否會(huì)加劇學(xué)生更多校外壓力和不公，從而走入與政策初衷相違背的路徑。

（五）四要素相互作用影響分析

政策目標(biāo)群體日益增長(zhǎng)的教育需求能推動(dòng)公平有質(zhì)教育的理想目標(biāo)，在競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中同時(shí)期許學(xué)生相對(duì)快樂的童年是理想化政策目標(biāo)的基礎(chǔ)，但政策本身的合理性存在的現(xiàn)實(shí)問題削弱了其科學(xué)性;同時(shí)政策目標(biāo)群體的多樣化實(shí)情降低了政策的理想化程度和廣泛性。再者傳統(tǒng)教育價(jià)值觀念深入的政策環(huán)境和群體理念的相互作用與政策本體和執(zhí)行主體的創(chuàng)新教育改革理念之間產(chǎn)生的碰撞;以及各政策執(zhí)行主體基于不同視角的逐級(jí)行為與理想化政策完全執(zhí)行之間的問題都影響著政策的實(shí)際執(zhí)行效用。在這樣的四要素相互影響作用下，僅通過“公民同招”政策給“擇校熱”降溫的實(shí)際效用程度是較大地低于政策理想預(yù)期的;更難以有效推進(jìn)實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的公平教育。

三、推進(jìn)“公民同招”政策執(zhí)行的建議

（一）加強(qiáng)政策本體與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)管

基于政策本體的問題，在側(cè)重教育起點(diǎn)和結(jié)果公平下，在高考導(dǎo)向體制下以書面測(cè)驗(yàn)為基本形式的考試評(píng)價(jià)方式下;還需同時(shí)制定和執(zhí)行科學(xué)公平的學(xué)生升學(xué)評(píng)價(jià)體系政策來加強(qiáng)教育過程的公平，才能有效達(dá)成此政策的“降溫”目標(biāo)并助力公平有質(zhì)量的教育。

教育政策是公共權(quán)威部門有目的地在全社會(huì)范圍內(nèi)分配教育利益的活動(dòng)，因而上級(jí)政策執(zhí)行主體要基于義務(wù)教育的公益性而加強(qiáng)其執(zhí)行力量，使不同的教育利益集團(tuán)本著共同教育利益來推動(dòng)義務(wù)教育的公平均衡發(fā)展。在大力實(shí)施學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)的集群發(fā)展模式下，還要加強(qiáng)引導(dǎo)各學(xué)校的特色建設(shè)來滿足多樣化的教育需求而非通過挑選生源。政策執(zhí)行主體還要建立和完善區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)招生程序上的信息公開;同時(shí)完善對(duì)各級(jí)教育職能部門履行教育均衡發(fā)展工作職責(zé)的督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制和評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。只有在完善政策本體的合理性基礎(chǔ)上加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于政策的理解程度、政策執(zhí)行效率以及執(zhí)行組織建設(shè)，才能起到積極影響政策的執(zhí)行效果。

（二）深入創(chuàng)建基礎(chǔ)教育的理性環(huán)境和正確觀念

“擇校熱”背后隱藏著社會(huì)人才選拔標(biāo)準(zhǔn)單一性問題，即學(xué)歷和名校往往被作為社會(huì)衡量個(gè)人基本素質(zhì)和能力最重要的指標(biāo)，這卻與當(dāng)代人才多樣性的需求產(chǎn)生突出矛盾。因此國(guó)家教育職能部門需加強(qiáng)職業(yè)教育的社會(huì)認(rèn)可度和完善成人終身教育體系，同時(shí)削弱高考一次性結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造更理性的教育社會(huì)環(huán)境。

此外還需大力宣傳基礎(chǔ)教育的正確理念，只有當(dāng)目標(biāo)群體正確地認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)教育應(yīng)是一種在教育過程中不斷發(fā)展和完善自己而為未來美好生活積累經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)的通識(shí)教育時(shí)，才能扭轉(zhuǎn)家長(zhǎng)因受傳統(tǒng)分?jǐn)?shù)論的長(zhǎng)期直接影響形成的固有思維;進(jìn)而推進(jìn)政策的執(zhí)行。只有目標(biāo)群體與環(huán)境因素的相互作用與政策本身的理想目標(biāo)相一致時(shí)，才有利于達(dá)成政策的預(yù)期效果。

四、結(jié)語

基礎(chǔ)教育階段擇校亂象的成因有其復(fù)雜性，但追根溯源還是優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺和發(fā)展不均衡。這是問題的核心矛盾，而非主要通過同招政策手段來達(dá)到解決問題。這與本文基于史密斯模型理論，結(jié)合上?！肮裢小闭咧赶虻膯栴}現(xiàn)況，通過分析影響政策執(zhí)行的構(gòu)成四要素，得出目前政策實(shí)際執(zhí)行效果低于其預(yù)期的結(jié)論是相統(tǒng)一的。筆者認(rèn)為在推進(jìn)逐步配套改革建議下的同招政策可能達(dá)到的應(yīng)是一定程度的教育均衡效果，卻未必就能說是教育公平。因?yàn)榻逃綄?shí)則是各方教育利益主體參與教育系統(tǒng)資源分配的一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程;更多的是一定階段用以指導(dǎo)評(píng)估教育發(fā)展?fàn)顩r的一套價(jià)值體系而不是實(shí)際教育發(fā)展結(jié)果。若把教育公平作為一種結(jié)果來追求，就容易陷入平均主義的發(fā)展誤區(qū)，有可能降低教育的整體質(zhì)量發(fā)展;因而對(duì)“公民同招”政策還需更多的合理思考。

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作者簡(jiǎn)介：楊益翀（1990-），女，上海人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2018級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。