新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)

唐 偉，白 楊，丁喜蓮

（山東省地質(zhì)科學(xué)研究院國(guó)土空間規(guī)劃研究中心，山東濟(jì)南 250013）

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系的理解

體系，百度漢語(yǔ)詞語(yǔ)解釋為一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是不同系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。國(guó)土空間規(guī)劃，是對(duì)未來(lái)一段時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)的全部國(guó)土空間活動(dòng)做出的整體部署與安排，也是為達(dá)到國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)格局設(shè)定目標(biāo)而設(shè)計(jì)的某種或多種較為全面且可操作性強(qiáng)的行動(dòng)方案。國(guó)土空間規(guī)劃體系，是為保障國(guó)土空間規(guī)劃從編制與實(shí)施到評(píng)估與調(diào)整全過(guò)程，若干有關(guān)事項(xiàng)和相互聯(lián)系的理論而構(gòu)成的一個(gè)特定的有機(jī)整體。新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系不是一個(gè)規(guī)劃，也不是一個(gè)體系規(guī)劃，而是博大精深的規(guī)劃體系，其內(nèi)涵豐富，正如《若干意見(jiàn)》中指出包含編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四大子體系。

2 新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的時(shí)代要求

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》要求建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系[2]，正是在新時(shí)代背景下，適應(yīng)生態(tài)文明現(xiàn)勢(shì)變化和發(fā)展要求，審時(shí)度勢(shì)做出的重大國(guó)家戰(zhàn)略，是為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、共享高品質(zhì)生活和展現(xiàn)高水平治理做出的重大實(shí)踐舉措，具有劃時(shí)代的里程碑意義。

2.1 重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系是自然資源全要素統(tǒng)一管理的必然要求

十九大報(bào)告中的“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，是基于自然資源要素的區(qū)域稟賦和時(shí)代意義考慮，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系正是解決各類空間規(guī)劃內(nèi)容單一、互不融合和“九龍治水”多部門管理模式，在規(guī)劃和管理中充分結(jié)合自然資源要素的整體性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，踐行“山水林田湖草”生命共同體和人類命運(yùn)共同體理念，以一個(gè)統(tǒng)一的整體實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，最終實(shí)現(xiàn)自然資源要素的整體統(tǒng)一管理，為新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系提供基礎(chǔ)支撐[3]。

2.2 重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明建設(shè)思想的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐

我國(guó)社會(huì)主義進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)文明新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)思想是在面對(duì)資源能源枯竭、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)下，習(xí)近平總書記提出的重要理論思想。建設(shè)生態(tài)文明是實(shí)現(xiàn)和保障中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系正是踐行“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明理論的重大時(shí)代命題，也是破解生態(tài)嚴(yán)峻形勢(shì)的積極實(shí)踐探索。

2.3 重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系是空間治理體系能力現(xiàn)代化的重要途徑

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的變革在新時(shí)代大潮中已雄壯開(kāi)啟。作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，空間治理體系和治理能力也要與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系是實(shí)現(xiàn)空間治理體系能力現(xiàn)代化的重要保障和理論創(chuàng)新，是有效應(yīng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題的時(shí)代新舉措。

3 新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的時(shí)代目標(biāo)

重構(gòu)并確保高效運(yùn)行新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系，是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性、重塑性的體制機(jī)制改革與創(chuàng)新，規(guī)劃是國(guó)家意志，是國(guó)家治理體系能力的重要組成部分。要解決“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)性問(wèn)題，要增強(qiáng)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，還要改革完善規(guī)劃管理體制和運(yùn)行機(jī)制，更要處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、決策與實(shí)施監(jiān)督的關(guān)系。

3.1 重構(gòu)思維

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系已經(jīng)從原有的工程體系轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的治理體系，相應(yīng)地規(guī)劃思維就要隨之轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)思維，主要是以下三種思維：①有機(jī)思維，即生命共同體思想，將區(qū)域空間全要素當(dāng)做一個(gè)整體，像培育一個(gè)有機(jī)生命一樣培育區(qū)域空間，促進(jìn)人與自然和諧共存、共同成長(zhǎng)；②用戶思維，即以人為本思想，空間治理的最終目的是滿足人民的需要、提升群眾的幸福感，以人民為中心、開(kāi)門做規(guī)劃絕不是一句口號(hào)，而應(yīng)該是空間規(guī)劃體系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；③設(shè)計(jì)思維，即堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將解決問(wèn)題貫穿于規(guī)劃體系的全過(guò)程，充分協(xié)調(diào)區(qū)域空間治理利害關(guān)系，促進(jìn)空間治理有序和諧永續(xù)[4]。

3.2 重構(gòu)目標(biāo)

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的目標(biāo)，《若干意見(jiàn)》中描述為“建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局”，具體來(lái)說(shuō)重點(diǎn)要體現(xiàn)以下三點(diǎn)：①確?！敖y(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的真正切實(shí)落實(shí)到位；②逐步推進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)相關(guān)制度政策的創(chuàng)建與完善；③在空間治理體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性作用[5]。

4 新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的系統(tǒng)框架

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系包含編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四大子體系。

4.1 編制審批體系

要實(shí)現(xiàn)區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)，必須有一套與之相適應(yīng)的科學(xué)合理的規(guī)劃，而且要保證規(guī)劃具有權(quán)威性與可操作性。

4.1.1 編制體系

依照新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下空間規(guī)劃體系構(gòu)建思維和目標(biāo)，設(shè)計(jì)構(gòu)建“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃編制體系?！拔寮?jí)”是指在縱向上，構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或者同級(jí)別的跨區(qū)域）五個(gè)層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，自上而下編制，下層級(jí)規(guī)劃要符合上層級(jí)規(guī)劃要求，層層傳導(dǎo)國(guó)家戰(zhàn)略與意志，保障國(guó)家和省市重要目標(biāo)的分解落實(shí)；“三類”是指橫向上，構(gòu)建總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類，國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接[1]。

4.1.2 審批體系

審批體系與編制體系中的“五級(jí)”大致相同，五級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，上一級(jí)政府審批下一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議通過(guò)的基礎(chǔ)上方可報(bào)批，其中國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審批省級(jí)、跨區(qū)域以及部分地市級(jí)規(guī)劃，省級(jí)負(fù)責(zé)市級(jí)和縣級(jí)規(guī)劃，市級(jí)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的審批。國(guó)土空間規(guī)劃的具體審批按照“管什么批什么”的原則，對(duì)規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容，如規(guī)劃戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置、傳導(dǎo)機(jī)制、重要指標(biāo)落實(shí)和信息平臺(tái)等方面進(jìn)行逐一審查，對(duì)規(guī)程過(guò)程以及全部規(guī)劃成果等方面進(jìn)行程序性檢查，必要時(shí)采用人機(jī)交互的檢查方式。另外，詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的審批，應(yīng)重點(diǎn)檢查國(guó)土空間規(guī)劃是否對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃起到了指導(dǎo)約束作用，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及與“一張圖”信息系統(tǒng)的核對(duì)等。

4.2 實(shí)施監(jiān)督體系

一套能用、管用、好用的國(guó)土空間規(guī)劃，最終都要靠實(shí)施監(jiān)督來(lái)進(jìn)行評(píng)判，“規(guī)劃是三分編制、七分實(shí)施”充分說(shuō)明規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的重要性，因此建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系就顯得格外重要。實(shí)施監(jiān)督體系，顧名思義，即為國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理，需構(gòu)建規(guī)劃“實(shí)施評(píng)估-監(jiān)督-問(wèn)責(zé)-處罰”的有效循環(huán)制度。

4.2.1 實(shí)施體系

規(guī)劃實(shí)施體現(xiàn)的是規(guī)劃的權(quán)威性，是按照規(guī)劃設(shè)計(jì)的方案與要求，嚴(yán)格進(jìn)行區(qū)域國(guó)土空間活動(dòng)的管理，是對(duì)所有國(guó)土空間實(shí)施用途管制的具體操作，必要時(shí)應(yīng)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，建立實(shí)施年度體檢、中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估制度，結(jié)合現(xiàn)勢(shì)情況變化評(píng)估規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況及存在的問(wèn)題與不足，提出建議或者改進(jìn)意見(jiàn)。經(jīng)評(píng)估確需調(diào)整完善的，應(yīng)將調(diào)整完善的規(guī)劃成果重新提請(qǐng)審批，審批通過(guò)后按新批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施，形成“規(guī)劃-實(shí)施-評(píng)估-再審批-再實(shí)施”的動(dòng)態(tài)閉環(huán)體系。

4.2.2 監(jiān)督體系

監(jiān)督即為對(duì)實(shí)施情況是否符合規(guī)劃的評(píng)價(jià)，是對(duì)規(guī)劃實(shí)施主管部門的考核與評(píng)價(jià)。建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制，與國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)[6]，聯(lián)合評(píng)價(jià)，充分利用新技術(shù)新方法構(gòu)建全方位全天候的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系。同時(shí)，要將規(guī)劃實(shí)施情況及時(shí)進(jìn)行政務(wù)信息公開(kāi)，接受人大、審計(jì)和社會(huì)等多方的監(jiān)督，并將實(shí)施情況納入政府考核評(píng)價(jià)體系。

4.3 法規(guī)政策體系

法規(guī)政策體系是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)性和權(quán)威性的有效法律層面支撐，也是國(guó)土空間規(guī)劃編制-實(shí)施、評(píng)估-完善、監(jiān)督-問(wèn)責(zé)等全過(guò)程合法性的有效保障。構(gòu)建空間規(guī)劃法規(guī)政策體系，不僅是保證國(guó)土空間規(guī)劃體系加快構(gòu)建、平穩(wěn)運(yùn)行的政策需要，更是生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)家空間治理體系能力現(xiàn)代化的時(shí)代要求。

4.3.1 法規(guī)體系

以新時(shí)代生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)期為機(jī)遇，以充分梳理現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)為底板，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)與現(xiàn)勢(shì)需要，在《中華人民共和國(guó)憲法》指導(dǎo)框架下，構(gòu)建以《國(guó)土空間規(guī)劃法》為基本法，以《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)為補(bǔ)充，空間規(guī)劃相關(guān)的法律條例相聯(lián)系的有機(jī)整體。完善國(guó)土空間規(guī)劃法律框架，明確規(guī)劃法律地位，界定規(guī)劃職能內(nèi)涵、分類標(biāo)準(zhǔn)、管理權(quán)限、規(guī)劃審批以及規(guī)劃監(jiān)督等技術(shù)與程序要求，增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性[7-8]。

4.3.2 政策體系

政策體系是法規(guī)體系的有效補(bǔ)充與完善，規(guī)劃的編制實(shí)施、評(píng)估完善等都需要全社會(huì)的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、金融等相關(guān)配套政策[6]，最終形成一整套相應(yīng)的、鏈條式的、更加完善具體的政策和制度體系，覆蓋調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃編制、耕地保護(hù)、用途管制、土地利用、生態(tài)修復(fù)整治、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、統(tǒng)一確權(quán)登記制度等一系列工作，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域全要素管控和規(guī)劃全流程管理[9]，保障規(guī)劃有效實(shí)施。

4.4 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的技術(shù)支撐[6]，需要在對(duì)原有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系理性繼承基礎(chǔ)上進(jìn)行重構(gòu)性改革，適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的要求，以生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合。

4.4.1 技術(shù)體系

國(guó)土空間規(guī)劃編制到實(shí)施監(jiān)督全過(guò)程的工作方法技術(shù)，是隨著時(shí)代發(fā)展和人民需求的變化而不斷前進(jìn)的，具有很強(qiáng)的迭代性，理性繼承、勇于創(chuàng)新與適度融合是構(gòu)建方法技術(shù)體系的宗旨。方法技術(shù)的科學(xué)運(yùn)用，是規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)決策的有力技術(shù)支撐，體系的構(gòu)建，要將既有的技術(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變和完善適應(yīng)時(shí)代發(fā)展與要求，更要充分吸納如區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、城市信息模型（CIM）、仿真模擬、遙感等新技術(shù)新手段，加強(qiáng)規(guī)劃的上下貫通和縱橫協(xié)同，增強(qiáng)上下級(jí)規(guī)劃功能傳導(dǎo)的整體性和連通性，搭建國(guó)土空間全要素全過(guò)程統(tǒng)籌的數(shù)字化與信息化，形成革故鼎新、剛彈相宜、動(dòng)態(tài)適應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃方法技術(shù)體系。

4.4.2 標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)指南是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歸納總結(jié)，更是在此基礎(chǔ)上的理論引領(lǐng)與升華，構(gòu)建科學(xué)性、適用性、實(shí)用性的標(biāo)準(zhǔn)體系，能為國(guó)土空間規(guī)劃的編制審批、實(shí)施監(jiān)督等提供統(tǒng)一的技術(shù)支撐。新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系，要在廣泛的行業(yè)、公眾參與和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化的基本框架下，以促進(jìn)行業(yè)管理、新學(xué)科建設(shè)、全要素空間治理為前提，以問(wèn)題為導(dǎo)向、實(shí)踐為準(zhǔn)繩、科學(xué)為目標(biāo)，充分吸納已有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者指南，構(gòu)建整體系統(tǒng)的“五要素一目標(biāo)”[10]標(biāo)準(zhǔn)體系，提高空間規(guī)劃管理的效能。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃體系框架

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，是一次系統(tǒng)性的空間規(guī)劃制度和管理里程碑式的創(chuàng)新，同時(shí)也是一項(xiàng)龐大的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有立足于我國(guó)的基本國(guó)情，在生態(tài)文明建設(shè)思想引領(lǐng)下實(shí)事求是地整體推進(jìn)體系的構(gòu)建，由細(xì)節(jié)到整體、由中央到地方、由專家到公眾，揚(yáng)長(zhǎng)避短、環(huán)環(huán)相扣、循序漸進(jìn)，才能搭建起適合我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)、高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的全新國(guó)土空間規(guī)劃體系，才能規(guī)劃管理好未來(lái)的全要素國(guó)土空間，完成好這看似“不可能完成的變革”。

5.2 討論

新時(shí)代生態(tài)文明引領(lǐng)下國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)面臨著時(shí)間緊、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)難題，距離2035年全面提高國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[1]的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，僅有十年多一點(diǎn)的時(shí)間，體系構(gòu)建中仍有繁多的需要深入研究的問(wèn)題，諸如新舊體系的過(guò)渡與銜接、各地方自然資源與管理的差異性協(xié)調(diào)、空間治理的立法程序與現(xiàn)有法律的銜接等等，都需要專家學(xué)者和規(guī)劃人不懈地探討。