地方治理中政府審計(jì)職能修復(fù)：雙重障礙與消解路徑

孫永軍 劉洋

【摘要】作為國家治理的參與者， 政府審計(jì)通過自身的發(fā)展促進(jìn)國家治理體系和治理能力的完善。 然而， 制度重疊和信息壁壘構(gòu)成的雙重障礙制約了審計(jì)服務(wù)于地方治理現(xiàn)代化的進(jìn)程， 降低了政府審計(jì)職能發(fā)揮的效率， 導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督范圍不足和著力點(diǎn)錯(cuò)位等深層矛盾。 運(yùn)用文獻(xiàn)分析、案例分析、系統(tǒng)分析等方法探討地方治理現(xiàn)代化困境的影響因素與成因， 建議加強(qiáng)審計(jì)供需均衡，完善審計(jì)與治理理念、治理能力、治理結(jié)構(gòu)、治理體系契合機(jī)制建設(shè)，尋求國家、社會(huì)、個(gè)人三者權(quán)益的最大公約數(shù)， 推動(dòng)形成縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同的治理格局。

【關(guān)鍵詞】地方治理;政府審計(jì);制度體系;信息壁壘

【中圖分類號(hào)】F239.44? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2020）18-0090-6

一、引言

治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是“提高國家機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的能力， 提高程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主水平”， 因此， 制度效率的高低和信息對稱性的強(qiáng)弱成為評(píng)估治理現(xiàn)代化效能的重要指標(biāo)。 地方政府治理正面臨著較嚴(yán)重的治理體系與治理能力錯(cuò)位、越位和缺位問題， 其制度化、規(guī)范化、程序化的實(shí)現(xiàn)途徑成為研究的重點(diǎn)。

政府審計(jì)具有凝聚監(jiān)督合力、促進(jìn)治理體系科學(xué)構(gòu)建與有效運(yùn)行的特殊契合地位。 但政府審計(jì)實(shí)踐經(jīng)常面臨審計(jì)效率難以突破制度疊加和信息壁壘雙重障礙的局面， 其功能難以與地方治理現(xiàn)代化的“理念—能力—體系—機(jī)制”相互支撐， 削弱了政府審計(jì)對地方治理現(xiàn)代化作用的實(shí)效性， 包括制度疊加和信息壁壘導(dǎo)致的審計(jì)監(jiān)督范圍的碎片化， 著力點(diǎn)的偏差化， 評(píng)價(jià)內(nèi)容的片面化， 結(jié)果公告的局限化。 這些限制無形中強(qiáng)化了地方治理現(xiàn)代化中的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象， 嚴(yán)重破壞了地方營商環(huán)境。

信息技術(shù)革命為政府審計(jì)與地方治理現(xiàn)代化的高度契合需求提供了新的思路和途徑。 借助區(qū)塊鏈技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、AI技術(shù)等信息技術(shù)手段， 信息使用者的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)進(jìn)一步深化， 也促進(jìn)了政府內(nèi)部、政府與社會(huì)間信息傳遞的監(jiān)督效果和威懾作用。 新技術(shù)通過信息共享工作機(jī)制暢通利益訴求、治理協(xié)調(diào)和權(quán)益保障通道， 協(xié)同發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢， 有效反饋、跟蹤、分析、評(píng)價(jià)政策的實(shí)施情況。 將審計(jì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、預(yù)算計(jì)劃、政策落實(shí)、結(jié)果分析結(jié)合起來， 突破部門利益、人為干擾、組織壁壘間的障礙， 優(yōu)化地方治理現(xiàn)代化的定位、頂層設(shè)計(jì)、職責(zé)分工與評(píng)價(jià)， 并就政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行提供針對性的建議。

2018年， 我國成立中央審計(jì)委員會(huì)。 新一輪的組織機(jī)構(gòu)配置和新信息手段的結(jié)合， 是否能夠突破信息壁壘和制度疊加的制約， 推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化？ 基于此， 本文剖析政府審計(jì)與地方治理現(xiàn)代化互動(dòng)的深層關(guān)系， 探索構(gòu)建縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)同的審計(jì)契合機(jī)制。

二、治理現(xiàn)代化視角下審計(jì)功能發(fā)揮的理論與實(shí)踐依據(jù)

（一）地方治理現(xiàn)代化的獨(dú)特內(nèi)涵

治理理論出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代。 全球治理委員會(huì)在1992年將“治理”界定為公私部門間持續(xù)交互地協(xié)調(diào)沖突或利益的過程。 英國公共金融與會(huì)計(jì)總署認(rèn)為， 好的地方政府治理應(yīng)該重視權(quán)力機(jī)構(gòu)的目的和社會(huì)整體的利益。 詹姆斯·N.羅西瑙[1] 認(rèn)為， 治理是當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)規(guī)制出現(xiàn)交叉沖突時(shí)， 人們憑借自己設(shè)置的規(guī)則運(yùn)營管理社會(huì)實(shí)踐， 并有效維持秩序的過程。 詹姆斯·庫伊曼[2] 主張治理是多種要素交互作用的結(jié)果， 權(quán)力主體存在多樣性， 提請人們把注意力集中在“互動(dòng)”情況的多樣性上。 國外學(xué)者在治理背景框架下解釋地方治理的內(nèi)涵， 倡導(dǎo)地方政府、市場與社會(huì)間的三位一體化， 將治理現(xiàn)代化融入治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)型過程中。

國內(nèi)學(xué)者通常認(rèn)為， 治理是政府在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中回應(yīng)多變社會(huì)需求的工具。 1992年， 鄧小平首次向人民描繪了國家治理現(xiàn)代化的雛形。 2013年， 習(xí)近平在十八屆三中全會(huì)上提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 開啟了以國家治理、政府治理現(xiàn)代化為主的新時(shí)代。 在學(xué)術(shù)界， 何增科[3] 和俞可平[4] 從“善治”模式出發(fā)， 認(rèn)為國家治理的價(jià)值內(nèi)涵是多元治理主體合作管理社會(huì)公共事務(wù)， 維護(hù)公共秩序， 保障公共利益。 王浦劬[5] 和周雪光[6] 以本土治理理論為出發(fā)點(diǎn)， 闡述了國家治理的制度邏輯：在中國特色社會(huì)主義的話語語境和話語系統(tǒng)中， 打破基層政府間的勾結(jié)， 消除各種理性設(shè)計(jì)所導(dǎo)致的不良制度后果。 國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為， 地方治理是適應(yīng)中國國情的概念， 是地方政府管理與服務(wù)相調(diào)和的產(chǎn)物。 對地方治理現(xiàn)代化特征的描述主要反映在以下三個(gè)方面：

一是治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化， 多元性、系統(tǒng)性日益顯著。 地方政府治理、社會(huì)自我管理、居民良性自治是其應(yīng)該體現(xiàn)的政治生態(tài)。 然而， 地方復(fù)雜的公共事務(wù)管理使政府問題外部化， 傳統(tǒng)的治理模式難以適應(yīng)這一趨勢。 只有打破傳統(tǒng)地方治理的權(quán)力邊界， 形成在地方政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下的各平行治理主體間融合交流的開放式結(jié)構(gòu)， 才會(huì)真正收到地方治理實(shí)效。

二是治理體系現(xiàn)代化， 地方治理進(jìn)入制度化軌道。 由于基層政府法制建設(shè)滯后、各地發(fā)展水平存在差異以及制度執(zhí)行力弱化等原因， 各種非正式制度甚至在傳統(tǒng)的地方治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。 近年來， “四個(gè)全面”深入推進(jìn)， 行政問責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制得以有效執(zhí)行， 公開、透明的責(zé)任監(jiān)督和反腐追責(zé)使得正式制度的主導(dǎo)性越來越突出。

三是治理方法現(xiàn)代化， 數(shù)字治理成為新常態(tài)。 十八屆五中全會(huì)提出推動(dòng)大數(shù)據(jù)資源共享、協(xié)同治理與相關(guān)技術(shù)應(yīng)用的部署， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)服務(wù)提升治理的目標(biāo)。 隨著國家信息化建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施， 地方政府挖掘大數(shù)據(jù)資源的潛力與應(yīng)用空間， 并把大數(shù)據(jù)視作地方治理的戰(zhàn)略資源與新興驅(qū)動(dòng)力。 我國諸多省份推進(jìn)了數(shù)字政府建設(shè)且成效顯著， 數(shù)字治理已然成為地方治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

本文認(rèn)為， 地方治理現(xiàn)代化是在中央政府的有效統(tǒng)籌下， 地方政府聯(lián)同多元治理主體利用智能化的治理方式有效打通由信息孤島和制度疊加所引發(fā)的國家治理障礙， 理順制度體系， 確保部門層級(jí)之間開放、包容、協(xié)同， 打造共商、共建、共治、共享的治理格局。

（二）地方治理中政府審計(jì)發(fā)揮職能的理論依據(jù)

1. 權(quán)力制約功能論。 各國針對地方政府權(quán)力的審計(jì)監(jiān)督模式的焦點(diǎn)在于：政府審計(jì)機(jī)關(guān)由誰領(lǐng)導(dǎo)、對誰負(fù)責(zé)以及中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)關(guān)系。 制約和規(guī)范行政權(quán)力是政府審計(jì)的重要切入點(diǎn)。 研究表明， 地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過監(jiān)督職能、建議職能以及協(xié)同監(jiān)督職能提高地方政府治理的效率。 由于我國地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)采用雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制， 在“地方利益與國家利益沖突或者所需經(jīng)費(fèi)受制于本級(jí)政府”時(shí)， 權(quán)力監(jiān)管的獨(dú)立性和客觀性無法保障。 因此， 權(quán)力制約功能要求彌補(bǔ)政府審計(jì)運(yùn)行過程中面臨的制度缺陷和管理漏洞。

2. 民主政治功能論。 “善治”的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為社會(huì)主體能夠在社會(huì)治理過程中平等參與。 西方國家的“過度民主”導(dǎo)致政府審計(jì)監(jiān)督分化， 公權(quán)監(jiān)督“失效”; 而我國正推進(jìn)基于多元治理現(xiàn)代化的審計(jì)監(jiān)督透明化和公正化， 恰好體現(xiàn)了國家審計(jì)職能的政治屬性和民主政府功能論。 應(yīng)借助審計(jì)契合機(jī)制的完善， 建立高效透明的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制， 增強(qiáng)政務(wù)信息的對稱性， 提高地方治理的民主化水平。 促進(jìn)政府主體更為有效地履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任， 提升政府決策的科學(xué)性、前瞻性和精確性。

3. “免疫系統(tǒng)”功能論。 公權(quán)有效配置是國家治理的基礎(chǔ)性工程。 地方治理的現(xiàn)代化需要從微觀層面豐富和完善國家治理系統(tǒng)中的內(nèi)生“免疫系統(tǒng)”， 加強(qiáng)政府審計(jì)的預(yù)警、揭示、糾正功能。 通過審計(jì)揭示損害人民群眾利益的行為， 并對問題的成因進(jìn)行深入分析， 充分調(diào)動(dòng)積極因素， 健全制度、規(guī)范機(jī)制、提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的質(zhì)量和績效。 政府審計(jì)需要有效建立預(yù)警功能， 不斷強(qiáng)化“審計(jì)溢出效應(yīng)”， 遏制公權(quán)運(yùn)行中的不良動(dòng)機(jī)， 增強(qiáng)治理系統(tǒng)的“免疫力”。

4. 審計(jì)治理觀。 現(xiàn)代觀點(diǎn)普遍認(rèn)為， 審計(jì)能夠促進(jìn)國家治理的改善。 一方面， 審計(jì)需要促進(jìn)公眾與地方政府的信息對稱性; 另一方面， 審計(jì)需要增強(qiáng)自身在公眾中公正、公平的立場和信譽(yù)。 審計(jì)作為權(quán)力制衡的重要手段， 是調(diào)節(jié)不同主體關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡的重要工具。 現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為， 在目標(biāo)價(jià)值維度層面， 個(gè)人與組織存在利益沖突。 當(dāng)?shù)胤秸c公眾間的利益保障缺乏有效的約束機(jī)制時(shí)， 政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)參與對事件的有效審計(jì)并出具公正的結(jié)果， 也必須防范個(gè)人利益對政府形象的不當(dāng)損害。 在開放式的國家治理模式中， 多樣的治理主體間存在利益博弈， 更需要健全政府審計(jì)的契合機(jī)制。

（三）地方治理中政府審計(jì)發(fā)揮職能的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1. 形成期。 十一屆三中全會(huì)后， 國家治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。 考慮到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r， 審計(jì)作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式應(yīng)運(yùn)而生。 1982年， 《憲法》第91條和第109條做出了建立各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的明確規(guī)定， 由此， 各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)相繼成立。

2. 發(fā)展期。 為規(guī)范審計(jì)行為， 國務(wù)院出臺(tái)了一系列法規(guī)。 1994年頒布了《審計(jì)法》， 1995年發(fā)布了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》， 對財(cái)政審計(jì)監(jiān)督做出了明確要求。 為提高審計(jì)質(zhì)量， 2006年修訂了《審計(jì)法》， 2009年頒布了《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法》， 2010年修訂了《審計(jì)法實(shí)施條例》， 同年9月頒布了《國家審計(jì)準(zhǔn)則》。

3. 成熟期。 隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)， 建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的工作不斷取得實(shí)質(zhì)性成果。 基于國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略層面， 政府審計(jì)不斷加深對國家審計(jì)性質(zhì)和職能的理解。 劉家義2011年指出“國家審計(jì)是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素， 需要在治理現(xiàn)代化中發(fā)揮應(yīng)有的作用”。 《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》《關(guān)于省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)方案》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》等一系列法律法規(guī)完善了審計(jì)契合機(jī)制建設(shè)的依據(jù)， 為審計(jì)更好地融入政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程掃清了路徑障礙。

三、雙重障礙視角下地方治理現(xiàn)代化的困境闡釋

傳統(tǒng)研究認(rèn)為， 我國存在條塊管理和多頭管理問題。 監(jiān)管易位、錯(cuò)位、漏位現(xiàn)象的根源是制度疊加和信息壁壘雙重障礙， 具體表現(xiàn)為理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)引發(fā)的指導(dǎo)理論虛無化， 以及多重轉(zhuǎn)型疊加導(dǎo)致的政策識(shí)別偏差。 當(dāng)治理作風(fēng)畸形化， 會(huì)在理論和實(shí)踐環(huán)節(jié)產(chǎn)生“漣漪效應(yīng)”。 為進(jìn)一步驗(yàn)證制度疊加和信息壁壘對地方治理現(xiàn)代化的影響， 本文從理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)維度展開分析， 對雙重障礙視角下地方治理現(xiàn)代化的困境做出合理的闡釋。

（一）地方治理現(xiàn)代化困境的理論文獻(xiàn)分析

以“治理現(xiàn)代化”和“治理困境”為知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫主題， 設(shè)定截止時(shí)間為2019年2月底， 獲得55篇相關(guān)文獻(xiàn)。 再經(jīng)過時(shí)間和相關(guān)度的篩選， 最終保留17篇施引文獻(xiàn)， 總下載數(shù)為8992次， 篇均被引數(shù)為3.88次， 篇均被下載數(shù)為528.94次， 下載被引比為136.24。 這些文獻(xiàn)構(gòu)成了本文計(jì)量分析的研究數(shù)據(jù)集， 其聚類分析圖如圖所示。

顯然， 制度疊加和信息壁壘的約束增加了國家治理的運(yùn)行負(fù)荷。 根據(jù)聚類分析圖的共詞分析， 發(fā)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的困境主要集中在利益訴求、數(shù)據(jù)應(yīng)用、主體能力三個(gè)主題（見表1）， 形成了“價(jià)值選擇——信息孤島——資源碎片——利益梗阻”的治理困局。 出于本位主義思想和部門自身利益最大化的考慮， 部門信息孤島林立， 地方治理重要領(lǐng)域信息的可用性、耦合性的關(guān)聯(lián)渠道被人為割裂， 造成了信息供需失衡的尷尬局面。

（二）地方治理現(xiàn)代化困境的實(shí)踐癥結(jié)分析

1. 制度體系的束縛——公私關(guān)系模糊化。 治理體系是治理效能完備化的體現(xiàn)。 權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的最大問題就是監(jiān)督無力， 形成了上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太弱的監(jiān)管窘境。 權(quán)力監(jiān)督乏力助長了機(jī)會(huì)主義行為， 促使權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督保障機(jī)制真空的形成， 不僅降低了辦事效率， 而且嚴(yán)重削弱了政府公信力和營商環(huán)境吸引力。 公私關(guān)系模糊化和灰色收入的利益空間， 致使地方政府治理體系在理念、內(nèi)容、層次、機(jī)制方面難以落實(shí)。

1. 以法律法規(guī)為保障， 擴(kuò)大信息共享范圍。 美國頒布《數(shù)字問責(zé)和透明度法案》（DATA法案， 2014）， 以推動(dòng)地方政府工作的數(shù)字化建設(shè)， 建立通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。 隨著新的《納稅人權(quán)利法案》的出臺(tái)， 審計(jì)師可以采集到政府開支范圍、預(yù)算信息以及政府官員的信息， 有效提升了審計(jì)質(zhì)量， 有利于服務(wù)地方政府治理。

2. 以大數(shù)據(jù)為手段， 突破治理碎片化困境。 英國審計(jì)署采用文本挖掘、機(jī)器人分析等手段降低審計(jì)流程成本、縮短審計(jì)時(shí)間和提高審計(jì)效率。 允許用戶通過對政府采購和工資等數(shù)據(jù)的可視化分析， 查看“不同的主題及其相關(guān)內(nèi)容”， 有力地突破了信息壁壘和制度約束。 此外， 印度尼西亞、厄瓜多爾、巴西、印度、挪威、芬蘭等國審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建了諸如“家庭住址查詢”“負(fù)債證明”“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析模型”等推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化的多樣化技術(shù)工具。

3. 以評(píng)價(jià)體系為支撐， 修正多重約束弊端。 美國審計(jì)署特別關(guān)注對不同制度疊加作用的評(píng)價(jià)， 將減少制度約束的效率和效果作為審計(jì)署優(yōu)化政府管理的重要內(nèi)容， 并向政府提供改革建議。 抽查聯(lián)邦政府的活動(dòng)， 界定運(yùn)行的效果與效率， 著力解決政府制度存在的“重復(fù)、交叉、分割”等問題。 為了進(jìn)一步消除制度疊加和信息壁壘的負(fù)面影響， 美國審計(jì)署舉辦聽證會(huì)進(jìn)一步采納建議， 為政府提供指導(dǎo)。

4. 以整體協(xié)同機(jī)制為載體， 促進(jìn)治理聯(lián)動(dòng)運(yùn)作。 歐盟通過多維度實(shí)現(xiàn)審計(jì)契合機(jī)制， 一是關(guān)注政策承諾、計(jì)劃、預(yù)算與地方政府治理目標(biāo)的契合， 增強(qiáng)多元主體參與意識(shí)和包容意識(shí)。 二是建立問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和報(bào)告機(jī)制。 而波蘭則以多維度審計(jì)方法， 強(qiáng)化內(nèi)控作為主要的審計(jì)契合機(jī)制。

當(dāng)前， 我國地方政府大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)占全國的42%， 各地大數(shù)據(jù)發(fā)展一直穩(wěn)步提升。 但面臨數(shù)據(jù)供需不對稱、數(shù)據(jù)資源的開放共享與地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)關(guān)聯(lián)性不高等難題， 尤其是突破政府、行業(yè)、部門、領(lǐng)域、系統(tǒng)方面的關(guān)聯(lián)限制更加艱難， 弱化了數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值。 由于地方審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府， 審計(jì)結(jié)果只有在審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和政府共同批準(zhǔn)后才能向公眾報(bào)告， 降低了審計(jì)的監(jiān)督效能。 英美等國上下聯(lián)動(dòng)、地方積極參與的協(xié)同治理模式， 值得我國地方政府借鑒參考。

（二）基于地方治理現(xiàn)代化的政府審計(jì)職能修復(fù)選擇

1. 調(diào)整審計(jì)與治理理念的協(xié)調(diào)機(jī)制。 一是在國家治理理念的高度重新設(shè)計(jì)對應(yīng)的審計(jì)治理體制。 突出審計(jì)的權(quán)威性， 但也要融入足夠的多元治理內(nèi)部制衡結(jié)構(gòu)， 包括審計(jì)委員會(huì)下設(shè)的聽證機(jī)構(gòu)。 二是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績效審計(jì)的制度剛性， 調(diào)整區(qū)域性績效考核的整體導(dǎo)向性和部門協(xié)同性， 建立公開透明的審計(jì)評(píng)價(jià)體系， 綜合考量領(lǐng)導(dǎo)干部任期的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)生態(tài)效益。 三是重構(gòu)信息和制度的權(quán)責(zé)約束機(jī)制， 通過對公權(quán)運(yùn)行的制約督促領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)以用權(quán)， 將監(jiān)督的定位著力點(diǎn)與時(shí)代的發(fā)展要求相匹配。

2. 夯實(shí)審計(jì)與治理能力的內(nèi)化機(jī)制。 財(cái)政審計(jì)大格局的趨勢使得大型審計(jì)呈現(xiàn)常態(tài)化， 審計(jì)組織的管理方式不可避免地受到前所未有的沖擊， 整合審計(jì)資源是大勢所趨。 首先， 建立審計(jì)思維、審計(jì)結(jié)果共享模式， 探索不同地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題的特點(diǎn)和共性規(guī)律， 分析屢審屢犯的領(lǐng)域， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)師經(jīng)驗(yàn)共享， 加強(qiáng)過程審計(jì)， 彌補(bǔ)事后審計(jì)的不足。 其次， 審計(jì)主體借助區(qū)塊鏈分布式并行處理系統(tǒng)， 打破信息壁壘的局限， 利用可視化結(jié)果呈現(xiàn)所得出的審計(jì)結(jié)論， 增強(qiáng)提出審計(jì)意見的建設(shè)性作用[7] 。 突顯不同需求的審計(jì)分析， 提升審計(jì)全覆蓋的專業(yè)性和精準(zhǔn)性。

3. 創(chuàng)新審計(jì)與治理結(jié)構(gòu)的多元化機(jī)制。 治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于形成共商、共享、共建、共治的格局。 信息壁壘的存在以及制度障礙難以突破， 是因?yàn)橹卫斫Y(jié)構(gòu)中缺少社會(huì)公眾。 為此， 審計(jì)監(jiān)督應(yīng)強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果共享， 審計(jì)結(jié)論常態(tài)化， 提高審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用性與可理解性。 同時(shí)， 擴(kuò)展審計(jì)信息披露的渠道， 增加信息發(fā)布平臺(tái)的數(shù)量， 提高社會(huì)公眾參與國家治理的熱情與積極性， 促進(jìn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)由金字塔型向球型轉(zhuǎn)變。 將所有主體通過全向連接納入完整的治理體系， 構(gòu)建基于新信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)的多中心、開放型的扁平化治理結(jié)構(gòu)[8] 。

4. 推進(jìn)審計(jì)與治理體系的協(xié)同機(jī)制。 治理體系的不健全表現(xiàn)為制度疊加所引發(fā)的治理體系內(nèi)部紊亂。 面臨當(dāng)前上下級(jí)之間、地區(qū)之間制度保障體系疊加的困境， 審計(jì)作為監(jiān)督國家政權(quán)運(yùn)行的體系， 亟須發(fā)揮自身的特殊優(yōu)勢。 一是重構(gòu)審計(jì)參與國家治理的宏觀運(yùn)行機(jī)制和跟進(jìn)機(jī)制， 確保中央頒布新規(guī)的落實(shí)， 確?？鐓^(qū)域、跨級(jí)別之間規(guī)章制度的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性; 二是針對“中梗阻”的重點(diǎn)流程節(jié)點(diǎn)， 強(qiáng)化審計(jì)對信息和制度上的特殊效果， 增強(qiáng)威懾力和底線約束的作用， 提高地方政府的適應(yīng)能力與履職能力， 實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)與頂層設(shè)計(jì)的對接; 三是增加審計(jì)的信息對稱作用和監(jiān)督作用， 形成政府與多元主體間的互動(dòng)機(jī)制和信任機(jī)制， 推進(jìn)區(qū)域性事務(wù)的良性協(xié)同治理。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ]? ?詹姆斯·N.羅西瑙著.張勝軍，劉小林譯.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：1 ～ 351.

[ 2 ]? ?詹姆斯·庫伊曼著.周紅云編譯.治理和治理能力：利用復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多樣性[A].轉(zhuǎn)引自俞可平.治理與善治[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：228.

[ 3 ]? ?何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化[ J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（1）：11 ～ 15.

[ 4 ]? ?俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[ J].理論參考，2014（2）：5 ～ 8.

[ 5 ]? ?王浦劬.全面準(zhǔn)確深入把握全面深化改革的總目標(biāo)[ J].中國高校社會(huì)科學(xué)，2014（1）：4 ～ 18.

[ 6 ]? ?周雪光.中國國家治理的制度邏輯[M].上海：三聯(lián)書店，2017：18.

[ 7 ]? ?劉國城，王會(huì)金.大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)構(gòu)建研究[ J].審計(jì)研究，2017（6）：36 ～ 41.

[ 8 ]? ?何哲.從金字塔型治理到球型治理——人類治理變遷的歷史性視角[ J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（6）：63 ～ 67.