法治政府建設(shè)中的利益表達(dá)機(jī)制及其完善

摘要：法治政府建設(shè)面臨利益主體不斷多元化、利益關(guān)系持續(xù)復(fù)雜化、新社會(huì)要素形成及新舊要素沖突的狀態(tài)，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)新情況、新問題，是建成法治政府和深入推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)性工作與最終性目標(biāo)。有必要對(duì)法治政府建設(shè)中的利益表達(dá)機(jī)制之構(gòu)建實(shí)踐及其課題加以總結(jié)，同時(shí)結(jié)合新時(shí)代要求，建立暢通的利益表達(dá)渠道、完備的利益綜合措施、有效的利益反饋方式。法治政府建設(shè)的核心就在于利用法治思維和法治方式解決利益的問題，法治政府建設(shè)過程中需要對(duì)科學(xué)與民意、法治與民主的關(guān)系以及相互作用作深入探討，對(duì)公眾參與形式、程度以及利益表達(dá)的系統(tǒng)化、組織化問題加以關(guān)注。

關(guān)鍵詞：法治政府;利益表達(dá)機(jī)制;利益綜合;信訪;民主;科學(xué)

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）04-0088-011

一、引言

十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》第三部分專門闡述了“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，提出法治政府的基本要求，即“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。①這是對(duì)多年來依法治國(guó)、依法行政、法治政府建設(shè)理論研究和實(shí)踐的肯認(rèn)與歸納，也是對(duì)法治政府建設(shè)提出的新要求和課題。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，社會(huì)利益格局和利益關(guān)系日趨復(fù)雜和多元，關(guān)切公眾表達(dá)利益訴求成為改革題中之義。②一直以來，法治政府建設(shè)特別重視對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范，建構(gòu)了諸多的原則與制度，③但對(duì)于公眾利益表達(dá)機(jī)制特別是理論研究則略顯不足，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中時(shí)常誘發(fā)不同利益群體之間的齟齬，加劇了社會(huì)矛盾沖突。實(shí)踐證明，科學(xué)的公共決策始終離不開民情民意的廣泛收集，只有持續(xù)完善利益表達(dá)機(jī)制，廣納群言、廣集民智，鼓勵(lì)多元利益主體充分闡發(fā)自己的利益關(guān)切，政府才能獲得、收集到更為客觀、全面、及時(shí)的信息，才能形成反映民心民意的科學(xué)化和民主化兼具的公共政策。完備的利益表達(dá)機(jī)制是防范和化解各種爭(zhēng)議與矛盾的必然選擇，政府唯有積極協(xié)調(diào)不同利益主體之間的利益主張，保障平等參與和滿足合理要求，方能快速化解糾紛、減少社會(huì)沖突，才能促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定、全面發(fā)展。完善的利益表達(dá)機(jī)制既是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)又是法治政府建設(shè)的目標(biāo)，政府只有了解公眾的利益訴求，鼓勵(lì)公眾將心聲和需求通過合理、恰當(dāng)?shù)姆绞奖磉_(dá)出來，行政運(yùn)作才能更加順暢;政府唯有及時(shí)協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，才能讓公眾共享改革發(fā)展成果，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，這恰恰正是法治政府要求的最終目標(biāo)。參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第39頁;馬懷德：《新時(shí)代法治政府建設(shè)的意義與要求》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期。因此，目前需要總結(jié)法治政府建設(shè)中利益表達(dá)機(jī)制的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并明確新的課題，為法治政府良好運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、利益表達(dá)機(jī)制運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)及課題

“一切為了群眾，一切依靠群眾”和“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線是中國(guó)革命和社會(huì)建設(shè)取得勝利的根本保障，同樣也是中國(guó)法治政府建設(shè)的生命線和根本工作路線。法治政府建設(shè)的使命就在于實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益需求，實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、協(xié)調(diào)好、維護(hù)好人民群眾的利益正是法治政府建設(shè)最重要的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須建立利益表達(dá)機(jī)制，然后再通過政府綜合各方利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“一切為了群眾”。完善的利益表達(dá)機(jī)制可以充分保障公眾的參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政決定、行政政策最大的支持，所謂“一切依靠群眾”，從而全面達(dá)成法治政府建設(shè)的內(nèi)容。“從群眾中來”可讓行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政政策之前展開充分調(diào)查、了解公眾的利益訴求，再經(jīng)過利益整合作出決策?！暗饺罕娭腥ァ本褪且獙⒄呦蚬娦麄?、解釋和溝通，讓公眾更加了解政策并自覺地執(zhí)行和實(shí)施政策。值得注意的是并不是所有的公眾利益訴求均具有合理性，也并非所有的利益訴求均能夠加以實(shí)現(xiàn)，因此需要回到群眾中，做好相關(guān)的解釋與疏導(dǎo)工作。參見趙園園：《群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制重構(gòu)——基于馬克思主義群眾觀的分析視域》，《山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第5期。從公眾參與到信息收集、信息整合，再到法治政府建設(shè)中的利益決策、利益反饋，此種政策循環(huán)將有助于法治政府建設(shè)的質(zhì)量和運(yùn)行的有效性。

利益表達(dá)機(jī)制的法學(xué)意義在于一定的利益表達(dá)主體，通過確定的表達(dá)渠道，按照民主參與、平等溝通的原則，對(duì)關(guān)系到自身利益的事務(wù)提出利益訴求，并以實(shí)現(xiàn)這種利益訴求為目的的制度。相關(guān)整理分析可參見吳家慶、陳媛媛：《近年來我國(guó)學(xué)界利益表達(dá)研究述評(píng)》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第2期。利益表達(dá)機(jī)制是否完善以及如何實(shí)現(xiàn)，與一國(guó)議會(huì)制度密切相關(guān)，在中國(guó)即為人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是公眾表達(dá)利益訴求的最核心途徑，此外還涉及到公眾參與、意見表達(dá)等相關(guān)機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行。參見楊士林：《我國(guó)憲法體制內(nèi)利益表達(dá)機(jī)制的缺損及其危害》，《法學(xué)論壇》，2010年第4期。行政法學(xué)的視野則主要關(guān)注在法治政府建設(shè)過程中公眾利益的表達(dá)形式和機(jī)制，如聽證被視為行政程序法的重要內(nèi)容，當(dāng)然，行政法學(xué)的研究與憲法學(xué)的研究具有相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)。利益表達(dá)機(jī)制多是公眾自下而上表達(dá)愿望和訴求的過程，關(guān)系到社會(huì)治理和建設(shè)的問題;同時(shí)也是法治政府在建設(shè)過程中自上而下不斷加強(qiáng)制度建設(shè)和擴(kuò)大民主的過程，涉及到法治政府建設(shè)的最終目標(biāo)問題。

（一）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

雖然中國(guó)提出依法行政的時(shí)間并不算長(zhǎng)，但是黨和國(guó)家一直高度重視群眾路線。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)主義法律體系的日臻完善，公眾利益表達(dá)機(jī)制也逐漸完備。重視立法，確保公眾的參與權(quán);強(qiáng)調(diào)行政過程中對(duì)民意的收集;通過行政復(fù)議、行政訴訟和信訪制度救濟(jì)被侵害的公眾利益。時(shí)至今日，法治政府建設(shè)已為公眾利益表達(dá)提供了較為周密的制度支撐。這些經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)于以下幾個(gè)層面：

第一，通過推行信息公開制度，實(shí)施決策依據(jù)公開、程序公開、結(jié)果公開等機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)政府的透明度，保障公眾對(duì)利益相關(guān)事項(xiàng)享有充分的知情和監(jiān)督權(quán)，為其進(jìn)一步表達(dá)利益、參與和影響決策提供便利。參見張賢明：《低成本利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建之道》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第2期。特別是2008年《政府信息公開條例》頒行，公開透明成為法治政府建設(shè)和依法行政的基本準(zhǔn)則，不僅促進(jìn)了政府治理能力的全面提高，也為公眾更好地行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了制度保障。參見馬懷德：《政府信息公開制度的發(fā)展與完善》，《中國(guó)行政管理》，2018年第5期。2019年該條例修訂，明確“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，擴(kuò)大主動(dòng)公開的范圍和廣度，提升政府信息公開的在線服務(wù)水平等內(nèi)容，進(jìn)一步為公眾利益表達(dá)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，在行政立法、重大行政決策過程中特別強(qiáng)調(diào)公眾參與。行政立法的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化均涉及到利益表達(dá)的問題，目前堅(jiān)持“開門立法”業(yè)已成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)的主要作法。行政決策關(guān)系到群眾的重大權(quán)益，實(shí)踐中形成了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體決策的程序，效果良好。2019年《重大行政決策程序暫行條例》頒行，為充分反映民意，提升決策質(zhì)量，更好地服務(wù)公眾夯實(shí)了發(fā)展的根基。

第三，通過規(guī)定具體案件中的聽證制度，切實(shí)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。1996年《行政處罰法》頒行，規(guī)定在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照或較大數(shù)額罰款的處罰決定之前，必須告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)聽證。實(shí)踐中，聽證案件數(shù)量越來越多、涉及領(lǐng)域越來越廣泛，充分保障了相對(duì)人的合法權(quán)益。許多案件經(jīng)過聽證之后，相對(duì)人在行政處罰決定（包括不處罰決定）作出之后鮮有提出行政復(fù)議或行政訴訟，在事實(shí)上發(fā)揮了爭(zhēng)議解決的功能。

第四，通過確立投訴舉報(bào)制度，讓公眾的合理訴求成為行政政策制定的重要信息來源。中國(guó)投訴舉報(bào)立法和實(shí)踐自1988年《監(jiān)察部處理電話舉報(bào)暫行辦法》肇始，目前各級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法和規(guī)范性文件以及實(shí)踐均極為重視該制度的應(yīng)用。以食品領(lǐng)域的投訴舉報(bào)為例，全國(guó)食品藥品稽查大案中有六成源于投訴舉報(bào)線索。參見許玉鎮(zhèn)、趙忠學(xué)：《我國(guó)食品投訴舉報(bào)中公眾參與的價(jià)值與現(xiàn)實(shí)回應(yīng)——基于長(zhǎng)春市2015-2017年投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《學(xué)習(xí)與探索》，2018年第6期。2016年頒行的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》將本屬兩項(xiàng)制度的投訴與舉報(bào)統(tǒng)一使用，參見劉明洲等：《行政復(fù)議、信訪和舉報(bào)之間的關(guān)系分析》，《國(guó)土資源情報(bào)》，2018年第5期。意在為公眾保障個(gè)人利益、維護(hù)公共利益建立便捷的途徑。

第五，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)展開信息收集工作，如特定事件的調(diào)查，讓公眾充分表達(dá)利益。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)事件不斷發(fā)生，為了更好地還原事件真相、實(shí)現(xiàn)公眾的利益訴求表達(dá)，行政機(jī)關(guān)會(huì)通過特別方式收集信息，促使行政決策更加符合公平正義的要求。公共調(diào)查制度可分為事前和事后兩種形式，事前多適用于規(guī)劃、土地利用等涉及公眾數(shù)量較大、利益重大的情況;事后則在于發(fā)現(xiàn)事實(shí)，并對(duì)法律、政策或者具體措施的調(diào)整作出建議。

第六，通過信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等方式救濟(jì)被行政機(jī)關(guān)侵害的利益。當(dāng)公眾的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，提起救濟(jì)便成為利益訴求表達(dá)的渠道。在制度設(shè)計(jì)上，“信訪是為了使制定制度和政策者能夠了解民意、民情?！焙\光：《利益表達(dá)機(jī)制與法治權(quán)威性的維護(hù)》，《人民論壇》，2013年第5期。長(zhǎng)期以來，各級(jí)行政機(jī)關(guān)均極為重視信訪制度在聯(lián)系群眾中的作用。雖然行政復(fù)議、行政訴訟制度運(yùn)行時(shí)間并不如信訪制度久遠(yuǎn)，但從相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，兩者受理案件數(shù)量均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)?！斑@從側(cè)面反映出，在具備了相對(duì)暢通的糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)渠道的前提下，社會(huì)公眾在一定程度上能夠運(yùn)用行政訴訟等司法機(jī)制來解決糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益?！瘪R懷德、孔祥穩(wěn)：《中國(guó)行政法治四十年——成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》，《法學(xué)》，2018年第9期。

（二）面臨的課題

中國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一元化利益格局漸趨瓦解，多元化格局逐步生成。不同利益主體因經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、資源占有量、組織化程度等原因存在較大的差異，導(dǎo)致利益表達(dá)意愿、能力、形式亦是千差萬別。無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，現(xiàn)代社會(huì)利益關(guān)系復(fù)雜、利益多元化以及在利益多元化基礎(chǔ)上形成的利益沖突和矛盾具有常態(tài)化特征，并非什么可怕的現(xiàn)象，對(duì)此必須予以客觀對(duì)待。但是，必須指出的是如果利益表達(dá)機(jī)制未能及時(shí)更新完善，對(duì)利益表達(dá)機(jī)制相關(guān)理論研究不夠充分，就必然會(huì)導(dǎo)致利益表達(dá)在行政實(shí)踐中產(chǎn)生諸多的問題，如過于重視個(gè)體利益表達(dá)，以至于經(jīng)常出現(xiàn)非法、非制度化的過激行為。再如關(guān)注利益表達(dá)，卻并未同時(shí)重視利益整合的問題。參見劉中起：《公共決策如何從利益沖突走向利益整合》，《行政管理改革》，2015年第5期。如果不正視這些問題并加以解決，法治政府建設(shè)的效果將會(huì)大打折扣。當(dāng)然，這些問題的突現(xiàn)也與傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究對(duì)于行政過程的輸出環(huán)節(jié)關(guān)注較多，重視行政結(jié)果、形式及其適法性;而較缺乏對(duì)行政過程輸入環(huán)節(jié)的研究有關(guān)。即使關(guān)注利益和信息的收集，但是如何整合利益和信息，如何與政策制定相銜接，如何使政策制定的過程與政策執(zhí)行、評(píng)估、反饋等環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)的研究仍然較少。基于此，利益表達(dá)機(jī)制在完善過程中面臨著以下的課題：

第一，公眾參與雖受到各方的高度重視，但值得討論的課題仍然不少。以價(jià)格聽證會(huì)為例，由于制度確立時(shí)間并不長(zhǎng)，各種配套機(jī)制也并不完備，產(chǎn)生的問題多種多樣，并最終影響了公眾參與的效果?！胺曷牨貪q”“聽證專業(yè)戶”、代表意見基本上未被采納等現(xiàn)象屢見不鮮。尤其是公眾個(gè)體代表的有效參與程度非常低，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。重大行政決策和行政立法是不是一次聽證會(huì)就能夠解決所有的利益沖突，是否需要對(duì)公眾參與的主體和形式展開深入討論？參見高秦偉：《科學(xué)民主化——食品安全規(guī)制中的公眾參與》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第5期。如何保障公眾有充足的信息基礎(chǔ)而充分參與？如何切實(shí)提升行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的回應(yīng)性？諸如此類的課題亟需加以解決。

第二，利益主體本身分化，利益表達(dá)機(jī)制如果依然固守單一化、固定化的程式，不加以及時(shí)調(diào)整，制度就很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)當(dāng)注意到利益主體與利益表達(dá)主體并非同一概念，如何能夠平衡利益主體的利益和利益表達(dá)主體的能力極為重要，遺憾的是相關(guān)研究較少。如何提高公眾利益表達(dá)的組織化程度又不至于使組織產(chǎn)生新的腐敗則亦是未來需要從理論層面深入討論的課題。同時(shí)，對(duì)“利益”本身也需要展開研究，諸如利益和權(quán)利的關(guān)系、法律保護(hù)的利益及其合理擴(kuò)張、行政法上的權(quán)利和憲法權(quán)利的關(guān)聯(lián)以及如何構(gòu)建等課題均需要未來從憲法和行政法學(xué)的層面加以深入討論?？蓞⒁妱V明與張家港市人民政府再審行政裁定書，最高人民法院，（2017）最高法行申169號(hào)，2017年4月26日。目前的研究較為粗疏，對(duì)公眾的不同利益未能展開細(xì)分，導(dǎo)致公眾認(rèn)知與法律制度沖突不絕。

第三，重視利益表達(dá)渠道的鋪陳，如法律規(guī)定了大量的申訴、信訪和舉報(bào)機(jī)制，然而對(duì)于利益綜合和整合機(jī)制卻并不重視。當(dāng)前各種利益表達(dá)渠道紛繁復(fù)雜，信息量巨大，但是由于缺乏整合性的理念和機(jī)構(gòu)，使得信訪等典型的利益表達(dá)機(jī)制演變?yōu)閭€(gè)案式的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，很多利益在行政決策過程中并未受到重視，難以成為真正有效的訴求。中國(guó)自1951年初步確立信訪制度，之后不斷完善的該制度在國(guó)家政治生活中的作用不遑多讓。然而，近年來過于強(qiáng)調(diào)個(gè)案救濟(jì)功能，不注重整體性思考行政政策如何改進(jìn)，導(dǎo)致“信訪”與“信法”發(fā)生沖突，信訪洪峰迭起。各個(gè)公共部門均設(shè)置了信訪機(jī)構(gòu)，但是并沒有一個(gè)統(tǒng)一性的機(jī)構(gòu)來整合信訪中的利益問題并使之成為提升行政運(yùn)作的良好建議。同時(shí)，利益表達(dá)機(jī)制的建設(shè)過于重視正式程序和體制內(nèi)表達(dá)方式，使得決策時(shí)難以充分吸納普通公眾的意見和建議;而不重視利益整合，又進(jìn)一步導(dǎo)致“信鬧不信法”現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)正常的行政秩序造成極大干擾。

第四，法治政府建設(shè)中仍然存在著未將公眾利益表達(dá)作為行政最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之起點(diǎn)的現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)中許多重大項(xiàng)目決策之前并未能與公眾進(jìn)行有效溝通，當(dāng)問題涌現(xiàn)之后，多數(shù)公眾就會(huì)以“靜坐”“示威”等方式表達(dá)利益訴求。此種情形不僅使行政機(jī)關(guān)極為被動(dòng)，而且會(huì)損害公眾對(duì)政府的信任以及公眾和政府的關(guān)系。對(duì)收集的民意實(shí)質(zhì)性回應(yīng)并不充分，利益表達(dá)淪為形式。究竟是法治的形式化折沖樽俎了民主的實(shí)質(zhì)化目標(biāo)，還是民主難以化圓為方委身法治？參見[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第245頁。如何依法行政的同時(shí)，增強(qiáng)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度，就演變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家和行政機(jī)關(guān)最需要思考的課題。

總之，在法治政府建設(shè)的過程中，一定要意識(shí)到：“一個(gè)沒有體現(xiàn)民主性的政府，即使在職能履行和運(yùn)作過程中體現(xiàn)了依法行政，能夠達(dá)到技術(shù)上的善治，也因?yàn)槿狈戏ㄐ猿闪⒌倪壿嫽A(chǔ)而不能稱之為法治政府。”楊海坤、樊響：《法治政府——一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2016年第1期。所以，法治政府在本質(zhì)上講也同時(shí)應(yīng)當(dāng)是民主政府。真正把握公眾的利益，必須要有廣泛而深入的調(diào)查以及充分而客觀的信息作為支撐;同時(shí)又因?yàn)楣娎娴膹?fù)雜性、不確定性和變動(dòng)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政決策之時(shí)必然擁有大量的裁量權(quán)，兩個(gè)層面相互結(jié)合更為法治政府建設(shè)帶來了進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。從這個(gè)角度來講，法治和民主關(guān)系緊密，實(shí)現(xiàn)更大的民主、體現(xiàn)更多的民意，或許將成為中國(guó)法治政府理論和建設(shè)實(shí)現(xiàn)“中國(guó)化”的重要突破口，亟需學(xué)界和實(shí)務(wù)界為之努力。

三、公眾參與的形式、程度及與科學(xué)的關(guān)系

作為直接民主在現(xiàn)代社會(huì)之下的重要補(bǔ)充方式，公眾參與和公眾利益表達(dá)在功能定位上存在著一定的差異，不過兩者的結(jié)合能夠使公眾利益得到全面和充分保障。參見何軍：《公眾參與：利益表達(dá)與利益整合的視角——基于北京市酒仙橋“投票拆遷”的分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第6期。從民主的內(nèi)涵來看，其一般包涵了三個(gè)必要條件：必須建基于公眾的同意（人民主權(quán)）、知情的公眾以及有效的參與體系。參見林水波、王崇斌：《公民參與有效的政策執(zhí)行》，《公共行政學(xué)報(bào)》，1999年第3期。允許廣大知情的公眾參與到行政過程中，對(duì)于調(diào)和各種利益沖突、緩和社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)具有不可替代的作用。為此，在中國(guó)法治政府建設(shè)的過程中，無論是理論層面還是實(shí)踐層面均極為重視公眾參與，切實(shí)增強(qiáng)了決策的正當(dāng)性，并實(shí)踐了真正的民主政治。理論層面，參與式行政、參與式治理等觀點(diǎn)的提出昭示了行政法學(xué)者對(duì)公眾參與價(jià)值的盱衡，參見楊建順：《論科學(xué)、民主的行政立法》，《法學(xué)雜志》，2011年第8期;王錫鋅、章永樂：《我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。而實(shí)踐中，不僅諸多法律規(guī)范規(guī)定了“公眾參與”的要求，而且諸如環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、價(jià)格等具體領(lǐng)域形成了聽證會(huì)、座談會(huì)等多種參與渠道，切實(shí)保障了公眾利益表達(dá)的權(quán)利。

公眾參與的主體不僅僅限于公民個(gè)體，還包括社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)，甚至跨國(guó)公司等組織。從國(guó)外來看，有序且高質(zhì)量的公眾參與離不開社會(huì)團(tuán)體等組織的作用。公眾參與政府決策的目的在于使相關(guān)公眾在行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行公共政策過程中，雙向而持續(xù)地了解政策的進(jìn)度與狀態(tài)，并以某種形式及程度，參與政策的決策過程。See William Ascher & Robert Healy， Natural Resource Policymaking in Developing Countries： Environment，Economic Growth，and Income Distribution，Durham： Duke University Press，1990， p.23.因此，公眾參與的形式至關(guān)重要（表1對(duì)公民參與形式進(jìn)行了比較）。而對(duì)于有關(guān)公民參與的程度，有學(xué)者分為精英操縱、觀念矯正、資訊告知、公共咨詢、安撫勸慰、伙伴關(guān)系、權(quán)力授予與公民控制等八種，構(gòu)成了著名的“公眾參與之梯”理論，強(qiáng)調(diào)公眾參與形式的多樣化以及因情勢(shì)不同需要選擇不同參與形式的觀念。See Sherry R.Arnstein，A Ladder of Citizen Participation， Journal of the American Institute of Planners，Vol.35，No.4（1969），pp.216，217.再依據(jù)此種認(rèn)識(shí)，公民參與可分為陳述意見、聽證、協(xié)商、咨詢委員會(huì)（公民參與決定的重要形式）、行政復(fù)決等形式。另外，有時(shí)還應(yīng)該包括消極參與。消極參與是指獲得信息，其不僅有助于現(xiàn)實(shí)意義的參與，也有助于建立政府與公民之間的互信基礎(chǔ)。

目前，中國(guó)法律規(guī)范規(guī)定的公眾參與形式略顯粗疏、單一，而單一的形式又會(huì)影響到參與的程度和實(shí)效。公眾參與的內(nèi)容極為簡(jiǎn)單，是否以及如何參與完全取決于行政機(jī)關(guān)的裁量;涉及的階段、參與的程度、參與的時(shí)間等均極為有限，即使如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的公眾參與制度也僅是將參與階段從規(guī)劃草案編制擴(kuò)展至后續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目階段。公眾參與在受到重視的同時(shí)也面臨批評(píng)，進(jìn)一步分析，如今即使法律規(guī)定了一些參與形式，但是共同的特點(diǎn)是均未明確規(guī)定參與的效果以及行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾參與意見應(yīng)如何回應(yīng)。有學(xué)者對(duì)公眾參與的形式和效力作出深入的研究，可參見唐明良：《公眾參與的方式及其效力光譜——以環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與為例》，《法治研究》，2012年第11期。即多數(shù)公眾參與和決策結(jié)果并無任何法律意義上的關(guān)聯(lián)，司法判決也很少從實(shí)質(zhì)的角度關(guān)注公眾參與在法律上的作用，法院更多體現(xiàn)的是對(duì)行政機(jī)關(guān)的尊重。參見常州德科化學(xué)有限公司、江蘇省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境保護(hù)行政管理（環(huán)保）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書，（2017）最高法行申4795號(hào)，2018年3月9日。在未來的研究中，如何將法律規(guī)范上的公眾參與轉(zhuǎn)換為實(shí)踐可操作的規(guī)則、技術(shù)與價(jià)值，如何讓公眾充分表達(dá)利益，參與形式有何類型，行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)且使參與程度更具強(qiáng)度，均值得深入討論。

如前所述，由于對(duì)“利益”本身缺乏較為深入研究，導(dǎo)致公眾參與到何種程度也難以確定，更難言參與的有效性問題。參見吳宇：《建立項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性的法律保障》，《法商研究》，2018年第2期。國(guó)外公眾參與的經(jīng)驗(yàn)是根據(jù)利益的重要性區(qū)分參與程度，有些情形僅為公眾提供相關(guān)的資訊和信息;有些情形則為公眾提供參與影響、參與形成行政決定的機(jī)會(huì)，如法律規(guī)范會(huì)規(guī)定陳述意見、公聽會(huì)、協(xié)商、咨詢委員會(huì)等方式;有的情形則規(guī)定公眾應(yīng)當(dāng)參與決定的形成，即公眾與行政機(jī)關(guān)在一定程度上共享決定權(quán)。有時(shí)亦根據(jù)不同的行政行為類型確定參與程度，如對(duì)相關(guān)人作出的行政決定則允許當(dāng)事人或利害關(guān)系人提出聽證，而任何一位公眾均可對(duì)行政立法的制訂陳述意見、參與聽證等。目前，中國(guó)法治政府建設(shè)過程中，雖然開始關(guān)注利益表達(dá)機(jī)制的運(yùn)行問題，但由于立法較為籠統(tǒng)，實(shí)踐中對(duì)公眾不同利益并未展開進(jìn)一步分析;或者有時(shí)亦未注意到即使是同一類型的行政行為之間，可能存有相異的參與要求（如一般許可決定與核電許可決定），而簡(jiǎn)單地適用統(tǒng)一的聽證會(huì)方式了解公眾利益訴求。未來，有必要關(guān)注公眾的不同利益需求，根據(jù)議題的性質(zhì)、利益的類型、行政自主空間的特征等進(jìn)一步完善聽證會(huì)和其他的參與形式。參見徐以祥：《公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分——以環(huán)境行政公眾參與法律規(guī)范為分析對(duì)象》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第2期。行政機(jī)關(guān)的決定要受“說明責(zé)任”的法定義務(wù)拘束，要對(duì)公眾意見特別是不予采納的意見作出理由說明，以獲得更多公眾的理解。參見孫施文、朱婷文：《推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃的制度建設(shè)》，《現(xiàn)代城市研究》，2010年第5期。同時(shí)，行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域加以拓展，探討總論制度與具體領(lǐng)域結(jié)合的方案，總結(jié)分論制度可能“反哺”總論的養(yǎng)分。如在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，根據(jù)法律規(guī)范要求在修改控制性及修建性詳細(xì)規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，如何從總論、分論角度探討“利害關(guān)系人”的范圍，值得深入討論。

需要特別注意的是普通公眾參與和專家參與既有相同之處又有不同之處。專家有可能會(huì)以公眾身份表達(dá)利益，而多數(shù)情況下兩者的目標(biāo)并不相同。公眾參與的目的在于尋求自身利益的表達(dá)及吸納，而專家參與的目的則主要在于解決行政決策的科學(xué)性問題。參見成協(xié)中：《科學(xué)理性導(dǎo)向下的行政正當(dāng)程序》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第5期。實(shí)踐中，由于過于側(cè)重行政決策的科學(xué)性問題，專家意見成為考量的重點(diǎn)，而同時(shí)公眾則因?yàn)檫^于分散，以及理論層面對(duì)利益構(gòu)成、公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系等內(nèi)容研究并不充分，導(dǎo)致公眾利益表達(dá)實(shí)施效果并不理想，甚至有時(shí)被內(nèi)涵于專家意見之中。然而，面對(duì)著多元利益群體的形成以及日益高漲的公民政治參與要求，專家能否完全替代民意？行政實(shí)踐中以專家咨詢方式開展公眾參與的情形很多，法院也予以了肯認(rèn)。如參見馬浩芳：《環(huán)評(píng)審批行為中的公眾參與是司法審查的重要環(huán)節(jié)》，《人民司法》，2015年第6期。尤其是當(dāng)專家意見和民意發(fā)生抵牾之時(shí)，如何協(xié)調(diào)？以中國(guó)多地出現(xiàn)的PX事件、垃圾處理廠選址爭(zhēng)議等為例，行政機(jī)關(guān)原本以為依賴于專家就能夠作出決策，但是外行公眾卻堅(jiān)持要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策表達(dá)自己的訴求。參見鄭泉、張?jiān)鲆唬骸稜?zhēng)議性科技議題中的公眾參與》，《自然辯證法研究》，2019年第4期。在利益多元化的社會(huì)里，過于強(qiáng)調(diào)專家的作用，極易導(dǎo)致“工具理性”，而欠缺了人與人的“溝通理性”，實(shí)難解決現(xiàn)代政府所面臨的復(fù)雜問題，也無法調(diào)和公眾和政府之間的對(duì)立，因此仍然需要參與式民主來尋求政策共識(shí)，提升決策品質(zhì)。

四、利益表達(dá)的系統(tǒng)化與組織化

公眾利益表達(dá)能力極為重要，影響到利益表達(dá)的實(shí)效。實(shí)踐中，中國(guó)多數(shù)公眾仍然習(xí)慣于通過個(gè)體化方式表達(dá)利益訴求，此種方式，一方面會(huì)引發(fā)參與規(guī)模較大、數(shù)量較多且表達(dá)質(zhì)量不高的問題;另一方面，即使在表達(dá)過程中形成群體，但又因組織化程度相對(duì)較低，訴求依然未必能夠引起行政機(jī)關(guān)的重視，反而可能激發(fā)暴力或者社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，有必要討論如何使公眾的利益表達(dá)系統(tǒng)化、組織化，從而及時(shí)、全面地將利益訴求整合進(jìn)行政決策體系之中。從制度和組織運(yùn)作視角觀察，信訪制度應(yīng)當(dāng)能夠使公眾表達(dá)的利益更加系統(tǒng)化，而社會(huì)團(tuán)體的參與能夠使利益表達(dá)更具組織化和有效性的特征，進(jìn)而彌補(bǔ)普通公眾利益表達(dá)能力不足的弊端。

（一）系統(tǒng)化：信訪制度改革前瞻

實(shí)踐證明，信訪制度作為中國(guó)特色的利益表達(dá)機(jī)制，一直都是各級(jí)政府了解社情民意的重要途徑。信訪的肇始目的在于“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。”毛澤東：《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》，載《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社1991年版，第899頁。信訪制度的運(yùn)行，一方面可以增加公眾和行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)，使利益訴求及時(shí)得以表達(dá);另一方面，行政機(jī)關(guān)也可以將收集到的信息整合、匯總，為改進(jìn)行政運(yùn)作提供建議。不同歷史時(shí)期，公眾反映的信訪事項(xiàng)的內(nèi)容、性質(zhì)不同，這也為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)調(diào)整工作重點(diǎn)、設(shè)置政策議程提供了依據(jù)。如改革開放初期，一大批冤假錯(cuò)案和歷史遺留問題進(jìn)入信訪，并成為行政機(jī)關(guān)直接處理和政策調(diào)整的重點(diǎn)參考。立法、行政機(jī)關(guān)根據(jù)不同時(shí)期相關(guān)的訴求，及時(shí)對(duì)公共政策作出一定的調(diào)整。

從現(xiàn)行法律規(guī)范來看，信訪制度的功能在于聯(lián)系群眾和權(quán)利救濟(jì)，而近幾十年來實(shí)踐運(yùn)行的結(jié)果卻是聯(lián)系群眾的功能未獲正常發(fā)揮，反而權(quán)利救濟(jì)的功能成為了利益表達(dá)的主渠道，不過，從實(shí)際效果來看信訪的救濟(jì)功能對(duì)緩解社會(huì)矛盾、維系社會(huì)穩(wěn)定并未產(chǎn)生顯著的效果。值得注意的是，救濟(jì)功能的增強(qiáng)也與國(guó)家積極推動(dòng)有關(guān)，《人民日?qǐng)?bào)》于1979年10月22日曾發(fā)表題為《正確對(duì)待上訪問題》的評(píng)論員文章，表明國(guó)家信訪觀念從社會(huì)動(dòng)員取向向沖突化解取向的調(diào)整，參見馮仕政：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第4期。由于信訪制度受理范圍寬泛、程序簡(jiǎn)略，本應(yīng)是作為其他爭(zhēng)議解決機(jī)制的補(bǔ)充形式而存在，卻在現(xiàn)實(shí)中成為公眾權(quán)利救濟(jì)的優(yōu)先選擇，形成了所謂“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政爭(zhēng)議解決格局。許多人將受理個(gè)人申訴的職責(zé)當(dāng)成了信訪工作的全部，忽視了信訪制度在聯(lián)系群眾方面的定位，結(jié)果是既未能有效發(fā)揮信訪制度的救濟(jì)功能，又未能對(duì)信訪事項(xiàng)中的意見建議加以綜合和聚焦;既無法實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議，又無端造成信訪資源的浪費(fèi)、再次擴(kuò)大了行政爭(zhēng)議的范圍和程度。十八屆四中全會(huì)決定指出要把信訪納入法治化軌道，許多的分析將法治化的對(duì)立面完全局限于“人治色彩”或者主張法治化就是程序司法化，導(dǎo)致實(shí)踐或者拘泥于形式化的改革或者流于實(shí)質(zhì)問題的表面，始終未能深入而準(zhǔn)確定位信訪制度的功能角色。相關(guān)分析可參見楊建順：《以法治思維完善信訪制度》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2015年11月5日第4版。學(xué)者指出“信訪法治化，是指將信訪納入各種解紛機(jī)制所組成的分工明確、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)有序的常規(guī)救濟(jì)機(jī)制”。秦小建：《信訪納入憲法監(jiān)督體制的證成與路徑》，《法商研究》，2016年第3期。如果說堅(jiān)持各自定位、相互協(xié)調(diào)能夠使得信訪制度在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中發(fā)揮作用的話，那么信訪制度自身完善的問題宜置于公眾利益表達(dá)機(jī)制構(gòu)建的視野之下加以探討。

與行政復(fù)議、行政訴訟制度相比，信訪制度設(shè)立的主要目的在于聯(lián)系群眾，在運(yùn)作過程中，一方面會(huì)與前兩種制度同樣被動(dòng)地接納公眾的利益訴求甚至是權(quán)利救濟(jì)的主張，而另一方面則需要信訪機(jī)構(gòu)主動(dòng)歸納公眾的利益訴求，此即利益表達(dá)的系統(tǒng)化，進(jìn)而使相關(guān)的行政機(jī)關(guān)能夠從源頭、前端更好地關(guān)注公眾利益并將其整合進(jìn)決策過程之中。基于此，未來如何強(qiáng)化聯(lián)系群眾、系統(tǒng)化公眾的利益訴求將成為信訪制度改革的關(guān)鍵。參見馬懷德：《是“信訪”還是“信法”》，《理論參考》，2010年第2期。首先，應(yīng)進(jìn)一步明確和拓寬信訪制度的受案范圍。目前規(guī)定（《信訪條例》第14條第1款）是對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)和人員的職務(wù)行為提出建議、意見或不服其行為的，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)，該條第2款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”。這種區(qū)分看似對(duì)信訪和其他行政爭(zhēng)議解決機(jī)制進(jìn)行了分流，但是“職務(wù)行為”的提法過于模糊，加上公眾普遍感覺行政復(fù)議、行政訴訟制度程序要求較高，于是便出現(xiàn)了“信訪洪流”。有必要從整體的角度，對(duì)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制加以完善。參見高秦偉：《行政復(fù)議制度的整體觀與整體設(shè)計(jì)》，《法學(xué)家》，2020年第3期。如果說行政復(fù)議、行政訴訟制度關(guān)注爭(zhēng)議解決和權(quán)利救濟(jì)的話，那么信訪制度不僅要關(guān)注權(quán)利救濟(jì)，而且還要在聯(lián)系群眾，充分保障公眾利益表達(dá)方面作出努力。為此，信訪制度的受案范圍可以從更為寬闊的視角考量良好行政及其實(shí)現(xiàn)的問題?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)除了明顯的實(shí)體和程序違法、濫用職權(quán)的行為之外，許多行為如拖沓、延遲、偏見、考慮不當(dāng)、錯(cuò)誤的行政建議、人文情懷缺失等不良行政，在很大程度上損害了公眾的合法權(quán)益，更為重要的是影響公眾對(duì)政府的信任。其中有些問題固然可以通過法院、裁判所加以解決，但是有些爭(zhēng)議未必能夠得到實(shí)質(zhì)性解決。通過信訪不僅能夠解決具體的爭(zhēng)議，而且可以將局部、個(gè)體化的爭(zhēng)議及其解決系統(tǒng)化，給行政機(jī)關(guān)工作指出不良行政所在并提出改進(jìn)的方案，要求行政機(jī)關(guān)防止再犯類似的錯(cuò)誤，從實(shí)質(zhì)層面、制度上解決根本性的問題，實(shí)現(xiàn)公眾與行政機(jī)關(guān)的良好互動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾的利益訴求就會(huì)越來越多，也就會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出更多的期待和要求。為此，一些國(guó)家提出了公眾享有“良好行政”的權(quán)益，賦予行政機(jī)關(guān)新的法定義務(wù)，從而切實(shí)回應(yīng)公眾的利益訴求。參見《歐洲良好行政行為法》，李春燕譯，《行政法學(xué)研究》，2007年第3期;紀(jì)和均：《新時(shí)代行政概念——良善行政與良善治理》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法學(xué)作為調(diào)控科學(xué)》，元照出版公司2018年版，第206-235頁;王子昀：《走向透明化的良好行政管理》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第6期。信訪制度應(yīng)當(dāng)以此為受案范圍，并將公眾利益訴求加以系統(tǒng)化，為促進(jìn)行政質(zhì)量提供更多的意見建議。當(dāng)然，還需要從理論上深入討論不良行政和違法行政等概念的內(nèi)容及其關(guān)系、良好行政和依法行政之間的互動(dòng)等課題。

其次，要克服信訪制度科層化帶來的問題。有學(xué)者指出信訪制度的管理模式是按照行政區(qū)域的層級(jí)管理模式而展開的，明顯的不利在于處于基層的信訪人為獲得上一級(jí)甚至是中央一級(jí)信訪的重視，越級(jí)上訪情況嚴(yán)重。為此，可以考慮采取中央巡回制度，而對(duì)省級(jí)信訪機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理模式，如此作法可以去地方化。參見譚波：《論我國(guó)中央與地方行政信訪分權(quán)體制的完善》，《理論參考》，2010年第8期。這些爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)可以稱為“信訪制度科層化”帶來的問題，如有分析認(rèn)為科層化可以化解傳統(tǒng)過于強(qiáng)調(diào)信訪制度的社會(huì)動(dòng)員功能，而使其成為化解沖突的重要途徑，“不過也要指出，信訪制度到現(xiàn)在仍然留有社會(huì)動(dòng)員取向。”參見馮仕政：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第4期?？茖踊膯栴}還表現(xiàn)于信訪程序建設(shè)層面，《信訪條例》規(guī)定了逐級(jí)上訪和三級(jí)終結(jié)的程序，此后國(guó)家信訪局發(fā)布了一系列的程序性規(guī)定，但結(jié)果使得信訪活動(dòng)變得更加封閉，與正當(dāng)程序和法治化的要求相去甚遠(yuǎn)?？傮w而言，現(xiàn)行信訪制度的安排過于重視“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，卻忽略了信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與行政體制相重合，必然導(dǎo)致公眾認(rèn)為利益訴求能夠直接表達(dá)給中央的效果方具有實(shí)效。因此，未來需要從中央與地方權(quán)限界分出發(fā)，探討建立分屬中央和地方兩個(gè)層級(jí)的信訪機(jī)構(gòu)，或者亦可考慮結(jié)合具體的行政領(lǐng)域來建立信訪機(jī)構(gòu)。如此既可以擺脫與行政復(fù)議、行政訴訟制度在管轄權(quán)上的重疊;更可以克服科層化帶來的弊端，從不同行政領(lǐng)域、專業(yè)化地展開行政監(jiān)督以及為改善行政運(yùn)作提出建議。

再次，正確認(rèn)知“法治化”的意涵。隨著中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，信訪法治化改革為信訪制度的發(fā)展指明了方向。不過，也有一些學(xué)者認(rèn)為“信訪法治化”的改革中存在著法治主義建構(gòu)與群眾路線之間的內(nèi)在張力。參見盧超：《行政信訪法治化改革及其制度悖論》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第2期。應(yīng)當(dāng)講，這涉及到對(duì)法治化意涵的理解問題。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，強(qiáng)調(diào)了群眾工作對(duì)于信訪工作的引領(lǐng)作用，提出了要從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道，建立健全了解決信訪突出問題的工作機(jī)制，足見并未因法治化改革而在功能定位上否定信訪制度的聯(lián)系群眾的目標(biāo)。“法治化”本身并不僅僅指涉程序的準(zhǔn)司法化或者是對(duì)信訪制度所具有的群眾路線機(jī)能的否定，而在于利用法治思維、法治方式界定信訪制度的功能，既強(qiáng)調(diào)司法權(quán)威，又發(fā)揮信訪制度在行政爭(zhēng)議解決中的獨(dú)特功能以及利益表達(dá)中的系統(tǒng)化功能。未來，為了充分保障信訪制度聯(lián)系群眾的功能，要進(jìn)一步發(fā)揮信訪制度在利益綜合方面的作用，可以考慮通過對(duì)個(gè)案的處理，而進(jìn)一步展開宏觀觀察，從而促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改善運(yùn)作、健全制度。如要對(duì)相互關(guān)聯(lián)的信訪事項(xiàng)形成改善行政運(yùn)作的建議，并予以公開以便公眾再次參與和監(jiān)督，切實(shí)促進(jìn)行政正義和質(zhì)量的提升。參見馬懷德、趙樹凱、周志興：《訪民、官員與政府》，《同舟共進(jìn)》，2014年第8期;楊偉東：《我國(guó)信訪制度的重構(gòu)——兼論新〈信訪條例〉的缺失》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第6期。此時(shí)法治化的意義在于堅(jiān)持公平公正公開的理念而展開個(gè)案處理以及行政運(yùn)作改善建議的發(fā)布，利用立法機(jī)關(guān)、公眾等方面的力量促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改正錯(cuò)誤或吸納公眾利益。同時(shí)，法治化也意味著信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)受到法院的監(jiān)督?？蓞⒁娪?guó)的經(jīng)驗(yàn)，see Mark Elliott and Jason N.E.Varuhas，Administrative Law：Text and Materials， 5th edn，Oxford：Oxford University Press，2017，pp.777-780.

最后，信訪制度的改革應(yīng)關(guān)注私人領(lǐng)域的利益表達(dá)。一些國(guó)家在與民生息息相關(guān)的，如金融、保險(xiǎn)、建筑、住房保障等領(lǐng)域中開始出現(xiàn)了私人性質(zhì)的監(jiān)察專員制度。這不僅緩解了行政機(jī)關(guān)在收集民意方面面臨的資源、能力、動(dòng)力等不足的問題，而且私人領(lǐng)域因其專業(yè)性、靈活性的特點(diǎn)，更能夠有效地保障公眾表達(dá)自己的利益訴求。以英國(guó)為例，因?yàn)榇罅康墓卜?wù)被民營(yíng)化，為了解決公眾在接受私人部門提供公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的糾紛，私人部門監(jiān)察專員得以產(chǎn)生和發(fā)展。See Diane Longley & Rhoda James， Administrative Justice：Central Issues in UK and European Administrative Law，London：Cavendish Publishing Limited，1999，p.72.私人領(lǐng)域的利益表達(dá)有利于緩解行政機(jī)關(guān)的壓力，會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等共同發(fā)揮系統(tǒng)化利益訴求的作用，其對(duì)于解決中國(guó)當(dāng)前投訴舉報(bào)制度運(yùn)作中出現(xiàn)的問題極具借鑒意義。

（二）組織化：發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用

近年來，群體性信訪事件不斷增多，對(duì)公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的負(fù)面影響。之所以會(huì)形成群體化現(xiàn)象，主要原因在于：眾多的信訪者有著共同的利益表達(dá)訴求;有著相同的信訪目標(biāo);主觀認(rèn)為參與人數(shù)多就可能產(chǎn)生更為有利的結(jié)果。群體性信訪事件的出現(xiàn)確實(shí)給各級(jí)行政機(jī)關(guān)帶來了前所未有的壓力，但不應(yīng)當(dāng)將之視為對(duì)立面而一味打壓，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)知到群體性信訪的問題根源大多在于法律規(guī)范、政策的不合理安排，如國(guó)內(nèi)近幾年出現(xiàn)的因環(huán)境保護(hù)問題而引發(fā)的群體性信訪或者事件，或者因政策制定前未征求公眾意見，或者因?qū)嵤┻^程中損害了公眾的利益。群體性信訪事件經(jīng)常因公眾的非理性而滋生極端行為，為此需要展開組織化的利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)，這里特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，即通過社會(huì)團(tuán)體理性地表達(dá)公眾的利益訴求。

社會(huì)團(tuán)體是具有相同利益訴求的社會(huì)成員自愿組成的組織，可以更加廣泛地聯(lián)系群眾，它的完善將可以更加有效地展開利益表達(dá)。See George D.Webster，The Nature of Associations：Past，Present，and Future，The Law of Associations， LexisNexis： Matthew Bender & Co.，1990，pp.1-4.一直以來，實(shí)踐極為重視公眾個(gè)體利益表達(dá)，然而個(gè)體利益訴求存在著分散性、局部性和不可控制性，因此，要想使利益表達(dá)更具理性、使社會(huì)運(yùn)作更加健康有序，就必須發(fā)展在民主基礎(chǔ)上建立的社會(huì)團(tuán)體在利益表達(dá)過程中的作用。參見張惟英、姚望：《當(dāng)代中國(guó)利益表達(dá)機(jī)制構(gòu)建研究》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2007年第6期。目前，一方面行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體可以受市場(chǎng)、企業(yè)的委托，將其在發(fā)展過程中遇到的問題、對(duì)政府的訴求等，通過科學(xué)、理性梳理和整合，傳遞給政府;另一方面行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體也會(huì)受政府委托，代表市場(chǎng)和企業(yè)參與政府政策制定，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部、企業(yè)、市場(chǎng)自律和發(fā)展。所以，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》中提出了行業(yè)協(xié)會(huì)具有“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”三大功能。國(guó)辦發(fā)[2007]36號(hào)，2007年5月13日。亦可參見國(guó)家發(fā)展改革委等：《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》，發(fā)改體改[2019]1063號(hào)，2019年6月14日。不過，實(shí)踐中行業(yè)協(xié)會(huì)向政府表達(dá)利益訴求的實(shí)際效果并不明顯，例如由于缺乏專門聯(lián)結(jié)利益表達(dá)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度安排，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)的利益表達(dá)并未得到政府的有效回應(yīng)。再如行業(yè)協(xié)會(huì)本身發(fā)展并不平衡，諸多行業(yè)協(xié)會(huì)在表達(dá)利益之時(shí)無法全面兼顧行業(yè)利益和社會(huì)利益、大企業(yè)利益和小企業(yè)利益等之間的平衡，導(dǎo)致行業(yè)的公信力受到影響。未來，需要進(jìn)一步從理論層面研究如何增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立性，支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體的自主發(fā)展，為社會(huì)團(tuán)體的規(guī)范發(fā)展提供持續(xù)的制度供給，特別是登記、管理層面，努力鼓勵(lì)和培育社會(huì)團(tuán)體的成長(zhǎng)。社會(huì)團(tuán)體的“法治化”問題同樣值得關(guān)注。近年來，有關(guān)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部管理失范，社會(huì)公信力不足的報(bào)道不絕于耳。參見范傳貴：《曝社會(huì)組織違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象 雙重管理致雙重難管》，http：//news.cntv.cn/society/20110720/109085.shtml，2019-7-22。法治化要求制定社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部管理和運(yùn)作的自治規(guī)范，約束社會(huì)團(tuán)體依章程和自治規(guī)范行使權(quán)力，但是如何協(xié)調(diào)自治章程與法律規(guī)范之間的關(guān)系，仍然需要深入討論。法治化要求規(guī)范行業(yè)規(guī)則制定程序，目前，中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)則制定程序缺失是一個(gè)普遍現(xiàn)象，大部分行業(yè)協(xié)會(huì)均缺乏規(guī)則制定程序。由于規(guī)則制定程序的缺失，協(xié)會(huì)會(huì)員往往通過集體協(xié)議方式形成壟斷，損害小企業(yè)或消費(fèi)者的利益。參見黃潔：《京水產(chǎn)批發(fā)協(xié)會(huì)一審被判構(gòu)成橫向壟斷》，《法制日?qǐng)?bào)》，2013年11月22日第7版。行業(yè)協(xié)會(huì)亦因程序不完備、不規(guī)范而遭受廣大公眾的質(zhì)疑，影響行業(yè)規(guī)則的執(zhí)行。在四川申狄律師事務(wù)所與廣元市律師協(xié)會(huì)作出的《關(guān)于調(diào)整團(tuán)體會(huì)員和個(gè)人會(huì)員會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》案中，被告廣元市律師協(xié)會(huì)在未召開律師代表大會(huì)情況下直接由理事會(huì)徑行舉手通過了調(diào)整會(huì)費(fèi)的行為，遭到了原告的質(zhì)疑。參見四川申狄律師事務(wù)所與廣元市律師協(xié)會(huì)不當(dāng)?shù)美?，?016）川0802民初22號(hào)，2017年3月15日。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作的正當(dāng)程序問題，要就告知、評(píng)論、公開、平衡、協(xié)調(diào)等機(jī)制作出規(guī)定，關(guān)注各方利益。See Harm Schepel， The Constitution of Private Governance： Product Standards in the Regulation，Oxford： Hart Publishing，2005，ch.1.

需要指出的是，社會(huì)團(tuán)體的利益表達(dá)與公眾個(gè)體的利益表達(dá)并非替代關(guān)系。雖然目前公眾個(gè)體受自身?xiàng)l件限制，加上利益訴求表達(dá)渠道并不通暢，在某情況下其容易采取非理性的方式表達(dá)，但是這并不能說公眾個(gè)體利益表達(dá)僅具有非理性的特征，仍然要鼓勵(lì)公眾更多地參與行政和表達(dá)訴求，進(jìn)而在表達(dá)過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的民主教育功能。與此同時(shí)，公眾積極參與公共事務(wù)及表達(dá)利益訴求，也將使公眾得以克服其心理上對(duì)于社會(huì)和他人的疏離感，提升相互信任和社會(huì)團(tuán)結(jié)。應(yīng)該講，“民主參與制度的可持續(xù)活力，正是來自于通過參與活動(dòng)本身而得到訓(xùn)練的公民，而非緣于以‘最大化為目標(biāo)的各種利益競(jìng)爭(zhēng)?！蓖蹂a鋅：《利益組織化、公眾參與和個(gè)體權(quán)利保障》，《東方法學(xué)》，2008年第4期。

總之，利益表達(dá)機(jī)制的目標(biāo)在于能夠影響決策，通過決策維護(hù)、體現(xiàn)所要表達(dá)的利益。僅僅只有利益表達(dá)機(jī)制而得不到?jīng)Q策層面的積極回應(yīng)的話，利益表達(dá)顯然是徒勞無功的活動(dòng)。公眾通過一定的渠道表達(dá)了自身的利益需求之后，政府應(yīng)當(dāng)將相同的利益需求集中起來、將不同的利益需求協(xié)調(diào)起來，形成若干政策方案，進(jìn)而提供給決策部門。從這個(gè)視角觀察，行政機(jī)關(guān)至少要對(duì)公眾利益進(jìn)行綜合、匯總，要展開整體性研究，真正提取事關(guān)公眾根本利益和切身利益的信息為決策和改進(jìn)行政運(yùn)作服務(wù)。要真正將專家咨詢、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度落實(shí)貫徹好。要對(duì)公眾利益予以反饋，及時(shí)糾錯(cuò)并為新的決策提供信息。當(dāng)前，需要從理論上深入反思法治與民主的關(guān)系，充分認(rèn)知利益表達(dá)和法治政府建設(shè)的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)改革發(fā)展成果共享和社會(huì)公平正義的關(guān)系;要從理論上探討如何建立與利益表達(dá)機(jī)制相銜接的利益整合、反饋等制度，形成民意和政策制定之間的良好互動(dòng)。要以信訪制度改革為突破口，將其作為公民進(jìn)行利益表達(dá)、政治參與的重要途徑，并切實(shí)提升公眾的民主教育水準(zhǔn)。要促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮利益代表的組織化功能。

五、結(jié)語

加快法治政府建設(shè)不僅符合中國(guó)國(guó)情，更順應(yīng)時(shí)代要求，是中國(guó)走向社會(huì)主義法治道路的必然選擇。參見馬懷德：《全面依法治國(guó)進(jìn)入新階段——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的重要講話》，《紫光閣》，2018年第10期。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，“政府立法要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，充分反映人民意愿，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的普遍性問題和深層次矛盾，切實(shí)增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性。嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)，合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)?！薄鞍压妳⑴c、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考?！蔽阌怪靡傻氖欠ㄖ握谋举|(zhì)必然是民主政府，必然要回應(yīng)公眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長(zhǎng)的需求。參見馬懷德：《法治政府建設(shè)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命》，《北京日?qǐng)?bào)》，2017年12月11日第13版。同時(shí)，法治又是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利、人民民主的根本保障，沒有法治就談不上民主，更遑論美好生活。十九大指出，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民的美好生活向往始終作為首要的工作目標(biāo)。以公平正義為例，公眾感受不到社會(huì)正義、法律正義，就會(huì)有意見和怨氣，就想表達(dá)出自己的觀點(diǎn)和主張，但是如果表達(dá)渠道缺乏，就會(huì)影響到民主參政以及法治政府建設(shè)。當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵歷史時(shí)期，因?yàn)槔娑嘣?、利益差距擴(kuò)大化，部分群體的利益并未達(dá)到預(yù)期，這使得利益表達(dá)機(jī)制的建構(gòu)極為迫切。因此，法治政府建設(shè)既要抓住公眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，從實(shí)體和程序等多方面保障公共利益與個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又要暢通利益表達(dá)機(jī)制，使利益表達(dá)機(jī)制“法治化”，運(yùn)用法治思維、法治方式解決公眾在利益表達(dá)時(shí)面臨的課題。相應(yīng)于法治政府建設(shè)，中國(guó)學(xué)界也需要提高理論研究水準(zhǔn)，既要關(guān)注行政法中的重大理論問題和體制建設(shè)問題，也要對(duì)具體的行政領(lǐng)域展開深耕細(xì)作，為法治政府建設(shè)提供理論支撐和決策參考。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）