行政價(jià)值：概念、體系及其實(shí)現(xiàn)

汪輝勇

(東莞理工學(xué)院 政法學(xué)院，廣東東莞 523808)

行政價(jià)值是行政哲學(xué)乃至于所有行政學(xué)科的核心問(wèn)題，也是行政實(shí)踐，特別是行政改革的核心問(wèn)題。一切有關(guān)行政的思考和研究，一切行政實(shí)踐都必須有明確的、共同的價(jià)值取向。因此，對(duì)行政價(jià)值的研究在行政理論和行政實(shí)踐的視野中具有不可忽視的重要性。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著行政的理論研究和改革實(shí)踐的發(fā)展深入，學(xué)術(shù)界有一些學(xué)者開(kāi)始關(guān)注、研究行政價(jià)值問(wèn)題。

有關(guān)行政價(jià)值的研究是多角度的，可以對(duì)中外行政價(jià)值進(jìn)行比較，可以考察中國(guó)行政價(jià)值的演變與發(fā)展，可以研究政府績(jī)效管理中的行政價(jià)值問(wèn)題，也可以研究行政體制改革中的行政價(jià)值問(wèn)題，等等。但這一切研究都必須建立在基本理論研究的基礎(chǔ)之上，如果對(duì)行政價(jià)值還缺乏一個(gè)基本的把握，其他的研究就不可能走遠(yuǎn)。

行政價(jià)值的基本理論研究主要可以區(qū)分為三個(gè)方面：一是行政價(jià)值定義的研究，即到底什么是“行政價(jià)值”；二是行政價(jià)值體系的研究，即如何從總體上充分理解和掌握行政價(jià)值；三是行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究，即如何驅(qū)使行政價(jià)值從潛在走向現(xiàn)實(shí)，如何理解行政價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程。目前我國(guó)的行政價(jià)值研究還處在起步階段，行政價(jià)值的基本理論思維尚不清晰，所以，不揣淺陋，試就上述問(wèn)題略陳管見(jiàn)，以資批評(píng)。

一、什么是行政價(jià)值

什么是行政價(jià)值？我國(guó)學(xué)術(shù)界有一些不同的概括和表述。比如，顏佳華說(shuō)：“行政價(jià)值是指行政客體對(duì)行政主體需要的滿足，……行政價(jià)值的本質(zhì)就在于能夠使行政主體以及行政活動(dòng)更加完善，推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)的行政活動(dòng)向前發(fā)展?！盵1]張康之說(shuō)：“行政體系的價(jià)值關(guān)系是行政主體根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的需要自覺(jué)地進(jìn)行價(jià)值確定、價(jià)值選擇和價(jià)值追求的結(jié)果，”“行政價(jià)值也是行政人員對(duì)自我生命的確定，而且正是這種生命構(gòu)成了行政主體的本質(zhì)”[2]。徐廣東說(shuō)：“所謂行政價(jià)值，是指行政活動(dòng)對(duì)人的需要的滿足和實(shí)現(xiàn)?！盵3]張富說(shuō)：“公共行政價(jià)值是人類(lèi)社會(huì)關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬，是公共行政所追求的一種終極化的應(yīng)然狀態(tài)。”[4]12陳世香說(shuō)：“行政價(jià)值是行政價(jià)值主體的需要與特定行政價(jià)值客體的固有屬性之間在行政管理實(shí)踐過(guò)程中達(dá)成的一種肯定或否定——也就是一種一致性關(guān)系?！盵5]人們的看法和表述雖然有所不同，但意思相去不遠(yuǎn)。

筆者認(rèn)為，行政價(jià)值，從本質(zhì)上講是指行政活動(dòng)滿足公眾需要的效用性；而在實(shí)踐中它一方面表現(xiàn)為公眾對(duì)于行政的希望、期待和要求，另一方面也表現(xiàn)為行政組織、行政人員在行政活動(dòng)中應(yīng)該奉行和實(shí)際奉行的尺度和規(guī)范。

“行政價(jià)值”是“價(jià)值”的分概念，對(duì)于行政價(jià)值的理解首先來(lái)源于我們對(duì)于價(jià)值的理解。關(guān)于“價(jià)值”，中外學(xué)者所下的定義頗多。但總體上來(lái)說(shuō)，人們無(wú)非是從這樣三個(gè)方面來(lái)理解和使用價(jià)值概念的：一是認(rèn)為，價(jià)值是指“客體中所存在的對(duì)滿足主體需要、實(shí)現(xiàn)主體欲望、達(dá)成主體目的具有效用的屬性”，即“客體對(duì)于主體需要、欲望、目的的效用性”[6]。簡(jiǎn)述為“客體效用”。二是認(rèn)為，“‘價(jià)值’這一概念的形成和應(yīng)用，體現(xiàn)了人類(lèi)對(duì)人的內(nèi)在尺度、主體的內(nèi)在尺度的自覺(jué)意識(shí)，是這一客觀尺度的思想表達(dá)形式和理論表達(dá)形式”[7]80。簡(jiǎn)述為“主體表達(dá)”。三是認(rèn)為，價(jià)值是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中對(duì)事物以及人本身進(jìn)行評(píng)價(jià)、選擇和改造的尺度[8]?！皟r(jià)值是實(shí)踐的一個(gè)內(nèi)在尺度、一種基本指向”[7]26。簡(jiǎn)述為“行為規(guī)范”。

有關(guān)價(jià)值概念的這三種理解其實(shí)并不矛盾，而是相連相通的。價(jià)值是從實(shí)踐中產(chǎn)生的，是從主客體關(guān)系中產(chǎn)生的，客體的存在對(duì)于主體的意義、客體滿足主體需要的效用性，是價(jià)值這一概念的本質(zhì)內(nèi)涵。而在實(shí)踐中、在主客體關(guān)系中，主體是至關(guān)重要的，主體的需要和內(nèi)在尺度決定實(shí)踐的性質(zhì)和方向，價(jià)值的不同往往是因?yàn)橹黧w的不同，是因?yàn)橹黧w的需要和內(nèi)在尺度的不同，甚至是因?yàn)橹黧w對(duì)自身需要和尺度的意識(shí)的不同。“萬(wàn)物的價(jià)值及其等級(jí)和秩序并不是世界本身所固有的，從來(lái)都是人按照自己的尺度來(lái)排列的。物的價(jià)值因人而易，客體的價(jià)值依主體而定?！盵7]27所以，人們也常常將價(jià)值等同于主體尺度和本質(zhì)的表達(dá)。而主體表達(dá)并不是空泛的為表達(dá)而表達(dá)，主體表達(dá)必然要影響主體的行動(dòng)、影響實(shí)踐，主體的尺度也必然成為主體行動(dòng)的尺度和規(guī)范。所以，價(jià)值也可以說(shuō)是人們行為的規(guī)范，“價(jià)值”概念的提出和討論正是為了解決人們?cè)谛袆?dòng)上應(yīng)該如何的問(wèn)題。人們使用“價(jià)值”一詞時(shí)，有時(shí)是指客體屬性而言的，有時(shí)則是指主體需要和內(nèi)在尺度而言的，有時(shí)也是指行為規(guī)范而言的。這三者其實(shí)是一致的，是同一個(gè)問(wèn)題的不同側(cè)面。

對(duì)于行政價(jià)值的理解，其次則來(lái)自于我們對(duì)于行政實(shí)踐、對(duì)于行政實(shí)踐中的主體與客體的理解。行政價(jià)值是在行政實(shí)踐中產(chǎn)生的，是在行政實(shí)踐的主客體關(guān)系中產(chǎn)生的。所以，如何理解行政實(shí)踐，如何理解行政實(shí)踐中的主體與客體也成為理解行政價(jià)值的關(guān)鍵。

所謂行政實(shí)踐，即“管理國(guó)家政務(wù)”的活動(dòng)[9]?！罢蹦恕氨娙酥隆?孫中山)。所以，行政實(shí)踐也是管理國(guó)家公共事務(wù)的活動(dòng)，國(guó)家或社會(huì)的公共事務(wù)是行政實(shí)踐的基本內(nèi)容。

公共事務(wù)或“國(guó)家政務(wù)”，主要由政府主持操辦，所以，政府無(wú)疑是行政主體。但公共事務(wù)涉及公共利益，政府不可能一手遮天，不可能在所有事情上絕對(duì)說(shuō)了算。因?yàn)楣?人民)不可能完全聽(tīng)任政府的擺弄，公眾必然要維護(hù)自身的利益、維護(hù)公共利益，必然要對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，必然要以各種不同的形式參與行政。因此，政府又不是行政實(shí)踐的唯一主體，公眾也是行政實(shí)踐的主體。甚至可以說(shuō)，公眾才是真正的行政實(shí)踐主體，政府對(duì)公共事務(wù)的主持和操辦是由于受公眾的“委托”。

行政實(shí)踐的客體則是行政事務(wù)或公共事務(wù)，亦即為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公眾的共同利益(公共利益)而應(yīng)該付出的勞動(dòng)。客體是主體作用的對(duì)象，相對(duì)于主體而言，客體具有被動(dòng)性和次要性。在行政實(shí)踐中，公眾不是客體，不是政府作用的對(duì)象，公眾不具有被動(dòng)性和次要性，公眾也是主體。政府作用的對(duì)象只能是行政事務(wù)(公共事務(wù))，而公眾也將行政事務(wù)(公共事務(wù))作為其作用的對(duì)象。

行政實(shí)踐是理性的、自覺(jué)的行為，而不是非理性的盲目行為，理性自覺(jué)的行為必然有方向和尺度，即有價(jià)值取向，亦即有我們所謂的行政價(jià)值。行政價(jià)值的主體與行政實(shí)踐主體是一致的，即政府和公眾；行政價(jià)值的客體與行政實(shí)踐的客體是基本一致的，是處理行政事務(wù)或公共事務(wù)的過(guò)程，即行政活動(dòng)。因此，我們認(rèn)為行政價(jià)值的本質(zhì)即行政活動(dòng)滿足公眾需要的效用性。

在“行政活動(dòng)滿足公眾需要”的行政價(jià)值關(guān)系中，公眾以及公眾需要(公共需要和公共利益)無(wú)疑是至關(guān)重要的，它將決定行政活動(dòng)的性質(zhì)和方向，行政價(jià)值的不同往往是因?yàn)楣姾凸残枰牟煌?，是因?yàn)楣妼?duì)公共需要和公共利益認(rèn)識(shí)和表達(dá)的不同。因此，行政價(jià)值在實(shí)踐中，即我們尋找、思考、言說(shuō)、確認(rèn)行政價(jià)值的時(shí)候，常常被理解為公眾表達(dá)或公共表達(dá)，即公眾對(duì)公共需要的共識(shí)性表達(dá)。

公共表達(dá)不是空泛的，勢(shì)必轉(zhuǎn)化為行政規(guī)范。這種行政規(guī)范從邏輯上講也是公共規(guī)范，是所有公眾都應(yīng)該遵循的行為規(guī)范，因?yàn)楣娨彩切姓黧w。公共規(guī)范的外延非常寬廣，包括所有的公共倫理、法律法規(guī)、公共政策，甚至風(fēng)俗習(xí)慣等。事實(shí)也確實(shí)如此，如果公眾不能自覺(jué)遵守公共規(guī)范，行政活動(dòng)就不可能順利展開(kāi)，行政價(jià)值也不可能得以實(shí)現(xiàn)。

但是我們知道，社會(huì)是有分工的，因?yàn)榉止げ庞行?。行政事?wù)作為公共事務(wù)雖然涉及公共利益，是全體公眾的共同事務(wù)，卻因?yàn)榉止ざ鴮⑵渲薪^大部分具體工作(執(zhí)行性任務(wù))委托給了以政府為主的公共組織，行政事務(wù)主要由政府代表公眾主持和操辦。正因?yàn)槿绱?，作為公共表達(dá)的行政價(jià)值在實(shí)踐上則表現(xiàn)為公眾對(duì)于行政(政府)的希望、期待和要求；而作為公共規(guī)范的行政價(jià)值也主要表現(xiàn)為行政組織和行政人員應(yīng)該奉行以及實(shí)際奉行的尺度和規(guī)范。

二、行政價(jià)值體系

價(jià)值是一種體系性、系統(tǒng)性存在，而不是單一孤立的。因?yàn)椋环矫?，價(jià)值主體(人)的需要是多方面的，有種類(lèi)的不同也有層次的不同，而且不同種類(lèi)和不同層次的需要之間存在一定的邏輯秩序；另一方面，價(jià)值客體也不是單一的，而是多種多類(lèi)的，不同的價(jià)值客體又總是相互聯(lián)系相互影響的。所以，價(jià)值也相應(yīng)地形成為一種體系或系統(tǒng)，不同類(lèi)型與不同層次的價(jià)值之間存在著邏輯聯(lián)系。同樣，行政價(jià)值也是一種體系性、系統(tǒng)性存在，因?yàn)樾姓黧w(公眾)的需要是多方面的、多層次的、系統(tǒng)性的，同時(shí)也因?yàn)樾姓腕w(公共事務(wù))是復(fù)雜的、繁多的、相互聯(lián)系的。

行政價(jià)值體系是行政行為的導(dǎo)向體系。行政行為的選擇以行政價(jià)值體系為根據(jù)，行政行為必須置于整個(gè)行政價(jià)值體系之中，方能確定其方向、輕重緩急和先后次序。對(duì)行政行為的評(píng)價(jià)也是這樣，判斷一個(gè)行政行為的好壞對(duì)錯(cuò)，要根據(jù)整個(gè)行政價(jià)值體系來(lái)全面權(quán)衡和掂量；不僅僅要看行政行為是否符合某一個(gè)行政價(jià)值理念與行政價(jià)值規(guī)范，符合公眾某一方面的需要和要求，而且要看行政行為發(fā)生的時(shí)間地點(diǎn)是否恰當(dāng)，是否合理，是否與更高的理念、規(guī)范以及需要和要求相沖突。因此，對(duì)行政價(jià)值體系的研究成為行政價(jià)值基本理論研究中的一個(gè)重要方面。

有關(guān)行政價(jià)值體系的反思、研究，古已有之。中外古人關(guān)于治國(guó)為政的思考中，包含有豐富的行政價(jià)值思想，其中不乏行政價(jià)值的體系性表述。如《論語(yǔ)》記載：“子貢問(wèn)政，子曰：‘足食，足兵，民信之矣。’子貢曰：‘必不得已而去，于斯三者何先？’曰：‘去兵?！迂曉唬骸夭坏靡讯?，于斯二者何先？’曰：‘去食。自古皆有死，民無(wú)信不立。’”(《論語(yǔ)·顏淵》)這說(shuō)明，孔子對(duì)行政價(jià)值的理解是體系性的，他認(rèn)為最基本的行政價(jià)值有三項(xiàng)：糧食、軍備、人民信任，而這三項(xiàng)價(jià)值中人民信任是最為重要的，其次為糧食，第三為軍備。古希臘思想家柏拉圖對(duì)行政價(jià)值的理解也是體系性的，他認(rèn)為理想的國(guó)家應(yīng)追求、具備四種德性，即四種價(jià)值：明智、勇敢、節(jié)制、正義。明智是屬于統(tǒng)治者的德性，勇敢是屬于衛(wèi)國(guó)者的德性，節(jié)制是屬于第三階層(謀生者)的德性，正義要求各行其是、各安其分，是所有階層的共同德性[10]。

現(xiàn)代社會(huì)人們有關(guān)行政價(jià)值體系的思考主要體現(xiàn)在政治學(xué)、公共行政學(xué)和行政倫理學(xué)研究中。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方政治學(xué)開(kāi)始作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)，其后公共行政學(xué)也形成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科，20世紀(jì)80年代又產(chǎn)生了行政倫理學(xué)。在這些學(xué)科研究中貫穿著包括效率、公平、服務(wù)、責(zé)任、民主、法治等價(jià)值理念組成的行政價(jià)值體系的討論。我國(guó)的政治學(xué)、公共行政學(xué)以及行政倫理學(xué)的研究受到了西方國(guó)家的影響，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，西方人的思想觀念大量引進(jìn)或涌入，西方社會(huì)的行政價(jià)值體系也在我國(guó)學(xué)術(shù)界引起了廣泛的討論。也正因?yàn)槲鞣饺说膬r(jià)值與我們既有的、傳統(tǒng)的價(jià)值碰撞，激發(fā)了我們對(duì)于價(jià)值問(wèn)題更加深入的思考和研究。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界、思想界興起了一股價(jià)值研究的熱潮。在這一研究熱潮中，我國(guó)學(xué)者從更高的、更抽象的角度，或者說(shuō)，從哲學(xué)的高度，明確提出了“行政價(jià)值”和“行政價(jià)值體系”概念。我們要對(duì)行政價(jià)值以及行政價(jià)值體系進(jìn)行哲學(xué)意義上的反思。

那么，為什么要對(duì)行政價(jià)值體系進(jìn)行反思和研究？這種反思和研究要解決什么問(wèn)題？如何來(lái)理解行政價(jià)值體系？

我們認(rèn)為，之所以對(duì)行政價(jià)值體系進(jìn)行反思、研究，從根本上講是因?yàn)閮r(jià)值沖突的存在。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)之所以出現(xiàn)價(jià)值研究熱潮，正是因?yàn)楦母镩_(kāi)放、社會(huì)轉(zhuǎn)型使得我們處在了一個(gè)價(jià)值沖突的時(shí)代，價(jià)值沖突成為困擾人們行為的一個(gè)十分突出的問(wèn)題。對(duì)價(jià)值和價(jià)值體系進(jìn)行反思、研究就是要解決價(jià)值沖突問(wèn)題，對(duì)行政價(jià)值和行政價(jià)值體系的反思、研究，也就是要解決公共行政領(lǐng)域的價(jià)值沖突問(wèn)題。

所謂價(jià)值沖突，是指一種我們的行為不能同時(shí)滿足兩種或兩種以上的價(jià)值要求的情景?！笆侵感袨橹黧w處于一種兩難的情形：他本應(yīng)該滿足兩種義務(wù)或兩種規(guī)范的要求，但實(shí)際上他無(wú)法做到這一點(diǎn)，而是必須兩者擇一，從而勢(shì)必要違背其中的一種義務(wù)或規(guī)范?！盵11]價(jià)值是多元的，從一般意義上說(shuō)，我們的行為應(yīng)該滿足每一種價(jià)值要求。也就是說(shuō)，對(duì)人類(lèi)有(正)價(jià)值的東西都是我們所應(yīng)該追求和保護(hù)的。但實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，我們的行為常常不可能同時(shí)滿足所有的價(jià)值要求，當(dāng)我們滿足一種(些)價(jià)值要求的同時(shí)往往違反另外一種(些)價(jià)值要求，實(shí)現(xiàn)一種(些)價(jià)值愿望的時(shí)候必須放棄另外一種(些)價(jià)值愿望。無(wú)論是日常生活領(lǐng)域，還是我們所討論的公共行政領(lǐng)域，都不可避免地要遇到這樣的價(jià)值沖突。因此，我們必須對(duì)價(jià)值排序，區(qū)分先后，區(qū)分輕重緩急，以避免面臨價(jià)值沖突時(shí)無(wú)所適從。而要區(qū)分價(jià)值的先后輕重，就必須對(duì)價(jià)值進(jìn)行體系性思考，必須建構(gòu)嚴(yán)密的價(jià)值體系。在公共行政領(lǐng)域，必須區(qū)分行政價(jià)值的先后輕重，因此，我們必須思考和建構(gòu)行政價(jià)值體系。

我們所謂的行政價(jià)值體系是指行政主體(公眾)的判斷、表達(dá)以及行政行為的原則規(guī)范的邏輯系統(tǒng)而言的，即行政價(jià)值的判斷、觀念和規(guī)范的體系。價(jià)值體系具有客觀性，但我們所言說(shuō)和討論的是一種主觀體系，主觀的價(jià)值體系是判斷、規(guī)范和觀念(或理念)的體系。這種判斷、規(guī)范與觀念的體系不是空中樓閣，而是建立在“客體滿足主體需要的效用性”的客觀價(jià)值系統(tǒng)之上的。怎樣的行政活動(dòng)最能滿足公眾需要，以及滿足公眾需要過(guò)程中的輕重緩急，有著不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀性和邏輯性。

行政價(jià)值體系可以從兩個(gè)維度來(lái)描述(建構(gòu))，即橫向區(qū)分類(lèi)別和縱向區(qū)分層次。橫向分類(lèi)，是并列關(guān)系的、互不相屬的、不同種類(lèi)的行政價(jià)值的區(qū)分。這種區(qū)分以公眾需要的多面性以及滿足需要的對(duì)象的多樣性為依據(jù)?？v向分層，則是包含、從屬關(guān)系的行政價(jià)值的區(qū)分。這種區(qū)分以對(duì)橫向分類(lèi)的抽象和歸納為依據(jù)。

縱向維度可以將行政價(jià)值區(qū)分為三個(gè)層次：行政價(jià)值判斷、行政價(jià)值規(guī)范與行政價(jià)值理念。行政價(jià)值判斷即公眾(廣義的行政主體)對(duì)行政行為的效用性的肯定或否定，它以公眾對(duì)行政行為的直接感受為前提。某種行政行為符合公眾的需要，讓公眾感到滿意，公眾就會(huì)做出肯定的價(jià)值判斷，否則公眾會(huì)做出否定的價(jià)值判斷。行政價(jià)值判斷是行政價(jià)值體系的基層，行政價(jià)值體系的大廈是建立在行政價(jià)值判斷的基礎(chǔ)之上的。

行政價(jià)值體系的第二個(gè)層次是行政價(jià)值規(guī)范。所謂行政價(jià)值規(guī)范即行政行為應(yīng)該如何或必須如何的準(zhǔn)則、尺度，它是從行政價(jià)值判斷總結(jié)歸納而來(lái)的。相同或相似的行政行為會(huì)給公眾以相同或相似的感受，公眾則會(huì)作出相同或相似的價(jià)值判斷，這種相同或相似的價(jià)值判斷反過(guò)來(lái)又影響行政行為的方向與力度，從而成為行政行為的價(jià)值規(guī)范。行政行為的價(jià)值規(guī)范也即行政規(guī)范，所有行政規(guī)范都有價(jià)值內(nèi)涵，都無(wú)非是要求行政行為合乎公眾的需要和要求。

行政價(jià)值體系的最高層次是行政價(jià)值理念。所謂行政價(jià)值理念，即人們有關(guān)何種行政行為如何滿足公眾需要與要求的思想觀念，它是從行政價(jià)值判斷和行政價(jià)值規(guī)范中抽象、概括而來(lái)的。人的思維必然要從復(fù)雜紛繁的現(xiàn)象中尋找本質(zhì)與規(guī)律，從而在總體上把握對(duì)象世界。思維著的公眾為了要充分地、全面地掌握行政價(jià)值，影響行政行為的方向與力度，也必然要從復(fù)雜的行政價(jià)值判斷和行政價(jià)值規(guī)范中尋找更深刻的理念。同時(shí)，行政價(jià)值理念也可以說(shuō)是公眾主體表達(dá)的一種形式，它高度體現(xiàn)了公眾對(duì)行政行為的需要和要求。

行政價(jià)值理念一經(jīng)形成，則又反過(guò)來(lái)影響行政價(jià)值規(guī)范和行政價(jià)值判斷。行政價(jià)值規(guī)范的形成往往也是從行政價(jià)值理念出發(fā)的，是行政價(jià)值理念的演繹。而行政價(jià)值判斷又往往以行政價(jià)值規(guī)范為前提，符合規(guī)范的行政行為，公眾會(huì)給以肯定的判斷，違反規(guī)范的行政行為公眾則會(huì)給以否定的判斷。總之，行政價(jià)值理念、行政價(jià)值規(guī)范與行政價(jià)值判斷三者之間存在相互影響的關(guān)系，這種相互影響是持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的，因而整個(gè)行政價(jià)值體系也是一個(gè)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的體系。在這個(gè)動(dòng)態(tài)體系中，行政價(jià)值判斷是最基本的、最活躍的因素。

橫向維度可以將行政價(jià)值體系在不同層次上區(qū)分為多種類(lèi)別。有關(guān)行政價(jià)值判斷的橫向區(qū)分最為復(fù)雜，因?yàn)樾姓r(jià)值判斷是具體的豐富的。一般來(lái)說(shuō)，我們可以依據(jù)公眾身份、地位、財(cái)富的不同，即主體所屬階級(jí)或階層的不同，來(lái)區(qū)分不同類(lèi)型的行政價(jià)值判斷，因?yàn)閮r(jià)值判斷與主體的利益立場(chǎng)有關(guān)；也可以依據(jù)評(píng)判對(duì)象的不同，即行政行為的不同(行政行為的不同又分行政行為主體的不同與行政行為對(duì)象即行政事務(wù)的不同)，區(qū)分不同類(lèi)型的行政價(jià)值判斷；還可以依據(jù)行政行為應(yīng)該或必須遵循的規(guī)范的不同區(qū)分不同類(lèi)型的行政價(jià)值判斷；等等。

行政價(jià)值規(guī)范一般可以區(qū)分為：憲法與法律規(guī)范、政策規(guī)范、道德規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范。與行政行為有關(guān)的憲法與法律規(guī)范、政策規(guī)范、道德規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范都是行政價(jià)值規(guī)范，因其與公眾的需要和要求有關(guān)，與公共利益訴求有關(guān)。行政價(jià)值規(guī)范的這一區(qū)分，主要依據(jù)的是責(zé)任性質(zhì)的不同，以及責(zé)任追究的主體與形式的不同。規(guī)范是行為主體應(yīng)該或必須遵守的，規(guī)范一經(jīng)形成即意味著行為主體應(yīng)負(fù)責(zé)任的形成，即意味著一種責(zé)任機(jī)制的形成。同時(shí)，行政價(jià)值規(guī)范還可以依據(jù)行政行為內(nèi)容性質(zhì)的不同來(lái)區(qū)分，如法律規(guī)范又可以區(qū)分為民法規(guī)范與刑法規(guī)范等，政策規(guī)范又可以區(qū)分為經(jīng)濟(jì)政策、文化政策等。

行政價(jià)值理念也可以作橫向區(qū)分?，F(xiàn)代公共行政的價(jià)值理念主要有：公平、效率、服務(wù)、責(zé)任、民主、法治等。

橫向區(qū)分不是絕對(duì)的平面劃分，其中又有先后次序，其先后次序的區(qū)分包含著十分復(fù)雜的原則和方法。比如根據(jù)目的性與手段性的不同進(jìn)行排序，一般來(lái)說(shuō)，目的優(yōu)先于手段。目的性行政價(jià)值，是說(shuō)行政價(jià)值本身就是公眾所需要的東西，是公眾需要的直接表達(dá)。手段性行政價(jià)值，則是說(shuō)行政價(jià)值本身并不是公眾所需要的，但它可以帶給公眾需要的東西。行政價(jià)值理念中的公平、服務(wù)、民主，可以說(shuō)是目的性理念，因?yàn)樗鼈兪枪娦枰闹苯颖磉_(dá)；而效率、責(zé)任、法治是手段性理念，它們只是實(shí)現(xiàn)目的的手段而已。因此，公平、服務(wù)、民主優(yōu)先于效率、責(zé)任、法治。當(dāng)這些價(jià)值理念落入沖突情景，不可兼得時(shí)，我們更傾向于選擇公平、服務(wù)與民主，因?yàn)槲覀儗?duì)“目的”的喜愛(ài)和重視甚于“手段”。但這又不是絕對(duì)的，不排除在一定的情況下，人們也可能更喜愛(ài)和重視“手段”，比如上世紀(jì)90年代中國(guó)共產(chǎn)黨就曾提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”；又如根據(jù)功利大小排序，“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”；等等。

排序的原則與方法是從實(shí)踐中、從公眾的價(jià)值判斷中總結(jié)概括出來(lái)的。它也包含在一些價(jià)值理論中，如德性論、功利主義、義務(wù)論、契約主義等，這些價(jià)值理論向我們揭示的正是某種價(jià)值體系中的邏輯線索。這些價(jià)值理論固然與思想家們的探索、研究分不開(kāi)，但更重要的還是公眾智慧的結(jié)晶。

行政價(jià)值體系的反思、研究，就是要對(duì)公眾有關(guān)行政的價(jià)值判斷進(jìn)行全面充分的了解，從而概括總結(jié)出行政價(jià)值規(guī)范與行政價(jià)值理念，以便從總體上把握行政價(jià)值。同時(shí)，還要發(fā)現(xiàn)、理順不同行政價(jià)值判斷中間的邏輯聯(lián)系，以區(qū)分價(jià)值規(guī)范與價(jià)值理念的先后輕重，以應(yīng)對(duì)價(jià)值沖突。

三、行政價(jià)值的生成與實(shí)現(xiàn)

行政價(jià)值不是孤立靜止的，而是動(dòng)態(tài)的、過(guò)程中的。行政價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程，可以用“生成”與“實(shí)現(xiàn)”這兩個(gè)詞來(lái)描述。

行政價(jià)值的生成，是行政價(jià)值從無(wú)到有、生長(zhǎng)發(fā)育的過(guò)程。行政價(jià)值從無(wú)到有的過(guò)程與人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展、國(guó)家的產(chǎn)生相伴隨。國(guó)家是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。原始社會(huì)末期，隨著生產(chǎn)力的提高、剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)，人類(lèi)因?yàn)闋?zhēng)奪剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，而分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面，即不同的階級(jí)。人類(lèi)為了避免激烈的階級(jí)斗爭(zhēng)把自己和社會(huì)一同毀滅，便極力尋求一種凌駕于社會(huì)、凌駕于所有敵對(duì)階級(jí)之上的力量，于是產(chǎn)生了國(guó)家。國(guó)家一經(jīng)產(chǎn)生，便意味著行政事務(wù)和行政行為的出現(xiàn)，同時(shí)也承載著“人類(lèi)社會(huì)對(duì)它的價(jià)值期望”[4]142。行政價(jià)值便隨之產(chǎn)生了。

行政價(jià)值不是一成不變的。隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，行政價(jià)值也在不斷地生長(zhǎng)發(fā)育。行政事務(wù)實(shí)質(zhì)上是一種公共事務(wù)，行政行為也主要是國(guó)家(政府)處理公共事務(wù)、進(jìn)行公共管理和公共服務(wù)、履行公共職能的行為。而公共事務(wù)與人類(lèi)交往(交換)有關(guān)，公共事務(wù)是在人類(lèi)交往過(guò)程中形成的，并且隨著人類(lèi)交往的發(fā)展，公共事務(wù)的內(nèi)容、范圍也會(huì)隨之發(fā)生變化。相應(yīng)地，政府的行政行為也必然發(fā)生變化。而這其中也同時(shí)蘊(yùn)含著人民(公眾)對(duì)于政府及其行政行為的期待和要求的變化。因而，行政價(jià)值也必然隨人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化。

行政價(jià)值的生成具有必然性，但這種必然性是社會(huì)的、歷史的必然性，體現(xiàn)著人的主體性和創(chuàng)造性，因此，行政價(jià)值的生成過(guò)程也可以說(shuō)是行政價(jià)值的建構(gòu)過(guò)程。行政價(jià)值不是自然生成的，而是人類(lèi)社會(huì)自覺(jué)建構(gòu)的。人類(lèi)在社會(huì)實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到行政行為的必要性和效用性，從而建構(gòu)一系列的行政規(guī)范和行政理念，并不斷地完善行政行為。

行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，則是說(shuō)行政價(jià)值由潛在走向現(xiàn)實(shí)，行政價(jià)值的理念和規(guī)范落實(shí)在行政行為中，社會(huì)公眾充分感受和分享行政行為(公共產(chǎn)品、公共服務(wù))效用的過(guò)程。行政價(jià)值生成或建構(gòu)的同時(shí)，行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程也已經(jīng)悄然開(kāi)始。行政價(jià)值生成或建構(gòu)以行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為最終目的，如果不能實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值，行政價(jià)值的生成或建構(gòu)就沒(méi)有意義。

那么，行政價(jià)值如何才能充分實(shí)現(xiàn)？這也是行政價(jià)值基本理論研究的一個(gè)重要方面。有關(guān)行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究主要體現(xiàn)在行政倫理學(xué)的研究中。比如，美國(guó)著名的行政倫理學(xué)教授特里·L·庫(kù)珀的專(zhuān)著《行政倫理學(xué)》即以“實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑”為副標(biāo)題，認(rèn)為行政倫理學(xué)的任務(wù)就是要解決行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題[12]。行政責(zé)任即行政人員應(yīng)該完成的任務(wù)，或應(yīng)該履行的義務(wù)，它無(wú)疑是從行政價(jià)值引申演繹而來(lái)的，是行政價(jià)值的體現(xiàn)。所以，庫(kù)珀的行政倫理學(xué)要解決的實(shí)際上也是行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)的行政倫理學(xué)大都沒(méi)有明確提出和討論責(zé)任實(shí)現(xiàn)或價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，但其中有關(guān)行政倫理精神與品德的培養(yǎng)、行政倫理的監(jiān)督機(jī)制、行政倫理選擇等問(wèn)題的討論，實(shí)質(zhì)上都蘊(yùn)含著對(duì)行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)懷。近些年，也有學(xué)者專(zhuān)門(mén)提出和討論行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，如張富博士在《公共行政的價(jià)值向度》一書(shū)中就專(zhuān)門(mén)討論了“公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程”[4]135-156。

行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也不是一個(gè)自然必然的過(guò)程，而是人為的、主體性的、創(chuàng)造性的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程一般可以從兩方面來(lái)考慮，一方面是全面正確認(rèn)識(shí)行政價(jià)值的過(guò)程，另一方面則是不遺余力地行動(dòng)，即創(chuàng)造和踐行行政價(jià)值的過(guò)程。

所謂全面正確認(rèn)識(shí)行政價(jià)值，從根本上說(shuō)，就是要充分認(rèn)識(shí)到底什么樣的行政行為最能滿足公眾的共同需要。這其中也包括兩個(gè)方面，一方面是要認(rèn)識(shí)行政行為本身的規(guī)律、技術(shù)和方法，即行政行為所依賴(lài)的技術(shù)手段以及組織管理的規(guī)律和方法；另一方面則是要認(rèn)識(shí)“公眾的共同需要”，即公共需要。這兩個(gè)方面同樣重要，但在實(shí)踐中，認(rèn)識(shí)公共需要的重要性顯得尤為突出。行政理念與行政規(guī)范是否正確，主要在于其是否與公共需要、與公共表達(dá)相一致。正如前國(guó)務(wù)院總理溫家寶曾經(jīng)所說(shuō)的：“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是衡量政府工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

認(rèn)識(shí)公共需要最重要的又在于公眾有自我表達(dá)、相互商談的自由空間。公共需要是公眾在交往(交換)過(guò)程中，通過(guò)協(xié)商和辯談而形成的。它不是個(gè)人需要的簡(jiǎn)單相加，不是合并同類(lèi)項(xiàng)，不是所謂的綜合概括。不能將認(rèn)識(shí)公共需要簡(jiǎn)單地理解為政府及其官員深入群眾，作一些蜻蜓點(diǎn)水式調(diào)研。政府及其官員不能代替公眾“決定”公共需要。只有當(dāng)公眾真正擁有自由表達(dá)的權(quán)力，擁有相互商談的空間(公共領(lǐng)域)，形成公共表達(dá)，才能讓我們真正認(rèn)識(shí)公共需要，從而真正認(rèn)識(shí)行政價(jià)值。認(rèn)識(shí)行政價(jià)值不是他人、不是第三者、不是政府從旁觀察和分析的結(jié)果，而是公眾自我認(rèn)識(shí)和自我發(fā)現(xiàn)的結(jié)果。

所謂創(chuàng)造和踐行行政價(jià)值，則主要是指政府及工作人員向社會(huì)提供令公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，按公眾的要求和期望、遵循行政理念和行政規(guī)范展開(kāi)行政行動(dòng)。正確認(rèn)識(shí)行政價(jià)值后，實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值的關(guān)鍵就在于行動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值的行動(dòng)中政府負(fù)主要責(zé)任。行政價(jià)值實(shí)質(zhì)上是公共價(jià)值，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然離不開(kāi)公眾的參與，但在現(xiàn)代社會(huì)的制度安排中，公眾已經(jīng)將實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值所必須的、所不可或缺的公共權(quán)力委托給政府了，因此，政府在公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中負(fù)有主要責(zé)任。政府承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值責(zé)任的過(guò)程，主要就是政府創(chuàng)造和踐行行政價(jià)值的過(guò)程。

在創(chuàng)造和踐行行政價(jià)值的過(guò)程中，政府自律則是至關(guān)重要的。因?yàn)?，政府一旦掌握公共?quán)力即具有獨(dú)立性和權(quán)威性，同時(shí)也會(huì)面對(duì)形形色色的利益誘惑，政府及其工作人員極易腐敗墮落：玩忽職守、以權(quán)謀私。防止政府及其工作人員腐敗墮落，制度設(shè)計(jì)和公眾監(jiān)督無(wú)疑是重要的，但制度設(shè)計(jì)和公眾監(jiān)督始終只能是一種環(huán)境和條件，政府及其工作人員的德性修養(yǎng)和自律能力才是政府行為選擇的決定性因素。這也是中國(guó)儒家智慧的重申：“治國(guó)、平天下”以“誠(chéng)意、正心、修身”為前提。

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