信訪治理模式創(chuàng)新：基于一個(gè)征地案例的分析*

頊迎芳，王義保

（1.長(zhǎng)治學(xué)院 思政部，山西 長(zhǎng)治，046011；2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州，221116）

引 言

信訪工作本質(zhì)上體現(xiàn)的是社會(huì)良性互動(dòng)的內(nèi)在需求，需要在“訴求表達(dá)”和“政府回應(yīng)”之間、在“公民權(quán)利”和“政府權(quán)力”之間、在“公眾期望”和“政府責(zé)任”之間形成積極的回路關(guān)系，一旦形成堵塞，容易造成二者關(guān)系緊張、甚至導(dǎo)致矛盾和沖突，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”，公民融入社會(huì)做貢獻(xiàn)的積極性也會(huì)受挫。近年來(lái)出現(xiàn)的各類非正常上訪事件就是例證。很顯然，現(xiàn)行的信訪組織模式不僅沒有起到化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)政府和公民關(guān)系的作用，反而在一定意義上累積、激化了矛盾，降低了民眾對(duì)政府的信任。如何以一種合理、合法的組織形式，面向民眾開展信訪工作，使信訪成為有效社會(huì)治理的方式，是當(dāng)前信訪體制、機(jī)制改革的重心。為此筆者建議在包容精神（包容性）的關(guān)照下，由代表最廣大人民根本利益的人大（代表性）來(lái)承接信訪工作的職能，并把社會(huì)工作者（專業(yè)性）納入信訪機(jī)構(gòu)的工作體系中，即在人大領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)引入第三方社會(huì)組織力量，由取得社會(huì)工作資格的社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)從事信訪工作。

一、一個(gè)征地案例的描述

（一）案例起因及過(guò)程

起因：根據(jù)W村村民X的陳述：2012年因有企業(yè)入駐，需要占用農(nóng)民耕地，包括遷移墳地。每畝按11000元作為補(bǔ)償款。同年，鄰村也有類似情況，但征地補(bǔ)償價(jià)格為18000元，是W村的1.6倍。村民不服，認(rèn)為村干部對(duì)征地補(bǔ)償款有截留或補(bǔ)償不足的問(wèn)題，與村干部斡旋未果。對(duì)于個(gè)別強(qiáng)勢(shì)的村民，村干部登門拜訪做了工作，采用私下協(xié)議的方式安撫，這些村民不再追究此事。對(duì)剩下的村民，村干部統(tǒng)一回復(fù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能變更，也未向村民出示相關(guān)文件和材料，采取了置之不理的態(tài)度。村民先后前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市一級(jí)維權(quán)，都未果。村民們認(rèn)為這樣下去不可能有結(jié)果，且認(rèn)為村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市之間都已打過(guò)招呼，因此決定越過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府，直接前往北京，決定集體進(jìn)京上訪（對(duì)部分口頭話語(yǔ)言作了書面調(diào)整）。

在這個(gè)案例中，村干部的策略是“抓住關(guān)鍵少數(shù)”，把鬧事村民中難以擺平的強(qiáng)勢(shì)的幾人做了私下安置，而對(duì)其他村民不予理睬；村民的想法是，村干部存在補(bǔ)償款截留問(wèn)題，且與基層政府之間已達(dá)成默契，依靠基層政府解決不了問(wèn)題，試圖求助于中央政府。

過(guò)程：W村的村民L描述了進(jìn)京后的情境：村民乘坐火車集體進(jìn)京后，因不了解信訪程序，意圖直接前往中南海。消息在村民前往首都的路途中也傳到了駐京辦事處相關(guān)人員那里，所以很少出遠(yuǎn)門的村民們?cè)谙禄疖嚭筮€處于暈頭轉(zhuǎn)向中就被工作人員帶到了駐京辦事處，隨后駐京辦事處人員逐級(jí)通報(bào)，要求所涉基層政府當(dāng)晚前往北京接人。所有上訪人員連夜被帶回H縣，并被統(tǒng)一關(guān)閉隔離，由H縣通知村委接人。在此期間，H縣的相關(guān)工作人員未對(duì)事件起因和村民訴求作進(jìn)一步了解。村民訴求沒有受到任何人的關(guān)注。第二天上午，W村村委若干人前往縣城接人，能夠離開隔離室的條件是：必須簽字畫押，保證不再因此事進(jìn)京（期間受到的不恰當(dāng)待遇因與本研究無(wú)關(guān)，不作陳述）。受傳統(tǒng)的“民怕官”的思想影響，受到了驚嚇的村民只想盡快回家，此事就此不了了之。

在這個(gè)案例中，自上而下的處理過(guò)程是以“維穩(wěn)”為目的，把村民進(jìn)京上訪視為單純的“違法上訪”或“非正常上訪”的案件，采取“攔截——通報(bào)——遣送——簽字承諾不再上訪”的方式予以解決。從始到終未關(guān)注過(guò)村民的訴求和利益正當(dāng)性。因涉事的村民憨厚者居多，此事雖未得到解決，受到驚嚇的村名并未采取進(jìn)一步行動(dòng)，并未出現(xiàn)由非正常上訪導(dǎo)致的較為嚴(yán)重的群體性事件，確實(shí)達(dá)到了“維穩(wěn)”目的，但卻違背了“維權(quán)”初心。

（二）對(duì)案例的認(rèn)知與分析

1.政治信任缺失是導(dǎo)致村民上訪的重要原因。不論村干部截留征地補(bǔ)償款的問(wèn)題是實(shí)情，還是僅是村民猜測(cè)，都不是問(wèn)題的關(guān)鍵所在，關(guān)鍵原因在于，征地補(bǔ)償程序不透明，且村民受到了差別待遇，強(qiáng)勢(shì)村民獲得私下協(xié)議補(bǔ)償，而其他村民的訴求未得到回應(yīng)，加劇了村民對(duì)村干部行為的不認(rèn)可。首先，村委會(huì)并沒有把此次征地的法規(guī)、政策和文件予以公布，征地是否合規(guī)村民并不確定，征地用途是用于辦企業(yè)，是否存在違規(guī)征地、非法用地、以租代征現(xiàn)象，村民都有疑惑，村民的知情權(quán)被剝奪了；其次，關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其他村之間的差異，也是村民不予認(rèn)可的，在地理位置接近、資源環(huán)境相似的情況下，相差7000元，對(duì)安置標(biāo)準(zhǔn)的不認(rèn)同削弱了國(guó)家征地補(bǔ)償政策的效果；根據(jù)國(guó)土資源部《土地征用公告辦法》14條之規(guī)定：“未依法進(jìn)行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)?！雹傩祢E.利益博弈與制度異化：征地現(xiàn)狀之實(shí)證研究[J].前沿，2009（9）：84-88。但多數(shù)村民并不知道有這樣的規(guī)定，因此，也不能利用法律武器來(lái)維權(quán)。

2.法律常識(shí)欠缺導(dǎo)致村民正當(dāng)訴求演化為非法上訪。根據(jù)2005年頒布的《中華人民共和國(guó)信訪條例》第三章第二十條（一）規(guī)定：不得在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周圍、公共場(chǎng)所非法聚集，圍堵、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通②中華人民共和國(guó)信訪條例[EB/OL].https：//www.gzjjjc.gov.cn/gzsjw/xffg/201611/b346f3be3f744be2a43e40947208a140.shtml，2016-11-29。。因村民對(duì)此規(guī)定并不知曉，預(yù)前往中南海表達(dá)訴求，其“上訪”的行為屬于非正常上訪。非正常上訪是指信訪人員沒有到指定場(chǎng)所或者沒有采用逐級(jí)信訪的程序提出訴求，或者其行為不符合法律規(guī)定，存在蓄意動(dòng)機(jī)和過(guò)激行為，如以集體非訪、越級(jí)非訪、鬧訪、纏訪等形式影響黨政機(jī)關(guān)辦公程序，擾亂社會(huì)治安秩序，影響地區(qū)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，甚至妨害到社會(huì)公共安全和國(guó)家整體安全的行為。對(duì)非訪行為，各級(jí)政府都采用“依法打擊”方式予以解決。村民L表示：他們是因?yàn)樾湃沃醒氩湃ケ本┑模瑥膩?lái)沒有意識(shí)到是觸犯了條例，變成了違法上訪。因此基層干部在處理工作事務(wù)過(guò)程中缺乏對(duì)群眾的引導(dǎo)，缺乏普法意識(shí)，缺乏包容凝聚群眾的責(zé)任和心態(tài)。一方面，村民維權(quán)的法律常識(shí)欠缺，導(dǎo)致其正當(dāng)訴求演化為非法上訪；另一方面，體現(xiàn)了村民對(duì)政府公信力的差序信任格局。

3.過(guò)分注重“維穩(wěn)”降低了政府公信力和群眾滿意度。對(duì)政府信任的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有三個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，分別是公眾滿意度、政府公信力、政治信任感①王強(qiáng).民主行政視野下的政府信任及其構(gòu)建研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2007。。在上述案例的處理過(guò)程中，“維穩(wěn)”指標(biāo)成為“壓倒一切”的杠桿，村民的正當(dāng)訴求并未獲得表達(dá)渠道，村民的人身權(quán)利在此過(guò)程中也受到的不恰當(dāng)?shù)拇?，村民的?quán)利并未得到維護(hù)。自上而下的處理方式反而加劇了村民的剝奪感和受傷害心理。村民對(duì)政府的差序信任格局并未得到改善，反而進(jìn)一步加劇了村民對(duì)政府的不信任，“他們上下早就串通好了，我們?cè)倥σ矝]用”村民X說(shuō)道。

二、維穩(wěn)和維權(quán)的悖論下當(dāng)前信訪工作的困境

（一）信訪機(jī)構(gòu)面臨的上訪困境與應(yīng)對(duì)困境

1.上訪困境。有學(xué)者揭示了非正常上訪七個(gè)方面的重要特征：一是上訪周期較長(zhǎng)，次數(shù)較頻繁；二是事由比較集中，集體訪政策性訴求問(wèn)題較多，個(gè)體訪無(wú)理訴求比例大；三是個(gè)體訪有明顯的向群體化轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，而群體性事件和集體的組織化程度較之以前越來(lái)越高，甚至出現(xiàn)職業(yè)化趨勢(shì)；四是“告洋狀”成為一個(gè)時(shí)期的突出現(xiàn)象；五是上訪行為的合法性與上訪行為的違法性相交織；六是官民矛盾突出，“鬧大”情緒升級(jí)，信訪人的對(duì)抗性行為增強(qiáng)，違法暴力行為頻頻出現(xiàn)；七是有上訪者存在敲詐斂財(cái)行為②孔祥勇主編.服務(wù)為本的國(guó)家治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：242。。

2.應(yīng)對(duì)困境。信訪機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)信訪、非正常上訪工作中也面臨諸多困境，存在許多問(wèn)題。一是各地為了減少進(jìn)京非訪人數(shù)（人次）不得不采取各種形式阻止非訪人進(jìn)京、或者接回后采取措施盡力解決問(wèn)題，有時(shí)不得不突破法律底線滿足非訪人的無(wú)理、非法訴求，“花錢買平安”。二是大量地方接訪人員長(zhǎng)期駐京，有些地方達(dá)到20多人，并在敏感時(shí)間節(jié)點(diǎn)人數(shù)大幅增加，全國(guó)“兩會(huì)”期間各地接訪人數(shù)超過(guò)兩會(huì)代表委員人數(shù)，“駐京辦”在北京租房或購(gòu)房作為辦公和接訪人員工作場(chǎng)所。三是接人財(cái)政成本巨大。據(jù)估算，接訪一人次的進(jìn)京非訪人員的費(fèi)用在15000元左右③孔祥勇主編.服務(wù)為本的國(guó)家治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：245。。

（二）信訪案件處理中的維穩(wěn)與維權(quán)的悖論

社會(huì)治理中對(duì)“穩(wěn)定”的重視程度一直都堅(jiān)持“穩(wěn)定壓倒一切”的指導(dǎo)原則，“維穩(wěn)”成為一種政治責(zé)任，壓倒了法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。逐漸蘇醒的民眾權(quán)利意識(shí)卻不甘于向剛性的管制機(jī)制妥協(xié)，相對(duì)落后的權(quán)利表達(dá)和訴求實(shí)現(xiàn)機(jī)制不夠通暢，又強(qiáng)化了民眾想要突破的心理，當(dāng)民眾正當(dāng)訴求因不恰當(dāng)?shù)木S穩(wěn)高壓態(tài)勢(shì)被抑制而未能表達(dá)和實(shí)現(xiàn)時(shí)，會(huì)降低民眾對(duì)政府的信任，也會(huì)激發(fā)權(quán)利主張人會(huì)為權(quán)利而斗爭(zhēng)的行為，從而出現(xiàn)了信訪機(jī)構(gòu)面臨的“維穩(wěn)和維權(quán)的悖論”；或者當(dāng)信訪機(jī)構(gòu)為息事寧人滿足了部分提出無(wú)理要求的民眾開出的條件時(shí)，也失去了信訪機(jī)構(gòu)維穩(wěn)和維權(quán)的意義，這也是“維穩(wěn)和維權(quán)的悖論”體現(xiàn)。

“維穩(wěn)”與“維權(quán)”本質(zhì)上應(yīng)該是統(tǒng)一的，但二者又有對(duì)立沖突的一面。張立（2011）認(rèn)為維權(quán)是維穩(wěn)的前提和基礎(chǔ)，提高人民福祉才是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本目的④張立.公民維權(quán)與政府維穩(wěn)的關(guān)系[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）：33-35。；于建嶸（2012）認(rèn)為只有當(dāng)民眾的基本權(quán)利得到了確認(rèn)與保護(hù)，維穩(wěn)才是穩(wěn)固的，否則只能是暫時(shí)和脆弱的⑤于建嶸.維權(quán)就是維穩(wěn)[J].人民論壇，2012（1）：23。；朱振輝（2015）強(qiáng)調(diào)了權(quán)利和秩序的統(tǒng)一性，也強(qiáng)調(diào)了權(quán)利的核心地位，他認(rèn)為權(quán)利必須是秩序的實(shí)體和內(nèi)容，而良好的秩序是公眾實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的重要的外在環(huán)境⑥朱振輝.社會(huì)治理創(chuàng)新中的維權(quán)與維穩(wěn)研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2015（1）：119。；李強(qiáng)彬（2017）認(rèn)為維權(quán)是基于正義、規(guī)則、自由的價(jià)值取向的，而維穩(wěn)是基于秩序、穩(wěn)定、安全的價(jià)值取向的，一個(gè)要求被承認(rèn)和維護(hù)，另一個(gè)要求則意味著要否定。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，維穩(wěn)和維權(quán)之間確實(shí)體現(xiàn)著相悖、甚至排斥的一面，也體現(xiàn)著互為錯(cuò)位的一面。李強(qiáng)彬（2017）用“維穩(wěn)維權(quán)化”和“維權(quán)維穩(wěn)化”來(lái)描述目前二者都偏離了各自的正常狀態(tài)，甚至本末倒置⑦李強(qiáng)彬，吝娜.維權(quán)與維穩(wěn)：何以錯(cuò)位如何歸位[J].理論探討，2017（1）：159-163。。權(quán)利主張人打著“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”的旗號(hào)，想要通過(guò)抗?fàn)幮孕袨椋ㄈ缛后w性事件）引起上級(jí)政府的主義，希望通過(guò)自上而下的權(quán)威和壓力對(duì)基層政府和部門起到震懾作用，從而達(dá)到維權(quán)目的，這無(wú)疑對(duì)社會(huì)秩序造成了影響，一些打砸行為、圍堵政府辦公大樓或者堵塞交通等的行為，已經(jīng)嚴(yán)重危害到了社會(huì)秩序和人身財(cái)產(chǎn)安全；而基層政府部門相關(guān)人員則打著“穩(wěn)定壓倒一切”的旗號(hào)，采用剛性維穩(wěn)、強(qiáng)力維穩(wěn)或妥協(xié)維穩(wěn)的方式和手段，采取攔截、圍堵、控制人身自由、花錢買平安，甚至聯(lián)合黑惡勢(shì)力等方式，希望把非正常上訪事件消滅在萌芽之中。

但是，在解釋和解決悖論之前，基層政府是否意識(shí)到問(wèn)題的根源在哪里？為什么民眾會(huì)選擇非正常上訪？現(xiàn)行的信訪機(jī)制是否存在缺陷和不足？什么樣的信訪治理模式是可以調(diào)和“維穩(wěn)”與“維權(quán)”，使之達(dá)到和諧統(tǒng)一的？這個(gè)問(wèn)題，是文章研究的目的所在。

（三）現(xiàn)行信訪治理模式的局限性

現(xiàn)行信訪治理模式存在包容性、代表性、專業(yè)性不足的問(wèn)題。

1.“剛性維穩(wěn)”導(dǎo)致維權(quán)的有限性和包容性欠缺。就群眾而言，采取非正常上訪方式，其主要原因：一是非正常上訪人員對(duì)《信訪條例》的規(guī)定不了解，對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的職能和程序不清楚；二是權(quán)利主張人的權(quán)利訴求沒有得到滿足或者滿足的程度沒有達(dá)到預(yù)期。其中也有不少權(quán)利主張人有貪圖利益、“無(wú)理取鬧”（基層干部的普遍評(píng)價(jià)）的動(dòng)機(jī)和行為，但不能一概而論，對(duì)所有群眾的訴求予以否定，使上訪人員成為過(guò)街老鼠，政府官員人人喊打。這與政府為人民服務(wù)，從群眾中來(lái)到群眾中去的初心是背離的?，F(xiàn)行信訪考核上凸顯了“零越級(jí)上訪”等規(guī)定，給基層政府帶來(lái)了巨大壓力，基層政府官員為確?？己丝?jī)效的排名，防止一票否決制的影響，會(huì)通過(guò)嚴(yán)防死守、盯人、攔訪、截訪、陪訪、辦“學(xué)習(xí)班”等五花八門的方式變相阻止群眾越級(jí)或進(jìn)京上訪，但越是圍追堵截，群眾越認(rèn)為基層干部有逾矩或理虧的問(wèn)題，會(huì)進(jìn)一步激發(fā)其越級(jí)或進(jìn)京上訪的心理。謝茨耐德的沖突理論揭示了集體非訪的背后根源，原因在于集結(jié)人群偏于相對(duì)弱勢(shì)群體，他們需要通過(guò)“借力”“借勢(shì)”等方式，使問(wèn)題社會(huì)化，從而打破原有的力量格局進(jìn)行利益博弈。很顯然，各級(jí)政府在“依法打擊”的同時(shí)沒有做到“依法維權(quán)”，二者應(yīng)并駕齊驅(qū)。

2.“自我裁奪”導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)及基層干部的代表性不足。信訪制度的本意是代表人民行使維權(quán)、監(jiān)督、政治參與的職能，基層干部是代表人民行使權(quán)力的干部。但在制度實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了偏差和分離現(xiàn)象。信訪機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，信訪案件經(jīng)過(guò)層層批轉(zhuǎn)最終又回到了“運(yùn)動(dòng)員——裁判員”合二為一的治理模式中，其結(jié)果和效果是不能讓群眾誠(chéng)服的。信訪組織體系設(shè)計(jì)的缺陷使之職權(quán)小、效率低，存在信訪程序“終結(jié)不終”或者信訪工作責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象，信訪機(jī)構(gòu)及各級(jí)政府在處理問(wèn)題時(shí)，體現(xiàn)出的對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)的傾向性降低和消解了群眾的信任。信訪問(wèn)題的最終裁奪以領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)、指示為依據(jù)，人治色彩又使得統(tǒng)治權(quán)威高于法律權(quán)威，尤其是在農(nóng)村，長(zhǎng)期以來(lái)“信訪不信法”的思想依然存在，權(quán)力高于法律，說(shuō)明群眾對(duì)政府寄予很高的期望。

3.“層層批轉(zhuǎn)”導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)的職能履行錯(cuò)位與專業(yè)性不足。根據(jù)《信訪條例》第6條第2款的規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)是信訪事項(xiàng)受理、交辦、轉(zhuǎn)送、協(xié)調(diào)處理和督促檢查的機(jī)構(gòu)，而不是直接解決信訪問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。因此，從本質(zhì)上說(shuō)，信訪制度不是替代國(guó)家其他糾紛解決制度而直接解決問(wèn)題的制度，問(wèn)題的解決還是要依靠國(guó)家相關(guān)正式法律制度和程序。但近年來(lái)，信訪制度逐步脫離了法律功能定位，漸漸演化為代替政府及其職能部門直接解決信訪問(wèn)題的制度，信訪機(jī)構(gòu)也逐步代替其他政府職能部門成為直接解決信訪問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。信訪制度和信訪機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位，使政府職能部門解決信訪問(wèn)題的相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移到信訪部門，信訪工作部門壓力日益加大，工作難點(diǎn)增多，很多問(wèn)題難以得到相關(guān)部門全力支持。

三、信訪治理改革的新向度及二元治理模式

“維權(quán)”應(yīng)該是信訪制度的根本目標(biāo)和根本的價(jià)值取向，而“維穩(wěn)”是強(qiáng)調(diào)以正當(dāng)?shù)?、程序化的方式“維權(quán)”。因此，如何以一種模式把“維權(quán)”建立在秩序、規(guī)則、程序的有序管理基礎(chǔ)之上，在法律仍不健全、法治權(quán)威仍未確立的今天，變革治理模式是一個(gè)穩(wěn)健的途徑。

（一）信訪治理改革的新向度：三性融合

查爾斯·泰勒的“承認(rèn)政治”理論認(rèn)為：“平等的承認(rèn)是唯一適合于健康的民主社會(huì)的模式”①查爾斯·泰勒.承認(rèn)的政治[M].董之林，陳燕谷譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998：292。。承認(rèn)政治的核心是包容政治，包容不同人群素質(zhì)的差異，尤其是對(duì)弱勢(shì)群體的包容，在其法律素養(yǎng)和道德素質(zhì)不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí)，更多地采用引導(dǎo)、疏通的方式，而不是打壓、抑制的方式。但是現(xiàn)行政府考核模式?jīng)Q定了“維穩(wěn)”指標(biāo)對(duì)“維權(quán)”指標(biāo)的壓倒性優(yōu)勢(shì)。在“穩(wěn)定壓倒一切”的指征下，即便更換考核權(quán)重和考核方式，靠政府自己考核自己無(wú)法從根本解決問(wèn)題，甚至可能對(duì)穩(wěn)定形成溢出效應(yīng)。因此，筆者認(rèn)為，信訪功能要繼續(xù)發(fā)揮且要有效發(fā)揮，必須變革現(xiàn)行信訪治理模式。其新的向度要體現(xiàn)對(duì)群眾訴求的包容，能夠更好地代表群眾，維護(hù)群眾利益，站在群眾的立場(chǎng)解決問(wèn)題、化解矛盾。因此，代表性是信訪治理模式的新向度。

到底什么樣的機(jī)構(gòu)更能代表群眾維權(quán)？吳英姿建議通過(guò)改變信訪機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，從地方政府設(shè)置中剝離出來(lái)，可以避免“運(yùn)動(dòng)員-裁判員”合一的角色錯(cuò)位問(wèn)題。同時(shí)建議對(duì)司法機(jī)構(gòu)和各職能部門的信訪職能進(jìn)行整合，司法機(jī)構(gòu)和各職能部門不再承擔(dān)信訪職能，整合為人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，發(fā)揮人大匯聚民意、反映民意、代表民意的制度功能。同時(shí)建議改革信訪工作機(jī)制，由“受理—轉(zhuǎn)處”改為“分流－對(duì)話”①吳英姿.信訪制度理發(fā)的困境與對(duì)策.孔祥勇主編.服務(wù)為本的國(guó)家治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：257。；童星、張海波建議創(chuàng)新信訪制度模式，提高信訪工作化解社會(huì)矛盾的效率，建議推行主要領(lǐng)導(dǎo)“接訪”和人大代表“下訪”相結(jié)合的制度②孔祥勇主編.服務(wù)為本的國(guó)家治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：262。，同時(shí)建議引入第三方力量，提高信訪公信力③孔祥勇主編.服務(wù)為本的國(guó)家治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：263。。段明認(rèn)為需要在制度框架內(nèi)建立對(duì)話機(jī)制和糾紛解決機(jī)制④段明.維權(quán)與維穩(wěn)執(zhí)政的問(wèn)題轉(zhuǎn)型——國(guó)家治理體系變革對(duì)兩者的調(diào)和與統(tǒng)一[J].學(xué)術(shù)探索，2014（9）：35。。吳英姿和童星、段明等人都沒有站在“剛性維穩(wěn)”立場(chǎng)上，而是從更具代表性，更具包容性的角度為信訪治理模式提供了“人大”和“第三方”的視角，值得借鑒。

人大的最大優(yōu)勢(shì)在于其代表性的合法性和合理性，第三方的最大優(yōu)勢(shì)在于其公平和公正的可能性，但可能性≠現(xiàn)實(shí)性，因此，筆者建議加入專業(yè)性成為可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性的必要條件，而承載專業(yè)性的主體就是社會(huì)工作者。

（二）“人大－－社會(huì)工作者中心”二元信訪治理模式

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體共同治理。文章從學(xué)理上嘗試改變現(xiàn)行“自治”形式的信訪治理模式，探索“人大——社會(huì)工作者中心”二元信訪治理模式。二元治理模式的提出立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)是以人民利益為核心，以維護(hù)和保障公民權(quán)利、提高政府公信力和合法性為目標(biāo)。王常柱認(rèn)為中國(guó)社會(huì)公權(quán)力的行使，理應(yīng)堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的價(jià)值取向，一方面有助于消除公權(quán)力在維穩(wěn)與維權(quán)之間的尷尬、化解群體性事件的難題，另一方面當(dāng)“邏輯的力量”用盡而須動(dòng)用“力量的邏輯”強(qiáng)力維穩(wěn)時(shí)，中國(guó)式維穩(wěn)才會(huì)得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和支持⑤王常柱，夏曉麗.公權(quán)力尷尬：維穩(wěn)與維權(quán)之間的價(jià)值迷失——基于群體性事件中公權(quán)力價(jià)值取向的研究視角[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（2）：28。。因此，“力量的邏輯”是迫不得已的決斷，不是先入為主的震懾。信訪職能的承擔(dān)者應(yīng)該首先是以人民利益為根本價(jià)值取向的，現(xiàn)行信訪職能的隸屬關(guān)系存在著“趨向民意”還是“自我維護(hù)”的矛盾，這與維穩(wěn)和維權(quán)的矛盾是一致的，必須破解。筆者認(rèn)為信訪治理的新向度，即代表性、包容性、專業(yè)性“三性融合”，通過(guò)重塑信訪機(jī)構(gòu)的治理模式，包容不同素質(zhì)、對(duì)政策理解有差異的弱勢(shì)群體的訴求，凝聚不同社會(huì)階層的信任和力量。為此筆者建議在包容精神（包容性）的關(guān)照下，由代表最廣大人民根本利益的人民代表大會(huì)（代表性）來(lái)承接信訪工作的職能，并把社會(huì)工作者力量（專業(yè)性）納入信訪機(jī)構(gòu)的工作體系中，即在人大領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)引入第三方社會(huì)組織力量，由取得社會(huì)工作資格的社會(huì)工作者執(zhí)業(yè)從事信訪工作，即文章提出的“人大——社會(huì)工作中心”二元信訪治理模式（如圖1所示）。

1.人大承接信訪職能的優(yōu)越性。人大承接信訪職能最大的優(yōu)勢(shì)及其合理性在于其充分的代表性和包容性。人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)威性在代表人民利益方面、其監(jiān)督職能在維護(hù)人民利益方面，有著獨(dú)特而天然的優(yōu)勢(shì)，在代表性方面具有直接性；而各級(jí)人民政府及其機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，具有間接的代表性。信訪制度是保障人民群眾表達(dá)意見、反映情況、解決問(wèn)題，以更好地保證政府公信力和合法性的制度，必須具有充足代表性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)信訪職能，才更有利于民意的表達(dá)和問(wèn)題的解決。

人大承接信訪職能能夠有效調(diào)和維穩(wěn)和維權(quán)的矛盾。人民大表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)決定了人大是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的重要保障，代表國(guó)家的維穩(wěn)使命。同時(shí)，人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)源于人民，服務(wù)于人民，代表人民的維權(quán)使命。因此，人大的雙重性質(zhì)決定了其在維穩(wěn)和維權(quán)問(wèn)題上的根本一致性。歸根結(jié)底，人大是以維護(hù)作為國(guó)家主人的人民利益為根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的。

人大承接信訪職能能夠更好地行使其監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革的總目標(biāo)。治理體系的完善要求法制化和制度化，針對(duì)信訪中存在的問(wèn)題，作為立法機(jī)關(guān)的人大能夠?qū)ΠY下藥，從制度體系和法律體系著眼予以規(guī)范和完善。從實(shí)踐上看，我國(guó)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都要對(duì)人大負(fù)責(zé)，人大通過(guò)對(duì)政府以及對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督更好地履行其作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，更好地履行作為人民代表的職責(zé)。信訪職能劃歸人大，能夠深化監(jiān)督，同時(shí)推進(jìn)全能型政府向有限、有效、善治政府的轉(zhuǎn)變。

圖1 人大——社會(huì)工作者中心二元信訪治理模式

2.人大引入社會(huì)力量——社會(huì)工作者處理信訪問(wèn)題的優(yōu)越性。引入社會(huì)工作者力量能夠提升信訪干部的專業(yè)性。信訪制度是指“由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置專門的信訪工作機(jī)構(gòu)并配備專職信訪干部，按照分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理的原則，處理人民群眾的來(lái)信、來(lái)訪、來(lái)電活動(dòng)的一項(xiàng)基本制度”①吳英姿.信訪制度理發(fā)的困境與對(duì)策.孔祥勇主編.服務(wù)為本的國(guó)家治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：251-258。。由此可見，信訪干部的首要要求是專業(yè)性。社會(huì)工作者因其專業(yè)素養(yǎng)、知識(shí)結(jié)構(gòu)與信訪職能的匹配性，能夠有效提升信訪治理效能和效率，以高效、專業(yè)的水準(zhǔn)完成信訪任務(wù)。

引入社會(huì)工作者力量能夠提升信訪案件處理的公平性和公正性。引入第三方社會(huì)力量能夠以中立態(tài)度彌補(bǔ)案件處理的偏倚漏洞。同時(shí)引入社會(huì)力量參與信訪，有利于保持人大職能運(yùn)行的穩(wěn)定性，不會(huì)因增加職能而增加機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。

引入社會(huì)工作者力量能夠提升群眾對(duì)信訪工作的支持和信任。社會(huì)組織的非官方、非營(yíng)利和專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，有助于消除信訪人對(duì)信訪工作的不信任，更有助于提高信訪事項(xiàng)處理的質(zhì)量與效果。從這個(gè)意義上看，社會(huì)組織作為社會(huì)中的一種重要力量，可以發(fā)揮聯(lián)系政府與公民的橋梁和紐帶作用，能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)民眾與政府的溝通對(duì)話②百度文庫(kù).信訪制度[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/c5cee56125c52cc58bd6bebe.html，2012-12-10。。

結(jié) 語(yǔ)

“人大——社會(huì)工作者中心”的二元信訪治理模式體現(xiàn)了信訪工作機(jī)制的創(chuàng)新。相對(duì)而言，人大承接信訪職能較之其他機(jī)構(gòu)能夠更好的體現(xiàn)信訪制度的民主性、政治性、維權(quán)性、補(bǔ)救性和監(jiān)督性，人大職能與信訪機(jī)構(gòu)職能之間具有互通性和目標(biāo)的一致性，能夠有效化解維穩(wěn)與維權(quán)悖論。引入社會(huì)工作者專業(yè)性力量有利于擴(kuò)大信訪民主的力量，增強(qiáng)維權(quán)實(shí)效，暢通對(duì)話和訴求表達(dá)機(jī)制，也進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督作用，是專業(yè)化治理國(guó)家事務(wù)的有益嘗試，有利于突破現(xiàn)行信訪工作自我管理、自我約束的單一模式，實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理。