論“灰色地帶”的“罰款”的法律性質(zhì)
——以《水法》第70 條為例

何紫瑤

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

一、問題的提出

案情介紹：原告北京綠色能量科技有限公司因在北京市順義區(qū)某街未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水的行為，違反了《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）的相關(guān)規(guī)定。 順義水務(wù)局于2013 年9 月11 日對該公司作出罰款30000 元的行政處罰， 要求該公司于2013 年9 月25 日前繳納罰款。 綠色能量公司未在規(guī)定時間內(nèi)履行上述義務(wù)；順義水務(wù)局于2013 年9月26 日作出催告后仍未履行。 順義水務(wù)局遂根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱 《行政處罰法》）和《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）的規(guī)定，決定自2013 年9 月26 日至2013 年10 月29 日（共計34 日），每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。 綠色能量公司認為順義水務(wù)局適用法律錯誤，順義水務(wù)局應(yīng)當(dāng)適用《水法》第70條的規(guī)定對其作出加處罰款的決定，遂向法院提起行政訴訟。 本案爭議焦點在于雙方當(dāng)事人對《水法》第70 條的理解不同，該法條規(guī)定：拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的， 由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)， 責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分2‰的滯納金， 并處應(yīng)繳或者補繳水資源費1倍以上5 倍以下的罰款。 北京綠色能量公司認為該法條是《水法》關(guān)于“加處罰款”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該條款作出加處罰款決定。 順義水務(wù)局認為該法條是針對當(dāng)事人逾期不繳納水資源費而對其加收滯納金的規(guī)定， 并非是因為當(dāng)事人不履行行政處罰決定而對其加處罰款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》和《行政強制法》做出加處罰款的決定。①詳見“北京綠色能量科技有限公司與北京市順義區(qū)水務(wù)局加處罰款決定上訴案”（2014）三中行終字第1264 號行政裁判書。

本案中，雙方當(dāng)事人對《水法》第70 條的適用發(fā)生爭議， 主要原因在于對該法條中因逾期不繳納水資源費而對當(dāng)事人征收滯納金并處罰款的“罰款”理解不同， 北京綠色能量公司認為其是強制執(zhí)行中的執(zhí)行罰， 順義水務(wù)局認為是一種行政處罰上的處罰決定。 事實上，該法條與《行政強制法》第45 條關(guān)于“加處罰款”的規(guī)定②第45 條：行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金，加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。頗有相似性。 有學(xué)者將這類“罰款”稱之為介于作為行政處罰的“罰款”與作為行政執(zhí)行罰的“加處罰款”之間的“灰色地帶”的“罰款”。[1]關(guān)于該類“罰款”的性質(zhì)認定，法律上并沒有明確規(guī)定，而且在理論界和實務(wù)界中都沒有形成統(tǒng)一定論。本文通過對該類“罰款”的相關(guān)法條進行分析，試圖在現(xiàn)行法律框架下，從行政處罰的“罰款”和行政強制執(zhí)行的“加處罰款”兩個角度對該類“罰款”的性質(zhì)進行法律定位。

二、關(guān)于“灰色地帶”的“罰款”的法條列舉

在現(xiàn)行的法律框架下，《行政處罰法》和《行政強制法》規(guī)定了兩種類型的“罰款”，一種是作為行政處罰的“罰款”，另一種是作為行政強制執(zhí)行的“加處罰款”。 但是一些現(xiàn)行法律法規(guī)中存在著一類“灰色地帶”的“罰款”，這類“罰款”既具備行政強制執(zhí)行中“加處罰款”的法律特征也具備行政處罰中“罰款”的法律特征。 經(jīng)過北大法寶的檢索，涉及到這類“灰色地帶”的“罰款”的法條主要包括以下內(nèi)容：（見表1）

根據(jù)以上的法條表述，該類“罰款”有以下幾個特點：第一，都是因行政相對人不履行某種金錢給付義務(wù)而進行的罰款。第二，是對行政相對人不履行或逾期不履行某種金錢給付義務(wù)的一種具有懲罰性質(zhì)措施。 往往作為比征收滯納金更嚴(yán)厲的補充措施而出現(xiàn)。第三，直接目的是通過這類罰款以保證行政相對人能夠及時履行金錢給付義務(wù)。 依照第一個和第二個特征， 該類罰款表現(xiàn)為對之前不履行金錢給付義務(wù)的懲罰性，符合行政處罰的特征。而依照第一個和第三個特征， 該類罰款是迫使當(dāng)事人履行先前的金錢給付義務(wù)，具有一定“執(zhí)行性”，其又符合行政強制執(zhí)行的法律特征。 那么這類“罰款”是應(yīng)當(dāng)將其歸入行政處罰當(dāng)中還是歸入行政強制執(zhí)行中， 當(dāng)前相關(guān)法律并沒有明確規(guī)定。

表1

三、對“灰色地帶”的“罰款”進行性質(zhì)定位的法律阻礙

從上文對相關(guān)法條進行的分析可以得知，在現(xiàn)行法律沒有對“灰色地帶”的“罰款”的性質(zhì)進行明確規(guī)定的情況下，我們只能在現(xiàn)有法律框架下，試圖將其歸入行政處罰的“罰款”中或者從反面論證將其歸入行政強制執(zhí)行的“加處罰款”中來分別探討可行性。

首先，我們試圖將“灰色地帶”的“罰款”納入行政處罰中的“罰款”中。 根據(jù)前述關(guān)于“灰色地帶”的“罰款”的法條列舉，該類法條的表述使用的是“罰款”而不是“加處罰款”的表述方式，其次，這類“罰款”一般置于“法律責(zé)任”在這一章節(jié)進行表述。 所以，按照法條的表述方式將該類“罰款”納入行政處罰的范疇并不是沒有道理， 該類罰款都是針對當(dāng)事人違反相關(guān)法律法規(guī)，不按時繳納規(guī)費稅費，該行為本身就是一種違反行政管理秩序的行為。 正如前述“北京綠色能量科技有限公司與北京市順義區(qū)水務(wù)局加處罰款決定上訴案”的爭議條款《水法》第70條。 被告北京市順義區(qū)水務(wù)局認為該法條中規(guī)定的不在規(guī)定期限內(nèi)繳納水資源費的行為， 本身就是一種違反行政管理秩序的行為， 對這種違法行為處以罰款，就是為了體現(xiàn)對違法行為的制裁性。因此該類“罰款”具備行政處罰的性質(zhì)。

但是將如果這類“罰款”直接納入行政處罰的范疇，其又不能完全被行政處罰理論所接受。 根據(jù)《行政處罰法》 的有關(guān)規(guī)定， 行政處罰主要具備以下特征：第一，以某種違法行為為前提。第二，其直接目的在于懲戒當(dāng)事人的違法行為。 而該類“罰款”都是以當(dāng)事人不履行或者逾期不履行法律規(guī)定的金錢給付義務(wù)為前提。換而言之，該類“罰款”不以一個具有處罰性質(zhì)的罰款為前提， 其直接目的是通過罰款來迫使當(dāng)事人履行金錢給付義務(wù)， 而不是對當(dāng)事人違法行為的制裁。正如前述“北京綠色能量科技有限公司與北京市順義區(qū)水務(wù)局加處罰款決定上訴案”中，原告北京綠色能量科技有限公司認為《水法》第70 條中的“罰款”應(yīng)解釋為行政強制執(zhí)中的“加處罰款”。行政強制執(zhí)行中的“加處罰款”以當(dāng)事人不履行某種金錢給付義務(wù)為前提， 目的是為了保證當(dāng)事人履行相應(yīng)的金錢給付義務(wù)。 該法條中規(guī)定的“罰款”是以當(dāng)事人不履行繳納水資源費的義務(wù)為前提。而且，該“罰款”目的是為了保證當(dāng)事人及時履行繳納水資源費的義務(wù)，本身就帶有一定的執(zhí)行性。 所以，將這類“罰款”納入行政處罰的罰款中實屬勉強。

既然將該類“罰款”納入行政處罰中的罰款存在阻礙，那么我們從反面論證，嘗試將該類“罰款”理解為行政強制執(zhí)行中的“加處罰款”。 但是如果將該類“罰款”理解為行政強制執(zhí)行中的“加處罰款”，其又不完全符合“加處罰款”的基本特征。 首先，根據(jù)《行政強制法》所設(shè)定的“加處罰款”，行政機關(guān)在作出“加處罰款”的決定前，本身就存在一個履行相應(yīng)金錢給付義務(wù)的行政決定。 其次，作為執(zhí)行罰的“加處罰款”不受一事不再罰的約束，可以重復(fù)適用。但是，該類“罰款”的作出不一定以履行相應(yīng)金錢給付義務(wù)的行政決定為前提，而且也不能可持續(xù)的反復(fù)適用。

綜上，如果將該類“罰款”納入行政處罰的范疇，因為其具有一定的執(zhí)行性， 難以被行政處罰理論所接受。如果將該類“罰款”納入行政強制執(zhí)行的范疇，其又會與行政強制執(zhí)行的法律特征所沖突。

四、對“灰色地帶”的“罰款”的法律性質(zhì)進行“策略性”定位

根據(jù)上述分析，無論是將該類“罰款”歸入行政處罰中還是歸入行政強制執(zhí)行中， 都似乎存在合理性，又似乎存在不合理性，那么我們只能去探索將這類“罰款”歸入哪種類型的罰款相對合理。 下面通過對比行政強制執(zhí)行的“加處罰款”和行政處罰的“罰款”的差異來進行分析。

“加處罰款”最初由《行政處罰法》認定為一種執(zhí)行罰，直至《行政強制法》出臺后，雖然依然沒有法律條文對“加處罰款”的概念進行明確界定，但是明確將“加處罰款”規(guī)定為一種間接強制執(zhí)行行為，并且對行政機關(guān)進行了普遍性授權(quán)，“加處罰款” 從行政處罰領(lǐng)域擴大到了整個行政強制領(lǐng)域。 因此，“加處罰款”的內(nèi)涵也得到了擴大。 根據(jù)《行政強制法》第45 條①第45 條：行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。 加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。 加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。的規(guī)定，“加處罰款”的適用范圍從《行政處罰法》第51 條②第51 條：當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款……。所規(guī)定的僅適用于不履行作為行政處罰的“罰款”決定擴大到所有行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的決定。所以，根據(jù)《行政強制法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認為可以將“加處罰款”定義為行政機關(guān)依法對拒不履行行政決定規(guī)定的金錢給付義務(wù)的當(dāng)事人， 通過罰款增加新的金錢給付義務(wù)來迫使其履行原承擔(dān)的金錢給付義務(wù)的間接強制執(zhí)行行為。

行政處罰中的“罰款”是一種行政管理上的罰款行為，是指行政主體依照《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)對實施違法行為，但尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或者其他組織， 通過科處一定金錢給付義務(wù)對其進行行政制裁的行為。相較于作為行政強制執(zhí)行的“加處罰款”，兩者都是以金錢給付義務(wù)為內(nèi)容，法條文本和實務(wù)上也不易區(qū)分， 但是這是兩種完全不同屬性的行為。 其最主要差異有以下幾點：

第一，法律性質(zhì)不同。 “加處罰款”最初是1996年由《行政處罰法》規(guī)定在法律中。在這之后《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國海關(guān)行政處罰法實施條例》①第109 條:當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款……。等法律法規(guī)都相應(yīng)重復(fù)了這一規(guī)定。關(guān)于加處罰款的法律性質(zhì)，在很長一段時期存在較大爭議，有行政處罰說，有滯納金說，有執(zhí)行罰說。[2]直至2011 年，《行政強制法》以法律形式明確將加處罰款確定為一種間接強制執(zhí)行方式。 而行政處罰中的“罰款”，《行政處罰法》明確將其規(guī)定為一種行政處罰行為。 前者是“基礎(chǔ)行為”，后者是“執(zhí)行行為”。

第二，實施目的不同。盡管“加處罰款”和“罰款”都是以對當(dāng)事人科處金錢義務(wù)為內(nèi)容，但是“加處罰款” 是為了迫使當(dāng)事人履行之前的行政決定的罰款內(nèi)容，不具有制裁性質(zhì)。而行政處罰中的“罰款”是由于行政相對人對相關(guān)的法律、法規(guī)或者規(guī)章，行政主體依法對違法相對人強制收取一定數(shù)量金錢的行為，具有懲戒的目的。

第三，自由裁量權(quán)不同?！凹犹幜P款”的數(shù)額一般具有依附性， 其需以原未依法履行金錢給付義務(wù)的數(shù)額與期限為基礎(chǔ)，往往不具備自由裁量權(quán)。 而“罰款”的數(shù)額一般只與行政相對人的違法事實、違法行為的性質(zhì)以及違法行為的社會危害程度有關(guān)， 其具備一定的自由裁量權(quán)。[3]

第四，適用次數(shù)不同。 依照《行政處罰法》的規(guī)定②第24 條：對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。，作為行政處罰的“罰款”受到“一事不再罰”原則的約束，只能適用一次。 而“加處罰款”是在當(dāng)事人沒有履行處罰決定時， 行政機關(guān)對其每日加處一定比例的罰款，這是一個連續(xù)重復(fù)適用的“連續(xù)行為”。[1]71

根據(jù)第一、第二個特征，該類“罰款”應(yīng)當(dāng)被納入行政強制執(zhí)行中，因為實施該類“罰款”的前提在于當(dāng)事人沒有依據(jù)相關(guān)法律履行金錢給付義務(wù)， 并且在相關(guān)行政機關(guān)責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)補交或者已經(jīng)征收滯納金的情況下而采取的措施。在這種情況下，當(dāng)事人沒有按期履行金錢給付義務(wù)的狀態(tài)已經(jīng)非常明顯， 而行政機關(guān)處以罰款的目的就是迫使行政相對人能夠履行金錢給付義務(wù)。

根據(jù)第三、第四個特征，該類“罰款”應(yīng)當(dāng)被納入行政處罰中。依照第三個特征，該類“罰款”雖然與當(dāng)事人不履行金錢給付義務(wù)的數(shù)量有關(guān)， 但是行政機關(guān)卻依然有較大的自由裁量空間， 行政機關(guān)還需考慮當(dāng)事人的違法事實， 情節(jié)以及危害程度等因素來確定罰款數(shù)額。 而作為行政強制執(zhí)行的“加處罰款”往往罰款數(shù)額較為確定，例如《行政處罰法》就直接規(guī)定了當(dāng)事人不繳納或者延遲繳納的罰款的， 每日處罰款數(shù)額3%的加處罰款。 依照第四個特征，該類“罰款”只能適用一次，而行政強制執(zhí)行中的“加處罰款”是可以反復(fù)適用的。[3]

很顯然，依據(jù)上述的法理分析，很難在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對該類“罰款”的性質(zhì)進行準(zhǔn)確定位。 當(dāng)法理跟法律出現(xiàn)沖突時， 我們不能用不規(guī)范的法律去證明法理錯了， 也不能用錯誤的法理去證明正確的法律錯了，況且，我們現(xiàn)在也無法確定是法律錯了還是法理錯了， 我們只能按照優(yōu)勢特征的原則對其進行“策略性”定位，根據(jù)優(yōu)勢特征原則，將該類“罰款”定性為行政處罰決定也更為合適。[1]72

其次，分析該類“罰款”是屬于行政處罰中的“罰款”還是屬于行政強制執(zhí)行中的“加處罰款”，其關(guān)鍵因素在于不履行金錢給付義務(wù)的先前行為的性質(zhì)認定，如果將其認定為一個違反行政管理的行為，那么該“罰款”就具備更強的懲戒性，將其認定為行政處罰中的“罰款”更為合適。 如果只是單純的認定為不履行金錢給付義務(wù)，那么其具有更強的執(zhí)行性。筆者認為將其認定為行政處罰意義上的“罰款” 更為合適。 該先前行為雖然以不履行金錢給付義務(wù)為表現(xiàn)形式，但其本質(zhì)上是一個違反行政管理秩序的行為。

五、結(jié)語

“灰色地帶”的“罰款”作為一種特殊類型的“罰款”，既具備行政處罰中“罰款”的特征，又具備行政強制執(zhí)行中“加處罰款”的法律特征。如果將該類“罰款” 納入行政處罰的范疇， 因為其具有一定的執(zhí)行性，難以被行政處罰理論所接受。如果將該類“罰款”納入行政強制執(zhí)行的范疇， 其又會與行政強制執(zhí)行的法律特征發(fā)生沖突。 所以只能對該類“罰款”的法律性質(zhì)進行策略性的定位，通過對比行政處罰的“罰款”、行政強制執(zhí)行的“加處罰款”的差異以及對該類“罰款”中不履行金錢給付義務(wù)的先前行為進行性質(zhì)認定，將該類“罰款”納入行政處罰中的“罰款”更為妥當(dāng)。