試點(diǎn)引致政策創(chuàng)新機(jī)制研究
——以醫(yī)保和衛(wèi)生政策為例

宋云鵬

一、引言

政策試點(diǎn)也稱政策試驗(yàn)，是中國政府官員制定新政策特別是重大、疑難政策普遍使用、行之有效的政策工具。在社會保障領(lǐng)域，如長期照護(hù)、公立醫(yī)院改革、醫(yī)療保險制度改革、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立等，無不使用試點(diǎn)這一政策工具。試點(diǎn)發(fā)揮積極作用的同時也暴露出一些問題。通過對既往試點(diǎn)進(jìn)行提煉和反思，形成有益于中國改革的新理論、新指導(dǎo)和新方法，對推進(jìn)國家各領(lǐng)域深層改革，實(shí)現(xiàn)社會主義小康社會決勝階段的勝利有著積極意義。

（一）基本概念

本文主要涉及3 個基本概念：政策試點(diǎn)、政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)和政策創(chuàng)新。一是政策試點(diǎn)。采用韓博天等的定義①韓博天、石磊：《中國經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級制政策試驗(yàn)》，《開放時代》2008 年第5 期。，即試點(diǎn)是中國政府在正式出臺新政策或新法規(guī)前，官員籌備、測試和調(diào)整新政策和新法規(guī)時所采用的由點(diǎn)到面的工作方法。二是政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)。主要參考薩巴蒂爾的觀點(diǎn)②Paul A. Sabatier， Policy Change and Learning： An Advocacy Coalition Approach， Westview Press， 1993， pp. 13-39.，將政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)定義為，政策試點(diǎn)過程中由試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論引致試點(diǎn)參與者特別是政府官員信念體系變化，進(jìn)而影響試點(diǎn)實(shí)施和政策制定的過程。三是政策創(chuàng)新。主要參考沃克①Jack L. Walker， "The Diffusion of Innovations among the American States，" The American Political Science Review， 1969， 63（3）.和朱旭峰②Xufeng Zhu， "Mandate versus Championship： Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in Authoritarian China，" Public Management Review， 2014， 16（1）.等人的觀點(diǎn)，將政策創(chuàng)新定義為，發(fā)起試點(diǎn)的政府采納經(jīng)過試點(diǎn)探索和驗(yàn)證的新政策。其是政策制度化的靜態(tài)表現(xiàn)形式，與動態(tài)的政策擴(kuò)散、政策變遷等有明顯區(qū)別。

（二）文獻(xiàn)綜述

近幾年，國內(nèi)外學(xué)者愈發(fā)關(guān)注政策試點(diǎn)這一政策現(xiàn)象，學(xué)者主要從央地權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織理論和政治適應(yīng)性等3 個視角對中國政策試點(diǎn)觸發(fā)和過程進(jìn)行研究。對政策試點(diǎn)的研究主要集中在試點(diǎn)歷史發(fā)展脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展趨勢、存在問題和有關(guān)建議等，同時存在以下不足。（1）試點(diǎn)引致政策創(chuàng)新機(jī)制研究不足?，F(xiàn)有研究文獻(xiàn)主要分析試點(diǎn)和擴(kuò)散過程，進(jìn)行階段劃分，少有的幾篇文獻(xiàn)運(yùn)用利益相關(guān)者理論，從試點(diǎn)地區(qū)、中央和待推廣地區(qū)的互動等視角進(jìn)行分析，但對參與者行為內(nèi)在動力缺乏分析，對政策過程缺乏理論分析和提煉③劉偉：《政策試點(diǎn)：發(fā)生機(jī)制與內(nèi)在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究》， 《中國行政管理》2015 年第5 期。。（2）試點(diǎn)分類欠妥。學(xué)者大多從試點(diǎn)路徑維度將政策試點(diǎn)分為自上而下、自下而上以及上下互動等3 種，一旦歸為某類則保持不變。此種分類方法脫離現(xiàn)實(shí)場景，理論性不足，缺乏動態(tài)分析。（3）政策試點(diǎn)觸發(fā)影響因素和動力機(jī)制研究不足。研究者鮮有研究試點(diǎn)觸發(fā)影響因素和動力機(jī)制，少數(shù)此方面的研究帶有明顯論述性質(zhì)，缺乏理論支撐和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣W(xué)研究過程。

（三）研究問題

本文圍繞政策試點(diǎn)引致政策創(chuàng)新這一核心議題展開，以醫(yī)保和衛(wèi)生政策為例，目的在于厘清試點(diǎn)引發(fā)政策創(chuàng)新的動力機(jī)制。縱觀中國政策試點(diǎn)，大多有實(shí)踐需求并且基層已經(jīng)開展探索，上級政府官員發(fā)起試點(diǎn)，本文以上級發(fā)起試點(diǎn)為研究起點(diǎn)，具體分為3 個子議題：試點(diǎn)中政策學(xué)習(xí)機(jī)制是怎樣的；該機(jī)制如何在試點(diǎn)觸發(fā)階段發(fā)揮作用；該機(jī)制如何在試點(diǎn)實(shí)施階段發(fā)揮作用。

（四）理論基礎(chǔ)

本文主要的理論基礎(chǔ)是倡議聯(lián)盟理論和多源流理論。（1）倡議聯(lián)盟理論。信念體系是倡議聯(lián)盟理論的重要內(nèi)容，政策參與者的信念體系分為深層核心信仰、政策核心信仰和次級信仰等穩(wěn)定性遞減的3 部分④Christopher M. Weible， Paul A. Sabatier， "Coalitions Science and Belief Change： Comparing Adversarial and Collaborative Policy Subsystems，" The Policy Studies Journal， 2009， 37（2）.，政策參與者的信念體系和政策制定具有一致性，信念體系是發(fā)生政策變遷的關(guān)鍵因素。信念體系形成后并非保持不變，政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)可能改變信念體系次要方面，但很難改變核心信仰。其變化機(jī)制為各政策子系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)或訴求，努力掌握新信息，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致參與者認(rèn)識、想法、思想等信念發(fā)生變化，信念變化又引致子系統(tǒng)政策目標(biāo)和政策訴求調(diào)整，進(jìn)而引起政策變遷。倡議聯(lián)盟理論適合于解釋一定時間內(nèi)的政策變遷，運(yùn)用該理論框架和政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)機(jī)制能夠解釋試點(diǎn)引致政策創(chuàng)新過程。（2）多源流理論。當(dāng)問題模糊時，決策者最關(guān)心的是如何有效管理時間而不是管理任務(wù)，分析單元存在3 種源流，包括問題源流、政策源流和政治源流。當(dāng)問題較前迫切或政治源流中發(fā)生重大變化時，原本獨(dú)立的3 個源流匯合，此時被稱為政策之窗，即提案支持者推廣其解決方法或吸引別人重視他們所提特殊問題的機(jī)會①參見John Kingdon， Agendas， Alternatives and Public Policies， New York， Harper Collins， 1995.。政策之窗開啟意味著問題被提上議事日程，政策之窗開啟后旋即關(guān)上。

（五）研究方法

主要采用扎根理論研究方法研究試點(diǎn)引致政策創(chuàng)新機(jī)制。扎根理論是一種自下而上建立理論的方法，在系統(tǒng)收集資料基礎(chǔ)上，從數(shù)據(jù)中歸納分析②凱西·卡麥茲，邊國英譯，陳向明校：《建構(gòu)扎根理論：質(zhì)性研究實(shí)踐指南》，重慶大學(xué)出版社，2009 年，第236 頁。，尋找反映社會現(xiàn)象的核心概念，然后通過在這些概念之間建立起聯(lián)系而形成理論，從而解釋與參與者有關(guān)或與參與者涉及問題相關(guān)的行為模式③陳向明：《質(zhì)性研究方法與社會科學(xué)研究》，教育科學(xué)出版社，2000 年，第12、327、391 頁。。數(shù)據(jù)資料編碼是扎根理論的核心，其編碼主要包括開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼等3 級。

具體政策領(lǐng)域主要關(guān)注醫(yī)保與衛(wèi)生政策的試點(diǎn)。這一領(lǐng)域的政策涉及醫(yī)生、醫(yī)院、病人、藥商、政府的醫(yī)保、衛(wèi)生等部門，相互間利益沖突明顯，政策設(shè)計復(fù)雜，政策間相互關(guān)聯(lián)大，以此為案例能充分探究試點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制。本文涉及案例主要有新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立試點(diǎn)，新醫(yī)改中的公立醫(yī)院改革試點(diǎn)、三明醫(yī)改、醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)改革試點(diǎn)、全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式和服務(wù)模式改革試點(diǎn)、長期護(hù)理保險試點(diǎn)等。本文通過深度訪談獲取研究數(shù)據(jù)，共抽樣15 人，其中承接試點(diǎn)任務(wù)的官員6 人，發(fā)起試點(diǎn)任務(wù)的官員6 人，專家3 人（表1）。

表1 深度訪談樣本基本信息

二、試點(diǎn)與政策創(chuàng)新之原動力：政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)

根據(jù)薩巴蒂爾的倡議聯(lián)盟理論，試點(diǎn)成功會改變決策者的信念體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。而試點(diǎn)啟動的三源流，即政策源、問題源和政治源，以及試點(diǎn)推進(jìn)過程都以政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)為動力。本文從政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)的目的、內(nèi)容、路徑和方式等方面進(jìn)行分析。

（一）學(xué)習(xí)目標(biāo)

基于表2 所示編碼分析，發(fā)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)的目標(biāo)可分為探索性政策學(xué)習(xí)和驗(yàn)證性政策學(xué)習(xí)。探索如何設(shè)計政策，其實(shí)質(zhì)是通過對試點(diǎn)過程和結(jié)果的政策學(xué)習(xí)，建立和完善信念體系；驗(yàn)證已有政策的正確性和適應(yīng)性，其實(shí)質(zhì)是通過對試點(diǎn)過程和結(jié)果的政策學(xué)習(xí)，驗(yàn)證信念體系的正確性。

表2 試點(diǎn)之窗開啟主軸編碼范疇化

（二）學(xué)習(xí)內(nèi)容

官員作出試點(diǎn)與否的決策主要基于問題是否必須當(dāng)前解決或當(dāng)前是否為解決的最佳時機(jī)，即必要性；是否有解決問題的方法和條件，即政策成熟度。當(dāng)兩個條件具備時，試點(diǎn)議程建立的可能性更大。

1.問題的學(xué)習(xí)

決策者認(rèn)知到的問題有很多，但只有對決策者有相當(dāng)沖擊力的問題才有可能進(jìn)入議題。重要的數(shù)據(jù)、危機(jī)以及與決策者有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)都有很強(qiáng)的說服力，在議題建立時可單獨(dú)發(fā)揮積極作用。當(dāng)這三者共同載入問題中時，議題建立就有更大可能性。危機(jī)是引起政府和社會關(guān)注的重要信息源，特別是對那些在平時難以陳述清楚或無法引起足夠重視的政策。如三明醫(yī)?；鸪嘧殖蔀槠溽t(yī)改的重要推動力。財政部對三明市公立醫(yī)院改革調(diào)研報告提出：三明市財政比較困難，2012 年全市財政總收入121 億元，12 個區(qū)縣中僅有2 個不是省級困難轉(zhuǎn)移支付縣。醫(yī)保在2009 年開始收不抵支，2011 年基金缺口高達(dá)7552.59 萬元，欠付全市22 家公立醫(yī)院醫(yī)藥費(fèi)累計達(dá)1748.64 萬元。而財政緊張，無法補(bǔ)足差額。迫于這一嚴(yán)峻形勢，加之三明市發(fā)生多起公立醫(yī)院院長腐敗案件，三明醫(yī)改已經(jīng)箭在弦上。如果沒有基金收不抵支的困境，三明的領(lǐng)導(dǎo)者也不會拿出壯士斷臂的決心實(shí)施如此徹底的改革。

2.問題對策的學(xué)習(xí)

官員對問題如何解決進(jìn)行政策學(xué)習(xí)時，會遞進(jìn)考慮3 個問題：是否具備解決問題的基礎(chǔ)條件；如果具備，是否認(rèn)可政策建議的方向；如果認(rèn)可，改革方案是否成熟或比較成熟。如中央領(lǐng)導(dǎo)集體非常關(guān)注農(nóng)民醫(yī)療保障問題，但直到2002 年認(rèn)為財力具備一定條件后才決定建立新農(nóng)合。C3（國家衛(wèi)生健康委研究機(jī)構(gòu)研究員）是新農(nóng)合制度建立的核心參與者和見證者，“為了建立新農(nóng)合，我們聯(lián)合全國10 個醫(yī)科大學(xué)研究了10 年，給中央寫了很多報告，跟財政部談了很多次，部長找總理都找遍了，人大代表每年都提案。一開始財政部不同意，中央領(lǐng)導(dǎo)也下不了決心，因?yàn)槟切┠杲?jīng)濟(jì)困難，國家沒有錢辦這個事，慢慢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國家有錢了，再加上執(zhí)政理念的變化，更加強(qiáng)調(diào)民生，重視三農(nóng)，問題就一步步得到解決?！?/p>

（三）學(xué)習(xí)路徑

政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)機(jī)制對試點(diǎn)引致政策生成和變遷有較強(qiáng)解釋力，基于表3 所示編碼分析，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)參與者的學(xué)習(xí)方式有通過實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)既有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及參與者溝通交流等3種。（1）通過實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習(xí)包括兩種方式，一是實(shí)踐可探索試點(diǎn)路徑，從而明晰政策如何制定和推行，尤其對失敗的學(xué)習(xí)為政策生成積累負(fù)面經(jīng)驗(yàn)①Diane Stone， "Learning Lessons and Transferring Policy across Time， Space and Disciplines，" Politics， 1999， 19（1）.；二是實(shí)踐可檢驗(yàn)政策可行性，這是指通過政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)，使用下級政府經(jīng)驗(yàn)評估某項(xiàng)政策，并據(jù)此對這項(xiàng)政策作出采納或不采納的決定②Covadonga Meseguer， "Policy Learning， Policy Diffusion， and the Making of a New Order，" Annals of The American Academy of Political and Social Science， 2005， 598（1）.。（2）學(xué)習(xí)既有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)包括上級學(xué)習(xí)下級經(jīng)驗(yàn)和組織間橫向?qū)W習(xí)兩種學(xué)習(xí)方式。為避免走彎路，試點(diǎn)官員會積極向外地、外國學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別是本領(lǐng)域內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)。其前提條件是標(biāo)桿組織的實(shí)踐結(jié)果得到試點(diǎn)官員認(rèn)可，試點(diǎn)官員認(rèn)為試點(diǎn)具備吸納和運(yùn)用先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的條件和可能。（3）參與者溝通交流主要呈現(xiàn)兩種方式，一是官員會晤，可基于政策精英較強(qiáng)的抽象能力，官員間通過有效溝通對信念體系起到軟化作用；二是召開論壇，如政府或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)舉辦的學(xué)術(shù)會議，政府組織的工作會、專家論證會、委托智庫等進(jìn)行專項(xiàng)研究并召開課題匯報會等形式，都對政府官員的信念體系產(chǎn)生一定影響。

表3 政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)路徑主軸編碼范疇化

（四）學(xué)習(xí)方式

從學(xué)習(xí)的主觀能動性上可以分為自主式、引導(dǎo)式和強(qiáng)制式政策學(xué)習(xí)等3 種。自主式政策學(xué)習(xí)，是指本人主動進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。如承接試點(diǎn)的官員通過向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索如何設(shè)計試點(diǎn)方案。引導(dǎo)式政策學(xué)習(xí)指采用非權(quán)威和非強(qiáng)制的手段引導(dǎo)他人學(xué)習(xí)。如上級通過倡議方式發(fā)起試點(diǎn)時，與符合試點(diǎn)條件地區(qū)的官員溝通試點(diǎn)的重要性、方案成功的可能性等，使下級官員積極承接試點(diǎn)。強(qiáng)制式政策學(xué)習(xí)，即依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、權(quán)力資源等明確要求他人學(xué)習(xí)。

三、試點(diǎn)形態(tài)

當(dāng)問題較前迫切或政治源流中發(fā)生重大變化時，原本獨(dú)立的3 個源流匯合，政策之窗開啟①參見John Kingdon， Agendas， Alternatives and Public Policies， New York， Harper Collins， 1995.，問題被提上議事日程。隨后試點(diǎn)參與者特別是發(fā)起試點(diǎn)和承接試點(diǎn)的官員經(jīng)過政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)，確定試點(diǎn)組織，制定試點(diǎn)方案，觸發(fā)試點(diǎn)。試點(diǎn)觸發(fā)后，決策者會制定試點(diǎn)方案，選擇試點(diǎn)地區(qū)，正式啟動試點(diǎn)。一個具體政策的試點(diǎn)實(shí)施過程是無數(shù)個試點(diǎn)形態(tài)連接而成。試點(diǎn)形態(tài)是特定時空下，由上級政府官員推進(jìn)試點(diǎn)的行為方式和下級政府官員承接試點(diǎn)方式共同形成的試點(diǎn)狀態(tài)。上下級政府官員在試點(diǎn)中采取的行為即參與方式，共同影響試點(diǎn)形態(tài)。不同的因素影響官員參與方式，進(jìn)而形成相應(yīng)的試點(diǎn)形態(tài)。上級和下級官員實(shí)施試點(diǎn)的行為兩兩相配形成4 種試點(diǎn)形態(tài)：共促形態(tài)意指上級強(qiáng)制推進(jìn)且下級積極承接；互動形態(tài)指上級倡議推進(jìn)且下級積極承接；強(qiáng)勢形態(tài)，即上級強(qiáng)制推進(jìn)而下級消極承接；空轉(zhuǎn)形態(tài)是指上級倡議推進(jìn)而下級消極承接（表4）。

表4 試點(diǎn)形態(tài)類型表

（一）共促形態(tài)

共促形態(tài)，即上級政府官員對推進(jìn)試點(diǎn)非常有決心，對試點(diǎn)路徑較為明確，同時下級政府官員期待參與試點(diǎn)。形成因素有試點(diǎn)同時滿足上下級工作需要，雙方信念體系基本一致，試點(diǎn)目標(biāo)、方向、路徑、步驟等達(dá)成普遍共識，試點(diǎn)帶來的利益對下級有很強(qiáng)的吸引。發(fā)起試點(diǎn)官員密切關(guān)注實(shí)踐進(jìn)展情況，通過檢查、督查、調(diào)研、工作會議、上報的數(shù)據(jù)等獲取下級試點(diǎn)推進(jìn)情況，分析滯后原因，如果是方案問題則進(jìn)行調(diào)整，修改條款，調(diào)整路徑、步驟和時間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行正向激勵或反向調(diào)節(jié)。承接試點(diǎn)官員組建團(tuán)隊，成員通常為涉及部門人員；制訂高效工作機(jī)制并嚴(yán)格落實(shí)；邀請專家對試點(diǎn)提出政策建議，及時到外地考察學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，邀請上級政府官員指導(dǎo)工作，有效溝通等。如全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式和服務(wù)模式改革試點(diǎn)過程呈現(xiàn)出共促形態(tài)。在此試點(diǎn)中，國務(wù)院醫(yī)改辦的官員對試點(diǎn)方向和內(nèi)容有明確的規(guī)定，10 個試點(diǎn)城市是各城市官員激烈競爭得來的，分管市長參與其中，有很強(qiáng)的積極性，因此屬于共促形態(tài)，系多種因素共同促成。（1）國家醫(yī)改辦和試點(diǎn)城市政府官員都認(rèn)可全科醫(yī)生制度。居民健康狀況堪憂，醫(yī)?；鹗詹坏种?，而英國等國家的家庭醫(yī)生既是居民健康的守門人，又是醫(yī)保資金的守門人，發(fā)起試點(diǎn)的中央官員和承接試點(diǎn)的地方官員都對全科醫(yī)生制度有好感。（2）雙方對試點(diǎn)的方向和內(nèi)容達(dá)成一致。國家推進(jìn)全科醫(yī)生制度已經(jīng)10 余年，加之有世界銀行等的幫助，制定的方案有很強(qiáng)的針對性和實(shí)戰(zhàn)性，經(jīng)過這一程序制定的方案順利得到承接試點(diǎn)城市的認(rèn)可。（3）雙方目標(biāo)具有相容性。國家醫(yī)改辦官員希望通過試點(diǎn)驗(yàn)證方案的可行性，以便在全國推廣，而試點(diǎn)城市官員則希望通過試點(diǎn)任務(wù)獲得政策授權(quán)從而有所突破。

（二）互動形態(tài)

互動形態(tài)，即上級發(fā)起試點(diǎn)，軟性要求下級參與試點(diǎn)，同時，下級積極參與試點(diǎn)，試點(diǎn)過程中雙方良性互動?；有螒B(tài)形成因素和共促形態(tài)有很多相仿之處，最大不同在于上級對試點(diǎn)事項(xiàng)的倡議推進(jìn)，而非強(qiáng)制推進(jìn)。發(fā)起試點(diǎn)官員提出試點(diǎn)倡議，確定試點(diǎn)目標(biāo)、方向，同時未作出明確的試點(diǎn)路徑和步驟安排。提供政策窗口，解決下級自身難以協(xié)調(diào)的政策束縛，為下級試點(diǎn)提供制度推動力。試點(diǎn)過程中采用柔性手段推進(jìn)試點(diǎn)，一般采用經(jīng)驗(yàn)交流會、新聞發(fā)布會等形式鼓勵試點(diǎn)，引導(dǎo)其他試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)。承接試點(diǎn)官員組建團(tuán)隊，制訂試點(diǎn)推進(jìn)舉措，到外地學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等，在試點(diǎn)內(nèi)容和路徑探索等方面需要發(fā)揮更大的積極性，也承擔(dān)更大的不確定性風(fēng)險。如新農(nóng)合制度發(fā)展初期部分城市試點(diǎn)中呈現(xiàn)出互動形態(tài)。新農(nóng)合是一項(xiàng)全新的制度設(shè)計，國外可借鑒之處很少，國內(nèi)個別地方的探索對全國缺乏適應(yīng)性，但此項(xiàng)工作又必須而為之，因此中央高層以倡議的方式提出試點(diǎn)任務(wù)，各地要先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，時任中共中央總書記胡錦濤批示，“完善試點(diǎn)，因地制宜，循序漸進(jìn)”。天津市積極參與，采取有效措施在本地開展試點(diǎn)。這包括：（1）積極申報試點(diǎn)縣市。中央要求各地選取不超過3 個縣市開展試點(diǎn)，很多省份選取2 個縣市試點(diǎn)，天津市則選取北辰區(qū)、大港區(qū)和靜海縣等3 個地方參與試點(diǎn)。（2）加強(qiáng)組織保障。市里建立聯(lián)席會議制度，相關(guān)部門共同參與，負(fù)責(zé)規(guī)劃、部署、總結(jié)、協(xié)調(diào)解決困難等；成立具體辦事組織。（3）加強(qiáng)籌資力度。2007 年實(shí)際籌資達(dá)到120 元，有力保障了新農(nóng)合報銷能力。在此案例中，中央積極倡導(dǎo)，同時提出試點(diǎn)方向，但具體運(yùn)行體制、機(jī)制、籌資等不做硬性規(guī)定，部分城市積極參與，逐步探索出寶貴經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了中央和地方良性互動①參見衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生管理司、衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療研究中心：《2003—2007 年全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療（試點(diǎn)）工作會議資料匯編》，2007 年。。

（三）空轉(zhuǎn)形態(tài)

空轉(zhuǎn)形態(tài)是指上級命令得不到下級認(rèn)可和執(zhí)行的情況②李瑞昌：《中國公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012 年第3 期。。形成因素包括不能實(shí)現(xiàn)上下級共贏；信念體系沖突；試點(diǎn)帶來的利益對下級吸引力不足；上級政府官員推進(jìn)試點(diǎn)強(qiáng)制力弱。上級強(qiáng)制力缺位，使得下級政府官員在對待試點(diǎn)時有更多自主性，當(dāng)下級缺乏主動性時，在形式上啟動試點(diǎn)，如制定試點(diǎn)方案，成立工作小組，選擇小的區(qū)域開展試點(diǎn)，但并未動員大部分資源推進(jìn)試點(diǎn)。例如，新醫(yī)改收支兩條線管理方式試點(diǎn)時呈現(xiàn)出空轉(zhuǎn)形態(tài)。國家推行基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)收支兩條線管理方式時，主要以倡議方式，試點(diǎn)任務(wù)為“可”“可以”“探索”等，不做硬性規(guī)定，在實(shí)踐中試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。原因?yàn)榈胤截斦块T官員對試點(diǎn)不認(rèn)同，收支兩條線的主管部門是財政部門，減少財政供養(yǎng)人員，購買服務(wù)是其官員的主導(dǎo)思想，這與收支兩條線在政策核心上有根本區(qū)別。同時，地方衛(wèi)生部門官員對試點(diǎn)持保留態(tài)度，雖然有上海的成功范例，但更多的地方未實(shí)行收支兩條線，衛(wèi)生行政部門官員擔(dān)心該制度會導(dǎo)致醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作積極性受挫，以及對行政部門的管理能力和管理投入的加大，積極性也不強(qiáng)。此外中央未強(qiáng)制推行試點(diǎn)。因此，盡管國家政策提倡多年，但少有進(jìn)展。

（四）權(quán)威形態(tài)

權(quán)威形態(tài)，即上級政府官員對推進(jìn)試點(diǎn)非常有決心，對試點(diǎn)路徑也較為明確，要求下級必須試點(diǎn)，但是，下級政府官員內(nèi)心不愿接受上級試點(diǎn)任務(wù)，又無法拒絕試點(diǎn)工作。發(fā)起試點(diǎn)官員檢驗(yàn)自身政策設(shè)計是否合適，依靠權(quán)威影響要求承接試點(diǎn)官員進(jìn)行政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)。針對下級消極承接采取下列行為，通過文件明確試點(diǎn)目標(biāo)、任務(wù)、路徑等，縮小下級執(zhí)行的彈性空間；加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。承接試點(diǎn)官員排斥政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)，但不會明確拒絕上級試點(diǎn)要求。首先會基于對上級的服從接受試點(diǎn)任務(wù)，同時產(chǎn)生抵觸心理，由于上下級之間存在復(fù)雜的委托代理鏈條①倪星、梁維東：《中國地方改革的類型學(xué)：改革角色與共識基礎(chǔ)》， 《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016 年第6 期。，下級有很多理由消極對待②定明捷等：《地方政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散生成機(jī)理的邏輯分析》， 《社會主義研究》2014 年第3 期。。如新醫(yī)改公立醫(yī)院人事薪酬政策改革試點(diǎn)時呈現(xiàn)出權(quán)威形態(tài)。第一階段，試點(diǎn)初期中央文件提出改革要求并明確要求推進(jìn)試點(diǎn)改革，由國家衛(wèi)生健康委官員主導(dǎo)，改革試點(diǎn)的內(nèi)容是方向性的。文件下發(fā)后，試點(diǎn)城市的人社部門官員不愿意改革，衛(wèi)生部門官員不知道怎么改，而國家剛剛啟動新醫(yī)改，有很多更易于推進(jìn)的改革事項(xiàng)，因此試點(diǎn)處于停滯狀態(tài)。第二階段，醫(yī)改推進(jìn)3 年左右的時間，單項(xiàng)改革全面推開，政策間牽制作用越來越明顯。國家衛(wèi)生健康委官員越發(fā)重視人事薪酬政策改革，提出了更加明確的改革要求，如嚴(yán)禁醫(yī)院將醫(yī)生的收入與其開具的藥品和檢查數(shù)量相掛鉤。但試點(diǎn)城市推進(jìn)緩慢，面對必須執(zhí)行的文件，出現(xiàn)了“以文件貫徹文件”的現(xiàn)象，也就是“假試點(diǎn)”的狀態(tài)。第三階段，醫(yī)改推進(jìn)6 年時，中央認(rèn)為醫(yī)生人事薪酬政策的滯后性嚴(yán)重影響整個改革進(jìn)程，習(xí)近平總書記在2016 年全國衛(wèi)生與健康大會上提出有關(guān)要求，人社部主動提出提高醫(yī)生收入水平，突破現(xiàn)行事業(yè)單位工資總額，但試點(diǎn)城市改革效果仍不明顯。

四、試點(diǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換及影響因素

試點(diǎn)形態(tài)僅是試點(diǎn)過程中某一時間點(diǎn)的狀態(tài)，是由多個因素綜合作用的結(jié)果，當(dāng)上級參與方式變化而下級參與方式未變時，試點(diǎn)形態(tài)會在共促形態(tài)和互動形態(tài)間，權(quán)威形態(tài)和空轉(zhuǎn)形態(tài)間轉(zhuǎn)換。當(dāng)下級參與方式變化而上級參與方式未變時，試點(diǎn)形態(tài)會在共促形態(tài)和權(quán)威形態(tài)間，互動形態(tài)和空轉(zhuǎn)形態(tài)間轉(zhuǎn)換?；诒? 所示編碼分析，發(fā)現(xiàn)促進(jìn)轉(zhuǎn)換的因素可分為政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)因素與外部環(huán)境因素。

表5 試點(diǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換主軸編碼范疇化

（一）政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)因素

1.試點(diǎn)參與者變化

（1）領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注和評價變化。高層領(lǐng)導(dǎo)視察、批示、會議講話精神等都會成為試點(diǎn)加速推進(jìn)的動力。當(dāng)受訪者A1（地市衛(wèi)生健康委副主任）發(fā)現(xiàn)下級推進(jìn)試點(diǎn)不力，通常會采用邀請其地方上的領(lǐng)導(dǎo)參加督導(dǎo)檢查反饋會、發(fā)布試點(diǎn)推進(jìn)短訊等手段，目的在于改變地方領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注程度。（2）領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)整。當(dāng)作為政策企業(yè)家的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)生變化時，試點(diǎn)將受到重大影響，試點(diǎn)思路、試點(diǎn)內(nèi)容、路徑和步驟等會調(diào)整，甚至終止試點(diǎn)。如宿遷醫(yī)改隨著時任市委書記仇和調(diào)離而從極端民營化轉(zhuǎn)向建設(shè)公立醫(yī)院。2003 年起，仇和推進(jìn)醫(yī)療體制改革，認(rèn)為不需要公立醫(yī)院，一夜之間，全市135 家公立醫(yī)院134 家變成了私立醫(yī)院。2006 年仇和調(diào)離宿遷，2011年，宿遷主要領(lǐng)導(dǎo)決定由政府財政全額出資18 億，建造一所2000 張床位的大型三甲公立醫(yī)院，2015 年正式啟用。在此案例中，將全市的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為民營雖然經(jīng)過一些程序，但實(shí)際上是由市委書記仇和一人決定，仇和離任后接替者思路不一致就帶來不同的決策。（3）官員風(fēng)險偏好變化。當(dāng)官員風(fēng)險偏好小時，官員會對試點(diǎn)項(xiàng)目采取保守行為，盡量不開展試點(diǎn)或表面開展但實(shí)際上不開展；當(dāng)風(fēng)險偏好大時，官員更傾向于開展試點(diǎn)，特別是風(fēng)險大的試點(diǎn)項(xiàng)目。風(fēng)險偏好受官員成就動機(jī)①John W. Atkinson， "Motivational Determinants of Risk Taking Behavior，" Psychological Review， 1957， 64（6）.和官員風(fēng)險認(rèn)知兩個因素的影響。

2.參與者認(rèn)知改變

（1）政策清晰化。當(dāng)政策框架不清晰時，上級會給下級更多的政策自主性，探索出各種路徑。隨著試點(diǎn)深化和擴(kuò)大，上級逐步明晰改革框架、內(nèi)容，便檢驗(yàn)方案科學(xué)性及其與既有行政體制的融合度。如隨著新農(nóng)合政策清晰化，試點(diǎn)從互動形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣泊傩螒B(tài)。新農(nóng)合試點(diǎn)初期，中央對如何解決農(nóng)民看病就醫(yī)問題僅有粗略的設(shè)計，但不知曉其是否有可行性。此階段試點(diǎn)工作是互動形態(tài)，即中央倡議基層試點(diǎn)，不提出細(xì)致的試點(diǎn)方案，主要靠下級發(fā)揮積極性探索而形成經(jīng)驗(yàn)，如2003 年時任國務(wù)院總理溫家寶批示，“積極探索，隨時注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”。經(jīng)過5年的發(fā)展，中央已經(jīng)基本清楚該制度的框架。2008 年吳儀副總理提出，5 年來“新農(nóng)合已經(jīng)建立了符合我國農(nóng)村實(shí)際的制度框架和運(yùn)行機(jī)制”。在這種形勢下，中央不再放手由試點(diǎn)縣市自主探索，而是明確提出工作重點(diǎn)，各地也繼續(xù)保持高漲的試點(diǎn)積極性。中央對試點(diǎn)從倡議方式轉(zhuǎn)為強(qiáng)制方式，總體試點(diǎn)形態(tài)相應(yīng)由互動形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣泊傩螒B(tài)。

（2）試點(diǎn)方案的不足逐漸顯現(xiàn)。包括試點(diǎn)方案不符合實(shí)際，問題逐漸顯現(xiàn)，下級無法執(zhí)行試點(diǎn)方案；實(shí)施設(shè)計比較復(fù)雜，一線人員增加大量工作，又缺乏激勵；承接試點(diǎn)不受到利益群體認(rèn)同，同時需投入大量資源。如新農(nóng)合試點(diǎn)中有的試點(diǎn)地區(qū)對試點(diǎn)難度認(rèn)識不足導(dǎo)致試點(diǎn)從互動形態(tài)轉(zhuǎn)為空轉(zhuǎn)形態(tài)。時任國務(wù)院副總理吳儀在2004 年全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作會議上提出，“有些試點(diǎn)縣市的基層領(lǐng)導(dǎo)和管理者對試點(diǎn)的有關(guān)政策和試點(diǎn)目的理解不透，對試點(diǎn)工作難度認(rèn)識不足，存在急于求成思想，甚至違背農(nóng)民自愿參加的原則，下指標(biāo)、強(qiáng)迫村干部和衛(wèi)生人員墊付合作醫(yī)療費(fèi)，或宣傳不到位等?！边@些措施導(dǎo)致農(nóng)民有抵觸心理，試點(diǎn)推進(jìn)不順，當(dāng)有的基層領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)并非易事時，積極性也隨之下降，試點(diǎn)形態(tài)從互動形態(tài)轉(zhuǎn)為空轉(zhuǎn)形態(tài)。

（3）工作相關(guān)性變化。工作相關(guān)性指政府官員認(rèn)為試點(diǎn)項(xiàng)目與解決問題或?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略設(shè)計的相關(guān)性，其影響因素包括引起官員認(rèn)知問題的現(xiàn)象變化，相鄰問題影響，問題重新界定。例如，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上的講話改變了人社部門認(rèn)為醫(yī)生人事薪酬政策改革與他們相關(guān)性小的觀點(diǎn)，促使試點(diǎn)從權(quán)威形態(tài)轉(zhuǎn)換為共促形態(tài)。醫(yī)改初期，僅是衛(wèi)生部門熱心醫(yī)生人事薪酬政策改革，人社部門卻不出臺操作性政策措施，導(dǎo)致試點(diǎn)流于形式。隨著醫(yī)改深入進(jìn)行，醫(yī)生人事薪酬政策對推進(jìn)改革的阻礙作用越發(fā)明顯，但“人社是強(qiáng)勢部門，衛(wèi)生拿人家沒辦法”。直到2016 年全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平總書記提出有關(guān)要求，人社部領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，這是一項(xiàng)應(yīng)該推進(jìn)的改革，隨即在人社系統(tǒng)內(nèi)部印發(fā)通知，對衛(wèi)生部門提出的改革措施予以承認(rèn)，對醫(yī)生薪酬制度改革提出詳細(xì)具體要求，改革真正啟動。在此過程中，領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神改變了人社部門對醫(yī)生人事薪酬政策與本職工作相關(guān)性的認(rèn)知，進(jìn)而傳導(dǎo)到試點(diǎn)城市的人社部門，引致試點(diǎn)形態(tài)變化。

（二）外部環(huán)境因素

1.上級導(dǎo)向變化

包括總體政策導(dǎo)向變化和時間限制變化?？傮w政策導(dǎo)向變化，即當(dāng)與具體政策相關(guān)的總體政策發(fā)生變化，具體政策會隨之變化，兩者的相關(guān)性越大，變化越明顯；總體政策權(quán)威性越高，變化越明顯。如中央發(fā)文支持家庭醫(yī)生簽約服務(wù)費(fèi)制度促使試點(diǎn)形態(tài)從權(quán)威形態(tài)轉(zhuǎn)換為共促形態(tài)。全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式試點(diǎn)中，提出要試點(diǎn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)費(fèi)制度，但是社保部門官員以社保法為由，堅持醫(yī)?；鹬荒苡糜诓∪舜蜥槼运幍?，不能給醫(yī)生作為報酬，這導(dǎo)致家庭醫(yī)生制度試點(diǎn)幾乎停滯不前。形勢在2016 年4 月發(fā)生轉(zhuǎn)機(jī)，中央深改組召開會議，強(qiáng)調(diào)家庭醫(yī)生的重要性，提出“要重點(diǎn)在簽約服務(wù)方式、內(nèi)容、收費(fèi)、考核等方面實(shí)現(xiàn)突破”。會后，多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的指導(dǎo)意見》，各地人事部門方才接受這一政策。時間限制變化，即當(dāng)時間限制變緊迫且明確時，政府官員積極行為的意愿會明顯增強(qiáng)。如時間限制變化促使試點(diǎn)城市加速推進(jìn)試點(diǎn)，共促形態(tài)更加明顯。國務(wù)院第三次新農(nóng)合試點(diǎn)工作會議結(jié)束后，原衛(wèi)生部等7 部委明確提出2008 年全國基本推行，2010 年實(shí)現(xiàn)制度對農(nóng)村居民全覆蓋”。但2007 年，國務(wù)院組織召開全國新型農(nóng)村工作會議，要求到2008 年新農(nóng)合全覆蓋。廣東省政府把新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為建設(shè)農(nóng)村基本衛(wèi)生保健制度的重要任務(wù)，時任廣東省委書記張德江多次批示，親自調(diào)研，順利完成任務(wù)。

2.相關(guān)領(lǐng)域改革

關(guān)系密切的政策改革會給試點(diǎn)帶來明顯的正向或負(fù)向影響。受訪者B1（國家衛(wèi)生健康委副處長）說：“基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目是從不接受到歡迎的過程。原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院靠藥品掙錢，不重視公共衛(wèi)生，后來實(shí)施基本藥物，沒法靠藥掙錢了，公共衛(wèi)生的錢成了主要資金來源，他們就很重視這項(xiàng)工作?！?/p>

3.突發(fā)事件

發(fā)生與試點(diǎn)相關(guān)的重大事件也將會明顯影響官員行為，進(jìn)而影響試點(diǎn)形態(tài)和走向。包括：重大公共事件，民眾反對和媒體大量負(fù)面報道等。如2002 年中央著手啟動新農(nóng)合試點(diǎn)，但2003 年初一場突如其來的非典疫情導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)試點(diǎn)啟動時間被迫推遲。直到同年5 月，非典疫情趨于緩和，各地新農(nóng)合試點(diǎn)啟動工作才再次被提上工作日程。

五、試點(diǎn)結(jié)束與政策創(chuàng)新

（一）試點(diǎn)與預(yù)期相符的情形

若為簡單型政策試點(diǎn)，當(dāng)試點(diǎn)達(dá)到預(yù)期，發(fā)起試點(diǎn)官員的信念體系得到強(qiáng)化，與事實(shí)稍有偏離的次要方面得到完善。上級政府對試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，分析出現(xiàn)的偏離，經(jīng)過征求專家意見、內(nèi)部討論等形成全域推廣方案，發(fā)文執(zhí)行。同時，憑借權(quán)力、資金、溝通和組織等資源優(yōu)勢影響政策傳播，采取對試點(diǎn)認(rèn)同，召開現(xiàn)場會由試點(diǎn)單位介紹經(jīng)驗(yàn)，媒體宣傳和推廣等方式鼓勵各地接受政策創(chuàng)新。若為重大復(fù)雜的政策試點(diǎn)，當(dāng)試點(diǎn)事項(xiàng)非常重大、復(fù)雜時，上級會采取分批遞進(jìn)的方式進(jìn)行試點(diǎn)。首先，選取少數(shù)單位，對一部分政策進(jìn)行試點(diǎn)驗(yàn)證。當(dāng)?shù)谝慌圏c(diǎn)結(jié)束后，進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題所在和成功之處，納入試點(diǎn)方案。再選取單位依照新的試點(diǎn)方案進(jìn)行試點(diǎn)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以此循環(huán)，直至信念體系經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，逐步完善，從而頒布全域執(zhí)行的新政策，此時整個政策的創(chuàng)新完成。重大復(fù)雜政策的創(chuàng)新是在試點(diǎn)中一次次小的創(chuàng)新累積而成。當(dāng)實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)使命時，發(fā)起試點(diǎn)的官員不再關(guān)注并投入資源，試點(diǎn)使命完成，試點(diǎn)結(jié)束。如國家試點(diǎn)作為長期照護(hù)的核心制度——長期醫(yī)療護(hù)理保險制度，采用不斷推進(jìn)的路線。為解決我國日益緊迫的老年人長期照護(hù)問題，國家相關(guān)部委啟動政策制定工作，正如青島市長期照護(hù)協(xié)會會長姜日進(jìn)所說，支付體系是長期照護(hù)體系的基礎(chǔ)和核心，沒有支付體系，服務(wù)體系就難以發(fā)展起來。國家醫(yī)保部門分階段逐步推進(jìn)試點(diǎn)。第一階段，2000 年左右，國家提出鼓勵各地自主試點(diǎn)長期醫(yī)療護(hù)理保險制度，有些地區(qū)試點(diǎn)失敗。2012 年青島啟動試點(diǎn)并摸索出一條路徑，該路徑得到國家醫(yī)保部門的認(rèn)可。第二階段，2016 年，國家吸納了青島的成功經(jīng)驗(yàn)，制定了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，從全國遴選了10 個試點(diǎn)城市，對試點(diǎn)內(nèi)容提出了較為明確的要求，意在驗(yàn)證全國范圍內(nèi)的政策適應(yīng)性。

（二）試點(diǎn)結(jié)果與預(yù)期不符的情形

如果試點(diǎn)結(jié)果與預(yù)期不符或基本不符，上級官員信念體系的政策核心受到挑戰(zhàn)，次要方面發(fā)生改變，多次結(jié)果驗(yàn)證比單次影響作用更明顯。面對結(jié)果，上級政府對試點(diǎn)行動予以終止、暫停，收回試驗(yàn)點(diǎn)的試點(diǎn)權(quán)限等。但是，當(dāng)主導(dǎo)試點(diǎn)的上級官員在各種內(nèi)外因素影響下，認(rèn)為該項(xiàng)政策創(chuàng)新是必須為之的，而且有成功的可能，試點(diǎn)失敗會增加其對政策復(fù)雜性的認(rèn)識，使其修改試點(diǎn)方案，另行選取試點(diǎn)單位進(jìn)行試點(diǎn)。

六、總結(jié)：漸進(jìn)政策學(xué)習(xí)理論與政策含義討論

（一）漸進(jìn)政策學(xué)習(xí)理論

本文對試點(diǎn)過程進(jìn)行分析，提出漸進(jìn)學(xué)習(xí)理論（圖1），也就是試點(diǎn)過程中漸進(jìn)政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)引致漸進(jìn)政策創(chuàng)新。政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)路徑有實(shí)踐、學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和參與者溝通交流。從學(xué)習(xí)的意愿分為自主式政策學(xué)習(xí)、引導(dǎo)式政策學(xué)習(xí)和強(qiáng)制式政策學(xué)習(xí)。政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)具有漸進(jìn)性特征。發(fā)起試點(diǎn)的官員從探索性學(xué)習(xí)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轵?yàn)證性學(xué)習(xí)，信念體系相應(yīng)逐步調(diào)整和成熟，隨之實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新；試點(diǎn)過程中不斷取得政策某一方面的創(chuàng)新，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步試點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)整體政策的創(chuàng)新。

漸進(jìn)學(xué)習(xí)理論內(nèi)在邏輯為當(dāng)政策之窗開啟時，三源流合流，參與者通過政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)，不斷改變自身信念體系，從而實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。試點(diǎn)議程建立階段，試點(diǎn)之窗開啟時，官員特別是決策者提出建議，建立試點(diǎn)議程。發(fā)起試點(diǎn)的官員會通過學(xué)習(xí)下級經(jīng)驗(yàn)、溝通交流等學(xué)習(xí)路徑，確定試點(diǎn)方案。試點(diǎn)推進(jìn)階段，當(dāng)試點(diǎn)處于共促形態(tài)和互動形態(tài)時，上下級政府官員以自主式學(xué)習(xí)為主，探索政策設(shè)計或驗(yàn)證政策可行性，從而有更大的可能性來完善、修改或驗(yàn)證自身信念體系?？辙D(zhuǎn)形態(tài)和權(quán)威形態(tài)下，下級拒絕政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)，上級進(jìn)行政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)的路徑也失效，政策創(chuàng)新可能性減小。隨著試點(diǎn)推進(jìn)和深入，官員循序漸進(jìn)學(xué)習(xí)，政策的方向、框架、主要內(nèi)容、細(xì)節(jié)等遞次清晰，最終形成完整的政策并發(fā)布實(shí)施，由此政策創(chuàng)新完成。重大和復(fù)雜政策試點(diǎn)的，則經(jīng)過“試點(diǎn)-總結(jié)經(jīng)驗(yàn)-頒布成熟的新政策并進(jìn)一步試點(diǎn)-再次總結(jié)經(jīng)驗(yàn)-再次頒布成熟的新政策并進(jìn)一步試點(diǎn)”這一循環(huán)往復(fù)、循序漸進(jìn)的過程，直到上級政府頒布完整的新政策。

圖1 漸進(jìn)政策學(xué)習(xí)模型圖

（二）政策含義討論

政府官員在運(yùn)用政策試點(diǎn)這一政策工具時，可通過科學(xué)設(shè)計試點(diǎn)，優(yōu)化試點(diǎn)方法，把握好探索性試點(diǎn)和檢驗(yàn)性試點(diǎn)時機(jī)以及規(guī)范試點(diǎn)參與者的行為和動機(jī)，來提高試點(diǎn)有效性，從而推進(jìn)試點(diǎn)成功后的政策擴(kuò)散。（1）科學(xué)設(shè)計試點(diǎn)。一是試點(diǎn)前科學(xué)論證試點(diǎn)舉措，以提高試點(diǎn)方案合理性和適應(yīng)性。二是提高試點(diǎn)承接者的樣本代表性，從而利于下一步政策擴(kuò)散。需要對認(rèn)知進(jìn)行研究、分類，從而有效取樣，確保試點(diǎn)的外部效度。依據(jù)大樣本和相關(guān)理論，建立模型庫，對政策進(jìn)行分類，歸納影響因素，為不同政策試點(diǎn)提供參考和借鑒。三是界定下級自主探索的空間和權(quán)責(zé)關(guān)系，明確下級可以開展哪些類別、哪些性質(zhì)的探索。（2）優(yōu)化試點(diǎn)方法。一是運(yùn)用推進(jìn)會、協(xié)調(diào)會、督導(dǎo)會等手段提高下級領(lǐng)導(dǎo)者重視程度，增強(qiáng)試點(diǎn)過程協(xié)調(diào)性。二是進(jìn)一步發(fā)揮開放性論壇的作用，政府官員在發(fā)起或參與試點(diǎn)時，主動公開試點(diǎn)方案、實(shí)施過程、數(shù)據(jù)等，培養(yǎng)溝通交流的意識和素養(yǎng)，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)和應(yīng)用。三是及時提煉經(jīng)驗(yàn)，下級自我提煉和上級幫助提煉相結(jié)合，形成政策參考，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)目的。（3）把握好探索性試點(diǎn)和檢驗(yàn)性試點(diǎn)的時機(jī)。當(dāng)對政策方向、框架、措施不明確時，進(jìn)行探索性試點(diǎn)，激發(fā)下級積極性，探索出有效路徑；當(dāng)為了檢驗(yàn)方案科學(xué)性，與既有行政體制的融合度以及統(tǒng)一不同部門官員信念體系時，宜采用檢驗(yàn)性試點(diǎn)，對試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行較為明確細(xì)致的規(guī)定。（4）規(guī)范試點(diǎn)參與者的行為和動機(jī)。一是端正試點(diǎn)動機(jī)，加強(qiáng)官員教育，完善正負(fù)激勵機(jī)制，以引導(dǎo)和約束官員試點(diǎn)動機(jī)。二是針對承接試點(diǎn)官員報喜不報憂和假試點(diǎn)，上級部門官員可加強(qiáng)試點(diǎn)前甄別和試點(diǎn)中追責(zé)，同時建立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價過程和嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制。三是促進(jìn)各種角色特別是試點(diǎn)的多方利益主體參與其中，是試點(diǎn)有序推進(jìn)的有效手段。