薩拉蒙“新治理”理論的貢獻(xiàn)、反思與啟示

耿長(zhǎng)娟

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州341000）

一、引 言

2020年是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年，也是實(shí)現(xiàn)防疫勝利和恢復(fù)發(fā)展的關(guān)鍵期。為建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理體系，需要將多元統(tǒng)籌協(xié)作的治理模式制度化，構(gòu)建公私良性的信任關(guān)系與互動(dòng)機(jī)制，探索整合私有部門(mén)與社會(huì)力量參與公共治理的制度化方式。因此，關(guān)注當(dāng)代治理理論發(fā)展的最前沿，研究學(xué)界具有影響力的治理理論，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)具有啟示性作用。而美國(guó)著名學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙對(duì)世界范圍的非營(yíng)利組織和公民社會(huì)做了深入比較研究，認(rèn)為“全球性結(jié)社革命”已經(jīng)到來(lái)，但是非營(yíng)利組織在當(dāng)代社會(huì)圖景中卻是一片“遺失的陸地”[1]。洛克斯指出，薩拉蒙的“合作模式卻是解釋現(xiàn)代福利國(guó)家的演變中美國(guó)非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)部門(mén)發(fā)展的最流行和被接受的理論。他的理論提供了一個(gè)豐富的理論框架，用來(lái)驗(yàn)證政府資助對(duì)非營(yíng)利部門(mén)行為和組織治理的影響”[2]。

薩拉蒙以“社會(huì)起源理論”為出發(fā)點(diǎn)解釋了非營(yíng)利組織的興起，引入了新的社會(huì)治理主體。他從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角到工具主義的視角，再到“新治理”的視角，不斷對(duì)其理論進(jìn)行自我超越。“新治理”理論引起了中西方學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，薩拉蒙對(duì)社會(huì)治理理論發(fā)展的重要貢獻(xiàn)也得到了學(xué)者們的普遍認(rèn)可。但還沒(méi)有學(xué)者系統(tǒng)全面地梳理薩拉蒙各種理論的發(fā)展背景、銜接關(guān)系及其理論在西方治理理論中的地位和貢獻(xiàn)等。對(duì)薩拉蒙“新治理”的發(fā)展邏輯與理論貢獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并結(jié)合我國(guó)社會(huì)治理的實(shí)踐困境，探討“新治理”在中國(guó)的本土化過(guò)程，將具有理論層面的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)層面的借鑒意義。

二、薩拉蒙“新治理”：理論貢獻(xiàn)

薩拉蒙探討了非營(yíng)利組織的“異化”，提出“志愿失靈”理論，重塑政府與非營(yíng)利組織的新型關(guān)系模式，在“慈善革命”時(shí)代以工具主義為規(guī)制[3]，提出了由“第三方政府”共同參與的“新治理”理論。

（一）解讀：概念系統(tǒng)說(shuō)

美國(guó)學(xué)者史坦伯格指出薩拉蒙為非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究做出了卓越貢獻(xiàn)，這是“該領(lǐng)域在歷史上第一次能夠在跨國(guó)中利用統(tǒng)一的概念來(lái)測(cè)量和記錄第三部門(mén)的規(guī)模與范圍”[4]。薩拉蒙以社會(huì)起源說(shuō)為起點(diǎn)，提出了結(jié)構(gòu)/運(yùn)作式的非營(yíng)利組織定義，并預(yù)測(cè)了非營(yíng)利組織發(fā)展的新形式。

在“政府主導(dǎo)”或“社會(huì)主導(dǎo)”思想基礎(chǔ)下，學(xué)者習(xí)慣把非營(yíng)利組織的產(chǎn)生看作是對(duì)國(guó)家失靈和市場(chǎng)失靈的回應(yīng)。薩拉蒙首先借助于摩爾和埃斯平——安德森的“社會(huì)起源理論”顛覆了傳統(tǒng)學(xué)者關(guān)于非營(yíng)利組織存在的認(rèn)知，從總的社會(huì)體系中重新解釋了非營(yíng)利組織產(chǎn)生的歷史根源和發(fā)展的角色與規(guī)模，即國(guó)家與市場(chǎng)是為了彌補(bǔ)公民社會(huì)的主體——非營(yíng)利組織能力的不足而產(chǎn)生的[1]。

隨著“政府失靈”時(shí)代的到來(lái)，人們將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了非營(yíng)利組織身上。“我們正置身于一場(chǎng)全球性的‘結(jié)社革命’之中?！盵5]德富爾尼等明確肯定了薩拉蒙的“非營(yíng)利組織概念”在公民社會(huì)研究領(lǐng)域的重要貢獻(xiàn)[6]。與西奧多、丹尼斯和安海爾等大多西方學(xué)者不同，薩拉蒙基于組織層面，對(duì)非營(yíng)利組織作了結(jié)構(gòu)/運(yùn)作式的定義，包括組織性、私有性、非利潤(rùn)分配性、自治性與志愿性五個(gè)特征。薩拉蒙還從概念化、操作化及整合化三個(gè)方面建構(gòu)了一套系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)非營(yíng)利組織狀況的國(guó)際指標(biāo)體系，這套體系具有很大的操作性[7]。薩拉蒙的非營(yíng)利組織概念對(duì)促進(jìn)跨國(guó)性和系統(tǒng)性的比較研究功不可沒(méi)。

在“慈善革命”新時(shí)代，薩拉蒙又看到了非營(yíng)利組織正在經(jīng)歷的一場(chǎng)新變革?！叭绻f(shuō)資本主義生產(chǎn)帶來(lái)的巨大財(cái)富導(dǎo)致了慈善領(lǐng)域的第一次革命，其標(biāo)志是基金會(huì)一類慈善組織的創(chuàng)立，那么以社會(huì)創(chuàng)新與社會(huì)企業(yè)為標(biāo)志的第二次慈善革命已經(jīng)顯現(xiàn)?！盵8]公民社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)了“資本聚合器、次級(jí)市場(chǎng)、社會(huì)與環(huán)境的對(duì)話、慈善銀行基金會(huì)、企業(yè)代理、能力建設(shè)、門(mén)戶網(wǎng)站與交流、公司發(fā)起的慈善基金以及資金合作等”新的非營(yíng)利組織形式[8]。以新的社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向、以商業(yè)方式來(lái)解決社會(huì)企業(yè)的社會(huì)問(wèn)題，將成為未來(lái)非營(yíng)利組織的模式選擇之一。社會(huì)企業(yè)不依賴于傳統(tǒng)外部資源的捐助，而是積極采取創(chuàng)新方法來(lái)促進(jìn)社會(huì)目的的實(shí)現(xiàn)和自身的可持續(xù)性發(fā)展。

（二）反思：志愿失靈理論

薩拉蒙客觀地肯定了非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)，也理性地分析了非營(yíng)利組織的問(wèn)題，首次提出志愿失靈理論?！靶轮卫怼钡膮⑴c主體——政府、市場(chǎng)乃至非營(yíng)利組織，均存在“失靈”現(xiàn)象。

薩拉蒙打破了“非營(yíng)利組織”神話。具體來(lái)說(shuō)，“神話”概括為三個(gè)方面：（1）“德行完美的神話”（pure virtue），強(qiáng)調(diào)一種本著自由意志、助人利他、不圖回報(bào)的志愿精神。雖然非營(yíng)利組織的德行是顯而易見(jiàn)的，但是還須意識(shí)到問(wèn)題的另外一面，如關(guān)于非營(yíng)利組織的“大量丑聞的出現(xiàn)以及對(duì)非營(yíng)利組織免稅地位的質(zhì)疑”[9]。（2）“志愿主義的神話”（voluntarism），認(rèn)為“真正的非營(yíng)利組織主要依賴于、甚至排他性地依賴于私人的志愿行動(dòng)和支持慈善事業(yè)的信念”[5]。似乎不接收政府的資金，單純依靠志愿性服務(wù)，就不會(huì)削弱非營(yíng)利組織的草根性和獨(dú)立性特征。薩拉蒙認(rèn)為這種將政府與非營(yíng)利組織關(guān)系對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)不符。（3）“圣靈感孕的神話”（immaculate conception），即非營(yíng)利組織是近些年來(lái)新發(fā)展的一種組織形式，即“非營(yíng)利組織在世界上大部分地區(qū)基本上是新型組織”[5]。

當(dāng)然西方學(xué)者J.L.費(fèi)爾南多、A.W.赫斯頓、克萊爾·美世及W.理查德·斯格特等也意識(shí)到了非營(yíng)利組織的缺陷與問(wèn)題，但薩拉蒙首次提出了“志愿失靈理論”的概念，并將其系統(tǒng)化和理論化，即慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長(zhǎng)式作風(fēng)和慈善業(yè)余主義[10]。全球化帶來(lái)的挑戰(zhàn)與問(wèn)題，使得非營(yíng)利組織原有的消極作用與失靈特征更加突出。志愿失靈理論沒(méi)有把非營(yíng)利組織的產(chǎn)生看作是彌補(bǔ)政府市場(chǎng)失靈的制度性回應(yīng)，相反政府的存在恰是為了彌補(bǔ)非營(yíng)利組織的不足和缺陷。在公共物品供給過(guò)程中，當(dāng)非營(yíng)利組織回應(yīng)不足時(shí)，公共部門(mén)才伸出援助之手。薩拉蒙認(rèn)為，對(duì)非營(yíng)利組織的美化，轉(zhuǎn)移了人們的目光，從而忽視了隱藏在“光環(huán)”背后的失靈問(wèn)題。

（三）超越：新型合作和政府工具理論

為了克服當(dāng)代社會(huì)治理的三重困境——市場(chǎng)失靈、政府失靈、志愿失靈，由“第三方政府”共同參與的、合作伙伴式的和以新治理工具為手段的“新治理”理論出現(xiàn)了?！靶轮卫怼崩碚撜J(rèn)為，既要發(fā)揮政府的功能，又要關(guān)注市場(chǎng)主體與公民社會(huì)的積極作用，同時(shí)不可忽視多元治理主體的異化與失靈問(wèn)題。

傳統(tǒng)的“公民社會(huì)范式”或“國(guó)家主義范式”都陷入了對(duì)國(guó)家與公民社會(huì)之間關(guān)系的零和博弈誤區(qū)中，即二者是“你死我活”的一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。薩拉蒙打破了傳統(tǒng)認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的正和博弈關(guān)系。他以社會(huì)服務(wù)活動(dòng)為依據(jù)（分為社會(huì)服務(wù)的資金籌集者和實(shí)際供給者），推導(dǎo)出四種關(guān)系模式：政府主導(dǎo)型、第三部門(mén)主導(dǎo)型、雙重模式及合作模式[11]。為了避免“志愿失靈”所帶來(lái)的問(wèn)題，并與政府的角色相得益彰，薩拉蒙提出了志愿失靈的解決路徑：政府與非營(yíng)利組織的合作伙伴模式，即政府是資金的提供者，非營(yíng)利組織是服務(wù)的實(shí)際提供者。雖然說(shuō)合作模式并不是一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的模式，但是它會(huì)把非營(yíng)利組織提供多元化服務(wù)的優(yōu)勢(shì)與政府的整體性優(yōu)勢(shì)、民主決策的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)。薩拉蒙的“第三方政府”模式是指政府、私人組織和非營(yíng)利組織共同參與、共同分享權(quán)力、共同承擔(dān)責(zé)任的多元合作模式，但是這種模式也面臨著各種新的挑戰(zhàn)。第三方政府作為新的公共行為主體，來(lái)分享公共權(quán)力的合法性問(wèn)題，受到了廣泛質(zhì)疑[5]。這其實(shí)是治理理論面臨的共同問(wèn)題。薩拉蒙指出不應(yīng)該漠視第三方主體的缺陷，關(guān)鍵在于通過(guò)何種途徑來(lái)規(guī)制多元化的第三方政府的行為。

為了解決新挑戰(zhàn)，薩拉蒙提出了政府工具論，這是為了規(guī)范和促進(jìn)合作模式中的公共行為，也是對(duì)間接政府行為所引起的“合法性困境”的一種制度性回應(yīng)。正如薩拉蒙所言，“公共行動(dòng)工具是一種可辨認(rèn)的通過(guò)集體行動(dòng)致力于解決公共問(wèn)題的方法或途徑”[12]。薩拉蒙對(duì)傳統(tǒng)工具理論作了新的拓展，具體可概括為：（1）工具存在共性和個(gè)性。工具選擇需要根據(jù)場(chǎng)合與效應(yīng)來(lái)判定。薩拉蒙提出了評(píng)判政府工具的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即有效性、效益性、公平性、可管理性與政治合法性。在“慈善革命”新時(shí)代，社會(huì)企業(yè)作為新的組織形式，運(yùn)用新的跨界工具，按照企業(yè)運(yùn)作模式，以解決新的社會(huì)問(wèn)題。（2）工具將公共行為“結(jié)構(gòu)化”。工具所促進(jìn)的是一種制度化的關(guān)系，公共活動(dòng)中的參與主體、作用與合作模式都得到了具體界定。（3）工具所結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)是“集體行動(dòng)”，解決“公共問(wèn)題”，不過(guò)這種集體行動(dòng)包括政府與私人主體的兩種行為模式。

（四）再超越：“新治理”

現(xiàn)代公共治理危機(jī)呼吁新的治理主體、模式和方法。以詹姆斯等學(xué)者倡導(dǎo)“沒(méi)有政府的治理”[13]，斯蒂芬和安德魯?shù)葘W(xué)者主張“以國(guó)家為中心”的治理范式[14]。薩拉蒙超越傳統(tǒng)認(rèn)知，提出了“新治理”范式，即“一種在‘第三方政府’時(shí)代解決公共問(wèn)題的新方法”[12]。具體概況為：（1）需要大量依賴第三方主體的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，把公共利益的需求方也納入治理主體中，把各種社會(huì)力量全部動(dòng)員起來(lái)，強(qiáng)調(diào)多元參與、協(xié)同治理的合作性本質(zhì)；（2）需要“從一種新的、更加連貫的方法”來(lái)解決公共問(wèn)題[12]，就是因地制宜地把各種治理工具吸納到公共治理領(lǐng)域中來(lái)，并有機(jī)地協(xié)調(diào)與整合，規(guī)避“第三方政府模式”帶來(lái)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，防止集體行動(dòng)的困境和尋租問(wèn)題。

（五）薩拉蒙思想的內(nèi)在發(fā)展邏輯

總體來(lái)看，薩拉蒙的“新治理”理論主要由五大理論組成，即非營(yíng)利組織理論、志愿失靈理論、第三方政府理論、合作伙伴關(guān)系理論和新工具理論。圖1展示了薩拉蒙的各個(gè)理論自成體系，卻相輔相成，呈現(xiàn)出一種螺旋式逐步升華的內(nèi)在發(fā)展邏輯。

圖1 薩拉蒙“新治理”理論的內(nèi)在發(fā)展邏輯

薩拉蒙首先以40多個(gè)國(guó)家的調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，基于“社會(huì)起源說(shuō)”提出了結(jié)構(gòu)/運(yùn)作式的非營(yíng)利組織概念和分類計(jì)量體系，解釋了非營(yíng)利組織的興起，引入了新的社會(huì)治理主體。其次，意識(shí)到了新主體在社會(huì)治理領(lǐng)域中的合法性身份問(wèn)題，即非營(yíng)利組織在社會(huì)治理中存在的“異化”問(wèn)題，打破了非營(yíng)利組織的三個(gè)神話說(shuō)，提出了著名的“志愿失靈”理論。再次，重塑了政府與非營(yíng)利組織的新型合作伙伴模式，意識(shí)到了“第三方政府”在社會(huì)治理中分享公共權(quán)力的合法性問(wèn)題。最后，將“新工具”作為一種規(guī)制性回應(yīng)，為克服當(dāng)代社會(huì)治理的“三重困境”提出了由“第三方政府”共同參與的“新治理”。

三、薩拉蒙“新治理”：本土化反思

為解決我國(guó)社會(huì)治理危機(jī)，學(xué)術(shù)界也一直在尋求適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的社會(huì)治理模式。薩拉蒙的“新治理”作為一種具有國(guó)際視野的治理理念與治理實(shí)踐，在我國(guó)也有一定的適用意義與應(yīng)用價(jià)值。

（一）公共危機(jī)治理與薩拉蒙的“非營(yíng)利組織理論”

勃特克和普雷契特科指出，薩拉蒙不僅關(guān)注非營(yíng)利組織對(duì)于現(xiàn)代福利國(guó)家的支持和幫助，更重要的是薩拉蒙還注重國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的支持[15]。我國(guó)政府依然掌握著大部分的社會(huì)資源，各類非營(yíng)利組織的參與范圍雖廣，卻深度不足，甚至流于形式，不能夠與政府進(jìn)行平等、協(xié)商式的合作。如何促使政府在制度層面、激勵(lì)監(jiān)督層面發(fā)揮作用，鼓勵(lì)民間慈善力量的壯大，是我們建構(gòu)現(xiàn)代化治理模式需要思考的一個(gè)重要問(wèn)題。非營(yíng)利組織的天然優(yōu)勢(shì)在于其靈活性與應(yīng)變力，這是在處理危機(jī)事件時(shí)最不可或缺的因素。

在當(dāng)今世界，各類公共危機(jī)事件頻發(fā)，誘因與形式也多樣化，緊急危機(jī)狀態(tài)不僅考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家的治理水平，更考驗(yàn)政府自身的管理水平和決策能力。能否及時(shí)地處理好突發(fā)事件，不僅關(guān)乎政府公信力和社會(huì)穩(wěn)定性，而且關(guān)乎國(guó)家的生死存亡。危機(jī)時(shí)代對(duì)政府的動(dòng)員能力與資源整合能力提出了更嚴(yán)格的要求。在“最小的政府，最大的治理”背景下[16]，政府還需要借助其他社會(huì)力量來(lái)化解危機(jī)，如調(diào)動(dòng)私有組織、非營(yíng)利組織與公民的參與熱情，三種主體的多形式合作，發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢(shì)并相互支持，在多元化基礎(chǔ)上積極實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（二）非營(yíng)利組織發(fā)展與薩拉蒙的“志愿失靈”

薩拉蒙的志愿失靈理論是一種組織和制度意義上的“異化”現(xiàn)象，是非營(yíng)利組織在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)組織目標(biāo)的偏離和功能性變異。志愿失靈理論強(qiáng)調(diào)理性地看待非營(yíng)利組織的雙面特性。多萊里和沃利斯以澳大利亞的社會(huì)服務(wù)供給為例，驗(yàn)證了薩拉蒙的志愿失靈理論對(duì)澳大利亞非營(yíng)利組織的優(yōu)缺點(diǎn)的解釋力[17]。我國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展中也表現(xiàn)出了一定的問(wèn)題與缺陷，如內(nèi)部管理不科學(xué)、財(cái)務(wù)監(jiān)督不健全、信息披漏不及時(shí)和協(xié)調(diào)性差等。因此需要警惕非營(yíng)利組織的自身盲點(diǎn)，預(yù)防業(yè)余性和分散性，引導(dǎo)非營(yíng)利組織的良性發(fā)展。

（三）結(jié)構(gòu)重塑與薩拉蒙的新型“合作伙伴”

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)模式發(fā)生了翻天覆地的變遷，而與之相對(duì)應(yīng)的政治結(jié)構(gòu)調(diào)整卻并未完全同步，已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中的多元利益需求。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，市場(chǎng)失靈的第一次分配失誤，需要政府干預(yù)。當(dāng)政府出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，則由非營(yíng)利組織補(bǔ)充與替代。薩拉蒙顛覆了這一傳統(tǒng)的分配邏輯，提出了新型的政治結(jié)構(gòu)模式，認(rèn)為治理的先入主體是市場(chǎng)失靈與非營(yíng)利組織失靈，因此離不開(kāi)國(guó)家的干預(yù)與調(diào)控。政府和非營(yíng)利組織之間并不是零和博弈的關(guān)系，不是競(jìng)爭(zhēng)與替代，不是此消彼長(zhǎng)，而是一種正和博弈的合作關(guān)系。政府大包大攬的思維模式，試圖把非營(yíng)利組織的活動(dòng)項(xiàng)目全部納入行政體制內(nèi)，已經(jīng)不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的重塑，就是政府與市場(chǎng)、非營(yíng)利組織關(guān)系的再調(diào)整。因此，我國(guó)政府已經(jīng)逐步放權(quán)于非營(yíng)利組織，“政府—企業(yè)—媒體—非營(yíng)利組織”之間正在建立網(wǎng)絡(luò)式的合作伙伴關(guān)系。

（四）“大數(shù)據(jù)”與薩拉蒙的“工具論”

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息技術(shù)正改變著我國(guó)的社會(huì)面貌與政治格局。公民的社會(huì)觀念和政治參與方式發(fā)生了巨大變化。公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行社會(huì)交際，開(kāi)展社會(huì)公共活動(dòng)，形成了一個(gè)“虛擬性”的公共領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)背景下，公共治理呼吁一場(chǎng)變革政府工具和轉(zhuǎn)變治理范式的運(yùn)動(dòng)。薩拉蒙的政府工具論，為公共治理的科學(xué)決策帶來(lái)了新的路徑和支撐。政府、私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織等治理主體通過(guò)對(duì)新工具的選擇、組合和創(chuàng)新形成有效的治理模式，解決了治理中存在的分散性、碎片化、不信任和協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題。

根據(jù)夾持器組成的封閉五邊形向量的投影關(guān)系，得出l1、l2、l3、l4與α1、α2、α3、α4之間的關(guān)系，用于確定α1、α2：

薩拉蒙認(rèn)為每種工具適用的場(chǎng)景與范圍各不相同，工具的選擇決定著公共治理目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。例如“補(bǔ)助金”工具涉及一個(gè)層級(jí)的政府向另一層級(jí)政府機(jī)構(gòu)或者私人機(jī)構(gòu)的支付轉(zhuǎn)移，但是不同的撥款項(xiàng)目會(huì)因?yàn)閷?duì)目的、受益人范圍、資金如何分配及其他特征的差異而不同。

薩拉蒙認(rèn)為傳統(tǒng)非營(yíng)利組織普遍關(guān)注提供的服務(wù)等產(chǎn)出，對(duì)服務(wù)的結(jié)果與效益重視不夠。在“慈善革命”時(shí)代，非營(yíng)利組織應(yīng)該嘗試引進(jìn)新的金融工具來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量，如貸款、股票、固定收入證券、資產(chǎn)證券化、社會(huì)目的投資和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和新形式法人等[3]。這些對(duì)于促成我國(guó)非營(yíng)利組織新形式的發(fā)展具有啟示性意義。我國(guó)非營(yíng)利組織可以通過(guò)引入私人領(lǐng)域的資金，增強(qiáng)資本的流動(dòng)性，注重志愿服務(wù)的效益。

（五）全球治理與薩拉蒙的“新治理”

薩拉蒙看到了非營(yíng)利組織在全球治理舞臺(tái)上的重要作用。在“一帶一路”倡議下，更不能忽略非營(yíng)利組織的國(guó)際交流能力的培育。在全球治理背景下，政府直接參與較多，而活躍于國(guó)際層面的非營(yíng)利組織發(fā)展還有待成熟。我國(guó)非營(yíng)利組織不僅要積極地參與到共建、共治、共享的社會(huì)治理格局中，也要努力參與到全球治理和國(guó)際公共產(chǎn)品供給中。例如壹基金就堅(jiān)持走出國(guó)門(mén)，參與全球?yàn)?zāi)害治理的行動(dòng)，與許多國(guó)際性社會(huì)組織形成了長(zhǎng)期有效的合作關(guān)系，提升了我國(guó)民間社會(huì)組織在國(guó)際領(lǐng)域中的影響力，在日本地震、泰國(guó)地震和朝鮮饑荒中積極參與救援活動(dòng)，進(jìn)行物資發(fā)放和醫(yī)療援助。壹基金的救援聯(lián)盟積極參與到尼泊爾地震的救災(zāi)項(xiàng)目中，與國(guó)際知名公益機(jī)構(gòu)救助兒童會(huì)合作，建立了許多個(gè)兒童服務(wù)站，并制作中長(zhǎng)期救助項(xiàng)目規(guī)劃，促進(jìn)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療體系走向正規(guī)化。

薩拉蒙的“新治理”就是對(duì)當(dāng)代社會(huì)治理困境的反思與路徑探尋?！靶轮卫怼睆?qiáng)調(diào)公私的權(quán)力共享，責(zé)任共享和目標(biāo)共享，在治理過(guò)程中，不厚此薄彼，不妄議孰是孰非，而是理性利用雙方優(yōu)勢(shì)，達(dá)到最佳治理。他的新型合作模式，強(qiáng)調(diào)取長(zhǎng)補(bǔ)短，異中求同，是一種融合性的思維范式。這一新的治理理念，對(duì)促進(jìn)我國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代化的治理體系有一定借鑒意義。

四、薩拉蒙“新治理”：社會(huì)治理現(xiàn)代化的啟示

2020年舉全國(guó)之力抗擊新冠肺炎疫情，考驗(yàn)了我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的社會(huì)治理能力。疫情防控中，政府發(fā)揮了關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用。疫情是危機(jī)，也能成為契機(jī)。疫情過(guò)后，需要充分地發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用，促進(jìn)政府與社會(huì)力量相互合作，完善社會(huì)治理格局?！靶轮卫怼崩碚摽梢詾槲覈?guó)疫情過(guò)后的社會(huì)治理提供新的思路和啟示。

（一）重新審視我國(guó)非營(yíng)利組織的獨(dú)立性與異化

1.提升我國(guó)非營(yíng)利組織的獨(dú)立性

具有自治性和倡導(dǎo)性的非營(yíng)利組織在現(xiàn)代化治理體系具有重要的作用，深受西方學(xué)者的推崇。按照薩拉蒙結(jié)構(gòu)/運(yùn)作式的非營(yíng)利組織界定標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)非營(yíng)利組織的自治性尚有待提高，而且絕大多數(shù)非營(yíng)利組織活躍于社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，缺乏促進(jìn)民主化進(jìn)程的倡導(dǎo)性功能。但是我國(guó)非營(yíng)利組織需要對(duì)自身在社會(huì)治理中的角色重新定位。例如疫情期間，非營(yíng)利組織服從政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，立足于所在社區(qū)，多渠道籌集抗疫物資，主要是起到了輔助性作用，而不是“服務(wù)供給者角色”。疫情后期，非營(yíng)利組織的角色與作用需要提上日程。

提倡非營(yíng)利組織的獨(dú)立性，也要防止步入誤區(qū)，即為了絕對(duì)的獨(dú)立性，而只接納慈善性的收入的誤區(qū)。實(shí)際上在美國(guó)來(lái)自個(gè)人、公司和基金會(huì)的捐贈(zèng)收入大約只占10%，而來(lái)自政府資助，以及教育和醫(yī)療等服務(wù)性收入大約分別占40%[1]?！按壬聘锩毙聲r(shí)代，“新的資金來(lái)源區(qū)別于傳統(tǒng)的慈善捐贈(zèng)，體現(xiàn)于多元化、多樣化的慈善投入”[8]。在建構(gòu)我國(guó)現(xiàn)代化治理體系時(shí)，強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織的自治性[18]，也要注重非營(yíng)利組織與政府、市場(chǎng)在資源上的合作和互補(bǔ)，引入多元化的融資模式。

2.防止非營(yíng)利組織的異化

不能對(duì)非營(yíng)利組織抱有非實(shí)際的幻想與完美情結(jié)，不能忽略非營(yíng)利組織的“異化”問(wèn)題。斯特里滕補(bǔ)充道，非營(yíng)利組織在向發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)和提供服務(wù)時(shí)，存在著一些問(wèn)題，如更傾向于服務(wù)特殊的利益群體而不是到最貧窮的地方服務(wù)，更傾向于自上而下的管理模式，組織計(jì)劃缺乏創(chuàng)新意識(shí)和持續(xù)性，甚至還對(duì)人類和平構(gòu)成了威脅[19]。例如在防疫抗疫過(guò)程中，我國(guó)非營(yíng)利組織彰顯不同的優(yōu)勢(shì)，有序參與了疫情防控，但是也出現(xiàn)了反應(yīng)速度和執(zhí)行力度的質(zhì)量參差不齊、管理不完善、濫用資源和角色定位不準(zhǔn)等失靈現(xiàn)象。還要防止非營(yíng)利組織作為服務(wù)供給者，進(jìn)行“腐敗”現(xiàn)象和“黑箱操作”，或者利用信息優(yōu)勢(shì)濫用權(quán)力等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.發(fā)展新型社會(huì)企業(yè)的積極作用

薩拉蒙指出，“慈善革命”時(shí)代，新的行動(dòng)者、公私資金與金融工具進(jìn)入到非營(yíng)利領(lǐng)域中，如私人企業(yè)、股權(quán)投資和養(yǎng)老金等，最終產(chǎn)生了新的制度形式——社會(huì)企業(yè)或者混合企業(yè)。“這些機(jī)構(gòu)既不是基金會(huì)，也不是私人企業(yè)。他們更多是一種混合形式的機(jī)構(gòu)，兼?zhèn)滟J款和基金的功能。從組織形式上說(shuō)，其中一些是非營(yíng)利組織，一些是新的組織形式?！盵20]疫情結(jié)束后，我國(guó)社會(huì)將進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段，催生新的經(jīng)濟(jì)模式和組織形式。因此更需要發(fā)揮社會(huì)企業(yè)在促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、提高就業(yè)率、協(xié)助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)和發(fā)展多種就業(yè)模式等方面的作用，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型。

(二)構(gòu)建新型合作模式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與

加強(qiáng)治理體系主體的多元化，建構(gòu)“第三方治理”，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共治理，已是形勢(shì)所需。政府的優(yōu)勢(shì)在于資源整合、民主化和制度監(jiān)督，非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)則在于個(gè)性化服務(wù)、快速及時(shí)與靈活性。因此需要多方主體取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互配合，建構(gòu)新型的治理模式。

1.加強(qiáng)政府內(nèi)部聯(lián)動(dòng)

在危機(jī)時(shí)代，公共安全、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)保障等議題已經(jīng)超越了單一行政區(qū)域政府的治理能力范圍，呼吁政府間的跨域協(xié)作模式。政府應(yīng)該擯棄傳統(tǒng)思維，提高大局意識(shí)，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成一股合力。中央地方上下協(xié)調(diào)、各省市縱向協(xié)調(diào)、跨省跨市橫向協(xié)調(diào)，形成一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、互動(dòng)有力的治理新格局。例如在疫情暴發(fā)時(shí)期，醫(yī)療資源短缺，政府間進(jìn)行了良性的聯(lián)動(dòng)合作，有效整合了醫(yī)療資源和醫(yī)護(hù)人員，進(jìn)行了區(qū)域重點(diǎn)防控，有效阻止了傳染病的迅速蔓延。

2.完善公私協(xié)作

薩拉蒙指出，政府善于“掌舵”，應(yīng)該發(fā)揮政府的資源整合力，對(duì)改革進(jìn)行全方位規(guī)劃，積極為治理提供堅(jiān)實(shí)的政策保障。私有組織和非營(yíng)利組織善于“應(yīng)變”，可作為具體服務(wù)的供給者。在發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的前提下，發(fā)展以政府為主導(dǎo)和非營(yíng)利組織積極配合的“調(diào)試性合作”模式，建立多視角、多方位、多層面和多領(lǐng)域的全面協(xié)作框架。疫情結(jié)束后，要促進(jìn)政府與各類慈善組織的相互合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，促進(jìn)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)，構(gòu)建社區(qū)良好治理。社會(huì)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，各方主體利益訴求多樣化，疫情結(jié)束后的社會(huì)治理復(fù)雜性也會(huì)日益加劇，單獨(dú)依靠政府力量無(wú)法解決所有疫情后期產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。因此，需要促進(jìn)公私協(xié)作，從政府集權(quán)向社會(huì)分權(quán)，由全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，由劃槳者轉(zhuǎn)為掌舵者，合理科學(xué)地下放部分公共權(quán)力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

3.促進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)作制度化

薩拉蒙指出，制度環(huán)境是一個(gè)影響公共治理效果的重要因素，應(yīng)將制度建設(shè)貫穿于治理體系建構(gòu)的始終。我國(guó)政府逐步退居二線，間接性政府行為增加，需要將新型政府的責(zé)任與權(quán)力從制度層面固定下來(lái)，保證政府遵守治理過(guò)程中的行為規(guī)則，從而真正地打破政府的話語(yǔ)壟斷權(quán)，減少政府干預(yù)和直接管理。首先，釋放非營(yíng)利組織的新活力，為“第三方政府”參與社會(huì)治理創(chuàng)造更多的機(jī)遇平臺(tái)。其次，需要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制，提升非營(yíng)利行業(yè)的自律性和自我治理能力，使其真正成為政府的得力助手，減少政府負(fù)擔(dān)，贏得社會(huì)信任。最后，政府作為規(guī)則制定者，還需制定相應(yīng)的制度規(guī)則，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的內(nèi)部整合與協(xié)調(diào)，化解社會(huì)力量?jī)?nèi)部的失靈局面，制定提升社會(huì)組織內(nèi)部行動(dòng)力的規(guī)范與制度，從而提供更好的、多元化的公共服務(wù)，完成社會(huì)治理的最終目標(biāo)。

（三）引入新工具，提升治理能力

治理工具逐步成為連接公共目標(biāo)與治理效果的橋梁。防疫過(guò)程中傳統(tǒng)治理工具與新的治理工具相互協(xié)作，在疫情防控中發(fā)揮出了積極作用。不過(guò)也要盡力避免合法性不足的、簡(jiǎn)單粗暴和硬核式的治理措施。

1.保持治理工具的多樣性

除了傳統(tǒng)的行政工具外，發(fā)展至今，市場(chǎng)化和社會(huì)化的工具也被囊括其中。治理工具發(fā)生了從直接到間接，從可見(jiàn)的到非可見(jiàn)的多元工具并存的轉(zhuǎn)變。直接性工具主要包括直接政府、行政管制、政府公司（國(guó)有公司）、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、公共信息及直接貸款等。間接性工具主要有社會(huì)規(guī)制、合同、貸款保證、補(bǔ)助金、稅收支付、費(fèi)用和收費(fèi)、保險(xiǎn)、侵權(quán)法以及政府贊助的公司和志愿性工具等。

2.恰當(dāng)選擇治理工具

薩拉蒙認(rèn)為新治理需求特定的技能，如談判、說(shuō)服、合作和賦能（enablement skills）等，其中賦能又包括激活、協(xié)作和調(diào)制技能等。激活是指獲得網(wǎng)絡(luò)參與，協(xié)作是指勸說(shuō)參與者合作，調(diào)制是指提供足夠的激勵(lì)促使合作行為[21]。我國(guó)政府如何選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ?，?shí)現(xiàn)信息監(jiān)控，掌控社會(huì)動(dòng)態(tài)，預(yù)防危機(jī)事件，是促使我國(guó)公共治理從“傳統(tǒng)治理”向“現(xiàn)代化治理”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

3.創(chuàng)新治理工具

“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)作為信息化時(shí)代的新工具，為政府治理提供了技術(shù)支撐，已經(jīng)逐漸被政府采納。新的治理工具強(qiáng)調(diào)的是一種公共行為的選擇，促進(jìn)的是一種制度化的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是非中心化、自組織性、非權(quán)威性和高效性。2009年奧巴馬政府把“大數(shù)據(jù)”概念全面引入到美國(guó)的公共治理中，不僅為美國(guó)政府信息公開(kāi)和公眾了解政府決策提供了技術(shù)平臺(tái)與渠道，還界定了各個(gè)參與主體之間的關(guān)系，避免了在國(guó)家與社會(huì)主體之間進(jìn)行選擇的窘境。在我國(guó)，新媒體、微信、抖音、新聞發(fā)布會(huì)和12345熱線都為2020年宣傳疫情防控措施，加強(qiáng)政府與民眾間的互動(dòng)和溝通做了重要貢獻(xiàn)。

（四）培育我國(guó)非營(yíng)利組織參與全球治理的能力

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的非營(yíng)利組織具有豐厚的資金物質(zhì)援助和技術(shù)支持，時(shí)常參與到國(guó)際事務(wù)中去。相較而言，我國(guó)的非營(yíng)利組織也有外事活動(dòng)，但大多是因?yàn)榻邮芰艘徊糠趾Ｍ赓Y金支持和合作項(xiàng)目，實(shí)際上真正走出去的外向型組織數(shù)量還不多。政府應(yīng)該大力鼓勵(lì)我國(guó)非營(yíng)利組織作為民間外交力量積極參與國(guó)際活動(dòng)，開(kāi)闊國(guó)際視野，參與國(guó)際合作和國(guó)際危機(jī)事件處理，強(qiáng)化我國(guó)非營(yíng)利組織的全球治理能力。尤其是新型冠狀病毒肺炎已經(jīng)成為“國(guó)際公共衛(wèi)生危機(jī)事件”，世界衛(wèi)生組織呼吁政府和國(guó)際機(jī)構(gòu)的積極參與，也呼吁各種壓力集團(tuán)、非營(yíng)利組織、私人企業(yè)、利益團(tuán)體的廣泛參與[22]。中國(guó)紅十字會(huì)志愿者參與伊朗救援，被伊朗贊為“最美逆行者”，新陽(yáng)光慈善基金會(huì)和中國(guó)深圳猛犸公益基金會(huì)也為歐洲提供了繼續(xù)醫(yī)療物資。疫情全球爆發(fā)時(shí)期，參與國(guó)際救援將為我國(guó)非營(yíng)利組織走向國(guó)際積累經(jīng)驗(yàn)，并培養(yǎng)和儲(chǔ)備國(guó)際人才。這將大力促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織積極參與國(guó)際慈善援助，成為我國(guó)非營(yíng)利組織提升國(guó)際影響力的關(guān)鍵點(diǎn)。

五、結(jié) 語(yǔ)

社會(huì)治理是特定社會(huì)環(huán)境下的政府與社會(huì)組織行為。薩拉蒙的“新治理”是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的補(bǔ)充與超越，隨著其理論、研究方法的逐步完善和系統(tǒng)化，我國(guó)學(xué)者也廣泛研究和引用“新治理”理論。它不僅為非營(yíng)利組織的研究與發(fā)展提供了系統(tǒng)的研究視角，還為推動(dòng)政府與公民社會(huì)的合作提供了新的工具和手段，這一理論對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的發(fā)展和實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。

薩拉蒙“新治理”的本土化反思為我們帶來(lái)了許多經(jīng)驗(yàn)性啟示。庫(kù)提指出，薩拉蒙的理論比較支持美國(guó)的非營(yíng)利模式[23]。任何一種理論也都有自身的局限性，關(guān)鍵在于如何取其精華，進(jìn)行批判性吸收。勃特克和普雷契特科指出，雖然薩拉蒙強(qiáng)調(diào)國(guó)家與非營(yíng)利組織的積極性關(guān)系，但是他并沒(méi)有形成一個(gè)一致性的與積極性的理論框架或者說(shuō)“范式”去解釋他的理論期望和現(xiàn)實(shí)可能性之間的一致性[15]。因此，需要正確處理外來(lái)與本土、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系，立足其理論的內(nèi)在邏輯上，結(jié)合我國(guó)的社會(huì)科學(xué)體系，促進(jìn)一場(chǎng)本土化的學(xué)術(shù)啟蒙。把廣泛接受的國(guó)際專業(yè)共識(shí)深深地嵌入到我國(guó)治理實(shí)踐中來(lái)，最終構(gòu)建具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化社會(huì)治理體系。