論現(xiàn)場(chǎng)管制的法律適用

岳光輝

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

現(xiàn)場(chǎng)管制，是指為制止重大突發(fā)事件中的違法行為、保全證據(jù)、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，依法對(duì)與突發(fā)事件相關(guān)的空間、人員、通信等實(shí)施的暫時(shí)性控制?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》第十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制。”目前，我國(guó)正處于深化改革的新時(shí)代，整體來說，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，但重大突發(fā)事件仍時(shí)有發(fā)生。由于各種社會(huì)矛盾和利益需求在各種突發(fā)事件中顯得錯(cuò)綜復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)在處置突發(fā)事件過程中時(shí)常力不從心，導(dǎo)致警察不能依法依規(guī)科學(xué)有效地運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)管制措施，全面有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件給社會(huì)帶來的破壞和負(fù)面影響。因此，在現(xiàn)代法治國(guó)家和憲政建設(shè)過程中，如何確保警察正當(dāng)合法地行使現(xiàn)場(chǎng)管制權(quán)，是公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)處置突發(fā)事件需要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

一、現(xiàn)場(chǎng)管制的性質(zhì)

厘清現(xiàn)場(chǎng)管制的性質(zhì)是公安機(jī)關(guān)合法合理的運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)管制的前提?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！睆默F(xiàn)場(chǎng)管制的含義看，完全具有《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)[1]。因此，現(xiàn)場(chǎng)管制從性質(zhì)上來說屬于行政強(qiáng)制措施，其主要特征表現(xiàn)為：

一是具體性?，F(xiàn)場(chǎng)管制是公安機(jī)關(guān)為控制、消除突發(fā)事件的影響，針對(duì)實(shí)施突發(fā)事件的相對(duì)人（物）所作出的制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等具體行政行為。

二是強(qiáng)制性。強(qiáng)制的本意是憑借手中的力量，迫使他人作既定的服從[2]?，F(xiàn)場(chǎng)管制是公安機(jī)關(guān)在采取其他措施無效果或效果不佳，或沒有其他非暴力的行政措施可采取的情況下，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，對(duì)相對(duì)人的人身自由、財(cái)物、行為等采取的使相對(duì)人無法反抗或不得違抗的強(qiáng)制性行為。

三是臨時(shí)性?，F(xiàn)場(chǎng)管制是公安機(jī)關(guān)出于緊迫情勢(shì)的需要暫時(shí)對(duì)相對(duì)人采取的強(qiáng)制措施，而不是對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)等作出的最終處分，是一種中間行為，不是最終行為。

四是非制裁性。現(xiàn)場(chǎng)管制的直接目的是為了防止公共安全、公共利益和相對(duì)人自身安全和利益遭受危險(xiǎn)情勢(shì)或危險(xiǎn)行為的損害，在于排除危險(xiǎn)情勢(shì)和危險(xiǎn)行為，不以相對(duì)人違法為前提，不以制裁違法為直接目的。

二、現(xiàn)場(chǎng)管制的規(guī)制

黨的十九大報(bào)告作出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的重大政治論斷。這一重大政治論斷不僅明確了我國(guó)發(fā)展新的歷史方位，也明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)新的歷史方位，對(duì)深化依法治國(guó)實(shí)踐提出了一系列新任務(wù)新要求。在新時(shí)代，公安機(jī)關(guān)在實(shí)施管制時(shí)，必須貫徹新思想、把握新矛盾、瞄準(zhǔn)新目標(biāo)，嚴(yán)格依據(jù)《人民警察法》和《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)定實(shí)施。

現(xiàn)場(chǎng)管制屬于行政強(qiáng)制措施，其采取必定對(duì)相關(guān)人的人身、財(cái)產(chǎn)安全造成損害，因此，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制必須依法嚴(yán)格審批。嚴(yán)格審批應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)方面內(nèi)容：一是已經(jīng)發(fā)生了嚴(yán)重危害治安秩序的突發(fā)事件，且這一突發(fā)事件運(yùn)用其他非暴力手段難以得到解決，必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管制；二是經(jīng)縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)申報(bào)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)后方能實(shí)施。

決定實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取張貼告示、現(xiàn)場(chǎng)廣播或通過其他媒體等方式告知突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)及周邊群眾，要求他們服從現(xiàn)場(chǎng)人民警察指揮，遵守現(xiàn)場(chǎng)管制的相關(guān)規(guī)定，并同時(shí)告知相關(guān)違法責(zé)任與后果。

依據(jù)《人民警察法》第十七條規(guī)定，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制的主體只能是縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，其他任何單位和個(gè)人均無權(quán)實(shí)施。

依據(jù)《人民警察法》第十七條規(guī)定，現(xiàn)場(chǎng)管制的對(duì)象是嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件。具體來說，可分為三個(gè)方面：一是對(duì)人員的管制，如對(duì)社會(huì)有威脅或拒不接受指揮的人員采取的強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制約束、強(qiáng)制隔離措施；二是對(duì)空間的管制，是為了將危害控制在一定區(qū)域，防止危害蔓延造成不可控制的后果，也為了能夠及時(shí)的處置突發(fā)事件而采取限制空間的措施，如劃定警戒區(qū)域、限制通行、實(shí)行交通管制等；三是對(duì)通訊的管制，是為了控制謠言的傳播導(dǎo)致社會(huì)面的恐慌，從而達(dá)到控制后繼消極影響。

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制措施主要可以采取以下方式：

1.封閉現(xiàn)場(chǎng)和相關(guān)地區(qū)。視突發(fā)事件發(fā)生的具體情況，對(duì)事件現(xiàn)場(chǎng)及相關(guān)地區(qū)予以封閉，禁止無關(guān)人員、車輛進(jìn)出。值得注意的是，封閉范圍的大小一定要慎重，范圍過小，難以保證突發(fā)事件處置的順利處置；范圍過大，容易侵害封閉現(xiàn)場(chǎng)及周邊居民生活、交通等合法權(quán)益。

2.設(shè)置警戒線，劃定警戒區(qū)域。為保障安全，應(yīng)當(dāng)使用警戒帶、人墻或者其他方式，對(duì)封閉區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)人員、重點(diǎn)單位、要害部位等周邊設(shè)置警戒線，劃定警戒區(qū)域，由民警值勤守護(hù)，禁止無關(guān)人員出入。

3.控制現(xiàn)場(chǎng)至高點(diǎn)。這里的“至高點(diǎn)”，是指突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)最高的地方。為了全面了解突發(fā)事件全貌，觀察事件發(fā)生發(fā)展變化情況，有針對(duì)性地采取應(yīng)對(duì)措施，采取必要方式控制好現(xiàn)場(chǎng)的至高點(diǎn)。

4.實(shí)施區(qū)域性交通管制。交通管制是公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法對(duì)部分或者全部路段的車輛和行人在道路上通行以及其他與交通有關(guān)的活動(dòng)所制定的帶有疏導(dǎo)、禁止、限制或指示性質(zhì)的具體規(guī)定。依據(jù)《人民警察法》第十五條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。據(jù)此，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，公安交通管理部門可以對(duì)突發(fā)事件相關(guān)區(qū)域?qū)嵭薪煌ü苤啤?/p>

5.實(shí)行通訊與新聞管控。為避免出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)人員與現(xiàn)場(chǎng)外人員的消極互動(dòng)，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大蔓延，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)管制區(qū)域采取適當(dāng)措施。一是據(jù)情對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施通訊管控，切斷現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)人員與外屆的通訊聯(lián)系；二是實(shí)行新聞管控，未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意，不得在現(xiàn)場(chǎng)從事拍照、錄像、錄音、采訪等工作；三是嚴(yán)格禁止集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)，嚴(yán)防人員相互之間的串聯(lián)與不正當(dāng)聚集。

6.盤查嫌疑人員。在封閉現(xiàn)場(chǎng)、控制事態(tài)后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有組織、有目的地查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員身份證件，對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員依法實(shí)行盤查。

7.責(zé)令立即解散、強(qiáng)行驅(qū)散。在封閉現(xiàn)場(chǎng)后，應(yīng)當(dāng)通過張貼公告、廣播喊話等方式責(zé)令圍觀人員立即離開現(xiàn)場(chǎng)，責(zé)令聚集的人群在限定時(shí)間內(nèi)立即解散，并離開現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)不聽警告和命令、拒不離開現(xiàn)場(chǎng)的人員，公安機(jī)關(guān)可以依法使用警棍、催淚彈、高壓水槍等必要的非殺傷性警戒強(qiáng)行驅(qū)散。對(duì)經(jīng)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)行驅(qū)散仍不離去的人員，公安機(jī)關(guān)可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留。

8.收繳非法財(cái)物。對(duì)經(jīng)強(qiáng)行驅(qū)散的嫌疑人員及其所攜帶物品，公安機(jī)關(guān)可以進(jìn)行搜查、檢查。對(duì)非法攜帶的武器、管制刀具、標(biāo)語、傳單等違禁物品，予以收繳。

實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制后，通過采取一系列措施，突發(fā)事件一旦得以平息，就應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制的機(jī)關(guān)同意，解除現(xiàn)場(chǎng)管制措施?，F(xiàn)場(chǎng)管制措施一經(jīng)解除，應(yīng)當(dāng)立即通過媒體告知管制區(qū)域內(nèi)及周邊群眾，并立即解除封鎖、撤銷警戒、恢復(fù)交通與通訊，以及時(shí)恢復(fù)正常社會(huì)秩序。

三、公安機(jī)關(guān)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)存在的問題

新時(shí)代對(duì)公安民警提出了新要求。近年來隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷深入，執(zhí)法環(huán)境顯著改善，民警素質(zhì)不斷提升，公安機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件的效果也越來越好，但是由于突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)的不確定性，使公安機(jī)關(guān)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)難免存在一些問題。

公安機(jī)關(guān)作為處置突發(fā)事件的主體，承擔(dān)著巨大的責(zé)任。在現(xiàn)場(chǎng)管制過程中，公安機(jī)關(guān)各警種必須各司其職，緊密聯(lián)系，配合默契，以期用最簡(jiǎn)單有效的方式最大程度地消除危害、平息事態(tài)。目前在公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)，存在警力的配置和分工不科學(xué)的問題。在警力的配置上，警力投入過少，則不足以應(yīng)付危害；警力投入過多又造成警力資源的浪費(fèi)。在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)，公安指揮人員對(duì)到底該投入多少警力、如何分層級(jí)投入警力考慮不周。在警力分工上，一般來說，參與現(xiàn)場(chǎng)管制的警力要進(jìn)行細(xì)化分類，如指揮、信息收集、現(xiàn)場(chǎng)管控、交通管制、緊急情況處置、證據(jù)收集、機(jī)動(dòng)等。然而，由于突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性、破壞性[3]，公安機(jī)關(guān)往往臨時(shí)調(diào)集民警進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置，再臨時(shí)進(jìn)行分工，經(jīng)常達(dá)不到預(yù)期的效果。

目前，公安機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件時(shí)，有時(shí)會(huì)錯(cuò)過最佳控制時(shí)機(jī)，大多數(shù)情況下都是信息掌握晚，決定現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)間晚，采取有效處置措施晚，致使突發(fā)事件持續(xù)發(fā)酵，參與人員不斷增加，波及范圍擴(kuò)大、影響更深，公安機(jī)關(guān)處置難度隨之增大，造成不良社會(huì)影響。

在現(xiàn)場(chǎng)管制過程中，警方實(shí)際采取何種處置方式非常重要。雖然說可以采取的措施很多，但是到底采取哪種措施，如何采取措施，都必須根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)具體情況確定。如現(xiàn)場(chǎng)封閉的范圍大小、交通管制的區(qū)域、查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員身份證件的方法、強(qiáng)行驅(qū)散的方式等等，既需要現(xiàn)場(chǎng)民警注意各種方式方法及執(zhí)法執(zhí)勤態(tài)度，還需要考慮現(xiàn)場(chǎng)具體情況，如警力的多少、參與突發(fā)事件的群眾人數(shù)及情緒變化狀況、交通及道路狀況等等。有時(shí)由于參與突發(fā)事件的人員在不法分子的煽動(dòng)下情緒激烈，部分民警處置方式簡(jiǎn)單粗暴，或者是在處置民警在不了解訴求情況下，直接采取強(qiáng)制力驅(qū)散人群或者將人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)，都將導(dǎo)致矛盾激化，甚至將事件矛頭直接指向公安機(jī)關(guān)，使事件處置更加被動(dòng)。

信息的收集與研判工作是現(xiàn)場(chǎng)管制中的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。公安機(jī)關(guān)只有及時(shí)、準(zhǔn)確地收集關(guān)于突發(fā)事件的情報(bào)信息，并及時(shí)進(jìn)行研判，才能有效處置突發(fā)事件。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)信息收集方式與實(shí)際生活之間存在差距，主要表面在三個(gè)方面：一是信息來源途徑堵塞。部分公安機(jī)關(guān)對(duì)搜集信息不夠重視，沒有運(yùn)用現(xiàn)代科技手段進(jìn)行信息收集，不能主動(dòng)預(yù)測(cè)信息和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；二是信息綜合應(yīng)用能力弱。公安機(jī)關(guān)各警種之間因多種原因?qū)е聦?duì)信息的應(yīng)用程度不一致，信息共享難度大；三是情報(bào)研判能力弱。有時(shí)雖然收集的情報(bào)信息較多，但卻不能有效地對(duì)這些情報(bào)信息進(jìn)行研判，并提供給領(lǐng)導(dǎo)者決策，致使領(lǐng)導(dǎo)處置突發(fā)事件時(shí)缺乏依據(jù)，導(dǎo)致行動(dòng)遲緩。

四、公安機(jī)關(guān)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制中存在問題的原因

公安機(jī)關(guān)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制存在的各種問題，究其原因，既有公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)指揮員和執(zhí)勤民警自身存在的主觀因素,又有突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)情況的不確定性等客觀因素。

突發(fā)事件的處置尤其是現(xiàn)場(chǎng)管制措施的運(yùn)用是對(duì)指揮員和民警綜合能力的考驗(yàn)。指揮員在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指揮前須判斷出突發(fā)事件的發(fā)展趨勢(shì)，從多方面考慮可能產(chǎn)生的情況，及時(shí)采取有針對(duì)性的有效行動(dòng)。在信息時(shí)代，由于信息快速傳播和發(fā)展過程的縮短，運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)管制措施短時(shí)間內(nèi)處置突發(fā)事件極為困難，要求指揮員必須擁有極佳的決策能力。然而，由于指揮員的訓(xùn)練不夠，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時(shí)指揮員因?yàn)槿狈ξC(jī)意識(shí)、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和能力不能快速、有效地處置。此外，處置民警缺乏現(xiàn)場(chǎng)處置技巧的教育培訓(xùn)，缺少實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，缺乏應(yīng)急救助方法和民警之間的戰(zhàn)術(shù)配合[4]，致使處置效果不佳。

處置時(shí)機(jī)把握不當(dāng)，主要原因是缺乏對(duì)事件風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估。突發(fā)事件是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程[5]，需要隨時(shí)隨地對(duì)事件發(fā)生發(fā)展變化情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但現(xiàn)在，公安機(jī)關(guān)缺乏專門的機(jī)構(gòu)與專門的人員從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一工作，致使很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都是在事件發(fā)展過程中，由現(xiàn)場(chǎng)指揮組織部分民警隨機(jī)處理，使評(píng)估情況缺乏科學(xué)性。并且，由于突發(fā)事件涉及的部門廣，各部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)不同，單一部門對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估勢(shì)必會(huì)片面化，不利于綜合處置和早期預(yù)警。

社會(huì)參與是危機(jī)管理中的重要組成部分，群眾參與、媒體支持、社會(huì)專業(yè)組織對(duì)危機(jī)處理有著積極作用。特別是媒體與社會(huì)專業(yè)組織在專業(yè)技能、信息收集、心理?yè)嵛康确矫嬗兄鴥?yōu)勢(shì)，所以在危機(jī)處理過程中合理運(yùn)用社會(huì)各方面力量極為重要。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)和應(yīng)急救援的教育、培訓(xùn)和演練工作未落到實(shí)處。公民社會(huì)危機(jī)意識(shí)、自救互救能力，社會(huì)參與的動(dòng)員機(jī)制有待加強(qiáng)[6]。

從已有的立法來看，我國(guó)當(dāng)前尚未制定規(guī)范公安機(jī)關(guān)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制的單行法律，涉及現(xiàn)場(chǎng)管制的規(guī)定僅在《人民警察法》粗略提及，不夠細(xì)化。其中現(xiàn)場(chǎng)管制的目的宗旨、職責(zé)與權(quán)限、處置原則、管制方式、責(zé)任追究與監(jiān)督均未規(guī)定，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制存在警力配置與分工、時(shí)機(jī)把握、處置方式等方面的問題。

突發(fā)事件的響應(yīng)不是某個(gè)部門的事情，它需要公安機(jī)關(guān)各部門形成合力，互幫互助。從現(xiàn)實(shí)來看，公安機(jī)關(guān)往往在錯(cuò)過最佳處置時(shí)機(jī)后才匆匆組建應(yīng)急隊(duì)伍，各部門、警種之間執(zhí)法合作缺乏默契，導(dǎo)致突發(fā)事件處置效果不佳。這種應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式，使很多危機(jī)處置效率不高，也不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)。[7]

五、國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

他山之石，可以攻玉。我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，但也正是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快，致使法律制度和現(xiàn)實(shí)生活步調(diào)不能完全同步。因此，可以借鑒國(guó)內(nèi)外關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)管制方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的現(xiàn)場(chǎng)管制制度。

德國(guó)警方在長(zhǎng)期的處置突發(fā)事件過程中形成了先進(jìn)的“協(xié)商管理模式”[8]。德國(guó)警方認(rèn)識(shí)到，突發(fā)事件勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)治安秩序的前提下，表示可以容忍一定程度的秩序損害。因此，警方在處置過程中，并不會(huì)立即阻止人員的聚集，而是竭力控制其所帶來的破壞性，持續(xù)與聚集人群的溝通，出現(xiàn)暴力破壞性行為限制武力的使用，將事件控制在警方能接受的范圍之內(nèi)。警方的處置機(jī)制也因此由攻擊型轉(zhuǎn)變成保守型，主要表現(xiàn)在警力的投放和使用趨于保守，有效避免了因自身行為帶來的緊張和敵對(duì)氛圍。采取強(qiáng)制措施時(shí)，重視影響控制，避免激化警民矛盾，對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行主體做了規(guī)定。如果現(xiàn)場(chǎng)警力與聚集人群對(duì)峙過久，為防止警員報(bào)復(fù)性的攻擊行為，則抽調(diào)未直接對(duì)峙的警力實(shí)施強(qiáng)制措施。再者德國(guó)警方重視和媒體的合作，德國(guó)各級(jí)警方都有專門與媒體聯(lián)系的部門，避免警方從處置開始，行政相對(duì)人就存在著敵對(duì)情緒，在情感上取得聚集人群的理解，同時(shí)也減少了處置暴力行為的難度。

在處置突發(fā)事件時(shí)，加拿大警方根據(jù)收集到的信息全面分析威脅等級(jí)，然后評(píng)估當(dāng)?shù)丨h(huán)境、天氣、參與者、地點(diǎn)和原因，識(shí)別潛在威脅、事件的規(guī)模和參與者數(shù)量，最后確定威脅的可能性。一般風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為五個(gè)級(jí)別，用數(shù)字1～5表示發(fā)生的可能性大小，“1”表示不太可能發(fā)生；“2”表示也可能發(fā)生；“3”表示可能發(fā)生；“4”表示容易發(fā)生；“5”則是極大可能發(fā)生。每個(gè)數(shù)字代表一種因素，必須考慮每個(gè)因素，并分析各種情況，最終得出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告[9]。

香港警務(wù)處作為處理突發(fā)事件的專門小組，已經(jīng)成立了應(yīng)急處置機(jī)制。對(duì)申請(qǐng)舉行的集會(huì)游行活動(dòng)，警方提前考慮各種危害因素，并且制定了針對(duì)性預(yù)案，細(xì)化各部門的職責(zé)，規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)處置方式和救援措施，如運(yùn)輸、醫(yī)療、通訊、物資等。香港警方對(duì)批準(zhǔn)的集會(huì)游行示威活動(dòng)，在路線、人數(shù)、活動(dòng)內(nèi)容活動(dòng)區(qū)域作出規(guī)定，并派出人民警察當(dāng)場(chǎng)維護(hù)秩序，從而保證集會(huì)游行示威不會(huì)影響社會(huì)治安秩序。在活動(dòng)進(jìn)行中，若突然出現(xiàn)暴力事件，警方立即依法取締。在危機(jī)事件處置之后，會(huì)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，不斷地完善預(yù)案，使得警方走向越來越專業(yè)化的道路[10]。

六、完善我國(guó)現(xiàn)場(chǎng)管制的思路

目前，我國(guó)正處于激劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，存在各種各樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其中就包括治安風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椋耙粋€(gè)處在社會(huì)激劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)（或曰過渡性的社會(huì)），往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩”[11]。因此，對(duì)治安風(fēng)險(xiǎn)中居于重要位置的突發(fā)事件進(jìn)行有效的管理和控制已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)在社會(huì)現(xiàn)代化過程中必須攻克的難題。

公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定現(xiàn)場(chǎng)管制的相關(guān)方案和應(yīng)急預(yù)案，組建緊急狀態(tài)下的多警種聯(lián)合隊(duì)伍，并制定相應(yīng)的科學(xué)訓(xùn)練制度。公安機(jī)關(guān)處置能力的關(guān)鍵在于平時(shí)針對(duì)性訓(xùn)練程度的高低。組建專門訓(xùn)練團(tuán)隊(duì)，針對(duì)預(yù)案設(shè)想情況，制定聯(lián)合訓(xùn)練計(jì)劃，充分發(fā)揮各警種優(yōu)勢(shì)。在聯(lián)合訓(xùn)練中進(jìn)行統(tǒng)一指揮，在訓(xùn)練中使各警種有意識(shí)的磨合，熟悉不同情況下不同力量的配合。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要做到相對(duì)固定參與人員、固定裝備、固定時(shí)間的組織訓(xùn)練。同時(shí)訓(xùn)練時(shí)有意識(shí)地借鑒德國(guó)的“協(xié)商管理”模式，確保采取強(qiáng)制措施的主體是未直接與人群對(duì)峙的警力，并規(guī)范方法、動(dòng)作、程序，在實(shí)戰(zhàn)中提高各級(jí)公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急處置能力[12]。加強(qiáng)應(yīng)急處置隊(duì)伍素質(zhì)能力培養(yǎng)，做到既重知識(shí)又重能力；既立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，又著眼現(xiàn)在。確保在重大突發(fā)事件中使用現(xiàn)場(chǎng)管制措施時(shí)，公安機(jī)關(guān)處置得力。

法治是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。應(yīng)對(duì)《人民警察法》中現(xiàn)場(chǎng)管制的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充與完善，從法律層面規(guī)范公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)管制行為，切實(shí)尊重和保障公民基本權(quán)利。同時(shí)，為了增加現(xiàn)場(chǎng)管制實(shí)施中的可操作性，使現(xiàn)場(chǎng)管制走向程序化、規(guī)范化，進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)的角色定位，使公安機(jī)關(guān)能夠合理合法的實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制，應(yīng)制定一部關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)管制方面的單行法規(guī)或規(guī)章，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)管制的目標(biāo)任務(wù)、主體職責(zé)、基本原則、工作機(jī)制及善后等方面工作。

公安機(jī)關(guān)在平時(shí)的應(yīng)急知識(shí)教育宣傳中，是要加強(qiáng)對(duì)媒體和相關(guān)社會(huì)專業(yè)組織的宣傳教育，取得媒體和社會(huì)專業(yè)組織的理解、支持與配合。公安機(jī)關(guān)在實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制過程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向現(xiàn)場(chǎng)人員普及法律知識(shí)，告知群眾實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制的法律依據(jù)，公安機(jī)關(guān)可能會(huì)采取的措施，以及公安機(jī)關(guān)的態(tài)度，盡量避免人群產(chǎn)生抵觸情緒，激化警民矛盾[13]。在突發(fā)事件處置后，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)通過媒體向社會(huì)大眾做出關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)管制的說明，明確清晰地向社會(huì)告知公安機(jī)關(guān)采取現(xiàn)場(chǎng)管制的原因、法律依據(jù)、已采取的管制方式，以及利益被侵害群眾的救助途徑，以此減小社會(huì)的質(zhì)疑，維護(hù)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。

時(shí)機(jī)，是指客觀存在的主觀判斷。公安機(jī)關(guān)在處置突發(fā)事件時(shí)，如果時(shí)機(jī)把握得當(dāng)，可以起到事半功倍的效果。這就要求公安機(jī)關(guān)能審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展變化情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以此決定現(xiàn)場(chǎng)管制的時(shí)機(jī)、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管制時(shí)采取各種措施的時(shí)機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管制的前提和基礎(chǔ)，其科學(xué)性直接導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)管制的成敗。由于風(fēng)險(xiǎn)是隨時(shí)間而變化的，涉及多個(gè)學(xué)科。因此，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)加強(qiáng)信息收集和研判能力，實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息共享，從而達(dá)到動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和多維度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同時(shí)，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)可以借鑒加拿大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式進(jìn)行多維度、動(dòng)態(tài)的綜合分析，避免因評(píng)估不周全而帶來的現(xiàn)場(chǎng)管制失敗。

結(jié)語

法治興則國(guó)家興，法治強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。在現(xiàn)階段，我國(guó)的主要矛盾早已不是階級(jí)矛盾，而是人民內(nèi)部矛盾，對(duì)公共安全和治安秩序的威脅主要源于突發(fā)事件、群體性事件以及特定的不安全因素的日積月累[14]。因此，依法合理使用現(xiàn)場(chǎng)管制措施，有效處置突發(fā)事件，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定有著積極的作用。在完善現(xiàn)場(chǎng)管制相關(guān)法律制度的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)情勢(shì)，遵循現(xiàn)場(chǎng)管制的規(guī)制，制定嚴(yán)格的管制預(yù)案并組織定期演練，提高管制執(zhí)行人員的實(shí)戰(zhàn)能力，以達(dá)到及時(shí)、有效的處置突發(fā)事件的目的?？朔爸匮a(bǔ)救，輕防范”[15]的被動(dòng)管理趨勢(shì)，主動(dòng)作為將隱患拒之門外，從根源上杜絕突發(fā)事件的發(fā)生。