PPP項目治理結(jié)構(gòu)研究

王明吉 董珂

[提要] 通過對政府、社會資本和項目公司三方自身優(yōu)勢、風(fēng)險偏好以及利益訴求的分析，結(jié)合案例剖析PPP項目治理結(jié)構(gòu)中存在的問題，并提出從契約、遵循原則、監(jiān)管機(jī)制等方面優(yōu)化PPP項目治理結(jié)構(gòu)的建議。

關(guān)鍵詞：政府;社會資本;項目公司;權(quán)責(zé)利關(guān)系;PPP項目治理結(jié)構(gòu)

基金項目：河北省教育廳項目：“PPP模式支持雄安新區(qū)建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制及路徑優(yōu)化研究”（項目編號：SD181040）

中圖分類號：F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年6月9日

自2014年政府提出調(diào)動社會資本參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來，各部委相繼發(fā)布了一系列支持政策，有力地推動了PPP模式的發(fā)展。截至2019年6月底，財政部綜合信息平臺入庫項目9，036個，總投資額13.6萬億元，累計落地項目5，811個、投資額8.8萬億元。在PPP項目取得快速發(fā)展的同時，PPP項目合同糾紛案件也呈逐年遞增的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，僅2018年P(guān)PP項目訴訟案件就高達(dá)120件，其中合同訴訟案件占37.31%，導(dǎo)致一些項目處于運(yùn)行停滯狀態(tài)。引發(fā)合同訴訟的一個重要原因是由于PPP項目公司治理結(jié)構(gòu)不合理，各參與主體缺乏契約精神。因此，構(gòu)建基于各方權(quán)責(zé)利關(guān)系的完善的PPP項目治理結(jié)構(gòu)，對PPP項目良好運(yùn)行發(fā)展具有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述及問題的提出

關(guān)于控制權(quán)的配置研究，李曉光、郝生躍和任旭（2018）通過設(shè)計量表實證探索了契約治理對PPP項目公司控制權(quán)的作用機(jī)理，提供了一個新的研究視角——信任中介，他們認(rèn)為在項目初期，公私雙方應(yīng)該做好信譽(yù)調(diào)查工作，建立起初始信任進(jìn)而確定與之相匹配的契約，應(yīng)該利用契約治理與信任的動態(tài)適應(yīng)性來彌補(bǔ)契約的不完備性。承擔(dān)何種責(zé)任就要面臨相應(yīng)的風(fēng)險，關(guān)于責(zé)任的分擔(dān)問題可以等同于風(fēng)險的分配問題，劉新平、王守清（2007）認(rèn)為政府和社會資本方對PPP這種融資模式存在的一些錯誤理解和標(biāo)準(zhǔn)化程序及文件的缺少容易讓雙方進(jìn)行不合理、不公平的風(fēng)險分配，應(yīng)通過初步風(fēng)險分配、談判分配以及風(fēng)險跟蹤和再分配三個環(huán)節(jié)使風(fēng)險分配流程合理化、科學(xué)化。關(guān)于PPP項目的利益分配問題，段世霞、劉紅葉（2015）認(rèn)為來自價值貢獻(xiàn)、投資比重、承擔(dān)的風(fēng)險以及合作性這四個方面的因素會影響利益分配，通過建模和實例分析認(rèn)為風(fēng)險分配應(yīng)該建立兩階段模型：第一階段按照雙方價值貢獻(xiàn)確定初始分配方案;第二階段運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析法考慮多個因素對初始方案進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)于PPP項目治理結(jié)構(gòu)的層級，鄭傳軍等（2016）認(rèn)為，第一個層次是政府治理，作為金字塔頂層的治理層，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這意味著政府需要完成從統(tǒng)治走向治理的轉(zhuǎn)變;第二個層次是公司治理，由于委托代理的存在，項目和項目經(jīng)理是公司治理的重要對象;第三個層次是項目治理，通過管理模式、制度約束影響項目人員的行為，進(jìn)而推動項目向建設(shè)目標(biāo)前進(jìn)。羅劍（2016）認(rèn)為，項目公司既是委托人又是代理人，這樣的雙重角色使SPV成為項目治理層面的核心。從委托代理的視角來看，PPP項目中的契約關(guān)系分為四個級別、三個層次的委托代理結(jié)構(gòu)鏈。石景芬等（2018）采用定量模型的分析方法，把私人部門拆分開來，構(gòu)建了雙重主體下的雙層委托代理關(guān)系模型。

綜上所述，目前學(xué)者們對PPP項目治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在三個方面：一是委托代理關(guān)系的角度;二是契約治理的角度;三是治理層次的角度，這些研究為進(jìn)一步完善PPP項目治理結(jié)構(gòu)提供了新的思路。本文從三個主要參與主體權(quán)責(zé)利關(guān)系角度出發(fā)，基于公司治理和項目治理的理論，結(jié)合權(quán)責(zé)利履行不到位而導(dǎo)致項目產(chǎn)生合同糾紛或失敗的案例，分析項目進(jìn)行過程中存在的問題，構(gòu)建以政府、社會資本以及項目公司為核心的治理體系，優(yōu)化PPP項目治理結(jié)構(gòu)。

二、PPP項目治理結(jié)構(gòu)中各參與方的角色定位

（一）政府方。廣義上說，政府方是授權(quán)機(jī)構(gòu)、實施機(jī)構(gòu)以及出資代表等多個部門的統(tǒng)稱。PPP項目大多用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府方在發(fā)起PPP項目之前會進(jìn)行財政預(yù)算安排、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)測算、物有所值評估等實施性分析，相較于社會資本方具有明顯的信息優(yōu)勢。政府方的代表（如國有企業(yè)）在融資能力方面比社會資本更強(qiáng)，更容易吸收到投資。因此，PPP項目通常由政府發(fā)起，政府在項目中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。作為公眾利益的代表，政府同社會公眾之間存在一種無形契約的委托代理關(guān)系，政府發(fā)起項目的直接訴求是用優(yōu)化配置的社會資源來滿足公共需求，而不是單純的追逐商業(yè)效益。作為合作者，政府在PPP項目推進(jìn)過程中為項目公司提供PPP項目建設(shè)需要的各種必要條件，比如解決項目啟動階段可能面臨的拆遷、土地征用等問題。此外，作為監(jiān)督者，政府有關(guān)部門還要確保PPP項目建設(shè)質(zhì)量?？傊赑PP項目治理結(jié)構(gòu)中是主導(dǎo)者、合作者和監(jiān)督者。

（二）社會資本方。社會資本方可以作為“隱性的發(fā)起人”將潛在待開發(fā)的合作項目以建議書的方式向政府推薦。政府以外包、特許經(jīng)營協(xié)議或私有化的方式同社會資本進(jìn)行合作，社會資本方承擔(dān)著PPP項目周期中的關(guān)鍵角色——授權(quán)特殊項目公司（SPV）管理項目建設(shè)或運(yùn)營，這是PPP項目推進(jìn)過程中的重要環(huán)節(jié)。社會資本方除履行一定社會責(zé)任之外，它參與項目的最終目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益，這種逐利性就使得政府與社會資本方之間存在著監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。由于社會資本方在項目公司中擁有實際的控制權(quán)，對項目擁有更直接的管理權(quán)，因此它可能會犧牲公共利益來滿足自己的利益需求。

（三）PPP項目公司。PPP項目公司一般是社會資本方同政府視特許經(jīng)營類項目的具體情況，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判和單一來源采購等方式共同組建的特殊載體，是PPP項目建設(shè)和運(yùn)營的實施主體。SPV作為一個獨(dú)立法人，在項目與社會資本方之間起到了風(fēng)險隔離的作用，是政府和私人部門的直接代理人，同時也是其他參與方的委托人，這樣的雙重委托代理關(guān)系決定了SPV居于項目治理結(jié)構(gòu)的核心，是連接各個參與主體的樞紐。項目公司需要內(nèi)外部共同治理，外部作為簽約主體同其他項目參與方發(fā)生多種合同關(guān)系，內(nèi)部通過合理的組織架構(gòu)使公司得到良好治理。SPV作為一個自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體，由于公私合營的特殊性，與傳統(tǒng)意義上的公司治理相似但又有所不同，比如政府在董事會中享有一票否決權(quán)等特殊安排，使得控制權(quán)的合理分配成為至關(guān)重要的問題。（表1）

各參與方在PPP項目治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系如圖1所示。本文主要從核心參與方的角度對項目治理結(jié)構(gòu)中存在的問題進(jìn)行分析。（圖1）

三、我國PPP項目治理結(jié)構(gòu)中存在的問題

（一）控制權(quán)行使不合理。公司治理的核心是控制權(quán)，實質(zhì)是委托代理關(guān)系中控制權(quán)和管理權(quán)的分配。公私雙方控制權(quán)的分配也是許多學(xué)者研究的問題，目的在于如何通過合理分配控制權(quán)使雙方剩余索取權(quán)最大，即權(quán)和利的對等。一般公司的控制權(quán)分配與股權(quán)比例相差不大，而PPP項目控制權(quán)分配體現(xiàn)在SPV中。關(guān)于控制權(quán)的行使，政府方存在不合理的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在付費(fèi)環(huán)節(jié)定價不合理，由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，使用者很容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，部分PPP項目單純依靠項目收益不能滿足私人部門的利益需求，政府會以補(bǔ)助或政府付費(fèi)的形式支付給私人部門。在前期簽訂合同時由于信息不充分和缺少市場經(jīng)驗會導(dǎo)致前期定價過高，而后期財政負(fù)擔(dān)壓力大無法按時支付的違約現(xiàn)象發(fā)生。另外，使用者付費(fèi)的價格往往由政府參與制定，可能會定價偏低導(dǎo)致不能收回項目成本而虧損。二是急于吸引投資或提高政績，政府在合同中列出擔(dān)保條款不合理。如在長春匯津污水處理項目中，這樣具有“固定回報”性質(zhì)的項目使政府擔(dān)保過度，容易出現(xiàn)項目中止。

（二）風(fēng)險分擔(dān)不平衡。PPP項目方案是進(jìn)行分析決策的重要依據(jù)，然而許多PPP項目方案套用相似的模板，風(fēng)險分擔(dān)方案如出一轍，沒有建立起同控制權(quán)的聯(lián)系。政府不應(yīng)以債務(wù)人的身份承擔(dān)全部的支出責(zé)任，社會資本方也不是債權(quán)人，雙方都是股東的角色。但是，在實際運(yùn)作過程時，部分公益性項目中應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的市場風(fēng)險卻轉(zhuǎn)嫁給了政府。合同中約定的無條件的、固定回報的預(yù)期收益讓政府成為了市場風(fēng)險的直接承擔(dān)者，忽略了同項目運(yùn)營績效的聯(lián)系。風(fēng)險分擔(dān)方案中用于評價運(yùn)營績效和建設(shè)成果的指標(biāo)權(quán)重不合理，運(yùn)營績效考核的指標(biāo)較少，PPP項目“重建設(shè)，輕運(yùn)營”的問題導(dǎo)致運(yùn)營過程中風(fēng)險頻發(fā)。運(yùn)營過程中企業(yè)因項目收益過低發(fā)起的再談判結(jié)果大多以政府回購為主，政府要付出大筆資金，產(chǎn)生巨大的交易成本，為失敗買單的風(fēng)險全部由政府承擔(dān)。如沈陽第八水廠項目政府最終以1.5億元人民幣的價格回購，中法水務(wù)公司從轉(zhuǎn)讓當(dāng)中獲得了2，500萬元的凈利潤，除此之外還獲得了兩年的固定回報收益和十年的技術(shù)服務(wù)合同（5，000萬元），相比較而言政府付出了巨大的成本。

（三）外部治理的監(jiān)管體系不完善。在PPP項目治理結(jié)構(gòu)中，不僅要考慮內(nèi)部治理中權(quán)責(zé)利的關(guān)系和分配問題，還要重視外部治理中的監(jiān)管機(jī)制所發(fā)揮的作用。我國目前的PPP項目監(jiān)管機(jī)制呈現(xiàn)一種不清晰和冗雜的特點(diǎn)，社會公眾在項目前期參與度不高，監(jiān)督停留在形式層面，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)損害到自身利益的時候項目已經(jīng)出現(xiàn)很大問題，公眾和輿論監(jiān)督并沒有發(fā)揮及時止損的實質(zhì)性作用。財政部、交通部等部門容易出現(xiàn)不能全程監(jiān)管，權(quán)責(zé)不清的問題;政府靠自行監(jiān)管會有很多漏洞，還由于缺乏一定的專業(yè)性，會出現(xiàn)監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。為了達(dá)到政府對社會資本方的監(jiān)管，項目公司會設(shè)立監(jiān)事會，監(jiān)事會作為SPV的一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要確保公司的依法運(yùn)營，維護(hù)股東的權(quán)益。社會資本方通常不會對監(jiān)事會的席位有太大關(guān)注，大多是政府委派一名監(jiān)事到公司任職，監(jiān)事會在SPV中沒有得到足夠的重視，權(quán)利和能力也非常有限。綜合來看，PPP項目治理結(jié)構(gòu)中缺少一個完善的監(jiān)管機(jī)制來發(fā)揮外部治理的“屏障”作用。

四、我國PPP項目治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化建議

（一）做好以數(shù)據(jù)決策為基礎(chǔ)的契約工作。一是在項目前期的決策階段政府方作為項目的發(fā)起者應(yīng)該做好規(guī)劃和決策，做好市場前景調(diào)查和信息收集工作，通過理性的數(shù)據(jù)分析進(jìn)行決策和定價，以減少主觀推斷和盲目決策的發(fā)生。財政部平臺的PPP項目管理庫收集了許多行業(yè)的優(yōu)秀案例和示范性項目，對以往失敗和成功的案例進(jìn)行分析和經(jīng)驗總結(jié)，預(yù)見可能在契約中出現(xiàn)的矛盾性問題，提前做好合同約定和防范。還可以邀請專家進(jìn)行評估和預(yù)測，重點(diǎn)對項目的投資估算、投資回報、市場需求等進(jìn)行可行性研究，盡可能減少決策分析不足問題的發(fā)生，有利于政府方控制權(quán)的行使。二是充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的活力，做到公平和效率的結(jié)合和有效平衡，善于利用不完全契約形成一種穩(wěn)定的社會關(guān)系和約定俗成的治理規(guī)則。單純的依靠正式契約是不完全足夠的，在正式契約的基礎(chǔ)上通過一些不成文的非正式協(xié)議增加雙方的信任度，降低溝通成本和關(guān)系風(fēng)險。

（二）遵循以風(fēng)險分擔(dān)為中介的控制權(quán)、利益分配等價原則。PPP項目應(yīng)該堅持的一個原則是“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”，這也是PPP項目的一個顯著特點(diǎn)，是實現(xiàn)物有所值的重要途徑。首先，要保證風(fēng)險分擔(dān)方案的合理才有可能避免后期利益沖突的發(fā)生，各參與方的利益分配應(yīng)該同風(fēng)險分擔(dān)方案建立起緊密的聯(lián)系，即風(fēng)險分擔(dān)與利益分配的等價原則。其次，社會資本方的預(yù)期收益應(yīng)同項目績效考核掛鉤，項目績效降低的風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)，提高風(fēng)險分擔(dān)的公平性?？刂茩?quán)可以理解為參與方通過對所投入資源的運(yùn)用來實現(xiàn)自身效益最大化的權(quán)力，具體可以表現(xiàn)為公司的財務(wù)管理權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)、參加重大決策和選擇管理者的權(quán)利等?？刂茩?quán)的分配也要在滿足有關(guān)國家規(guī)范文件的基礎(chǔ)上根據(jù)政府與社會資本進(jìn)行合作的目的、雙方在PPP項目中承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險作為分配依據(jù)。除了核心參與方外，一些邊緣利益相關(guān)者，比如供應(yīng)商、債權(quán)人等也承擔(dān)了一些潛在的風(fēng)險，可以通過協(xié)議或者制度安排給予控制權(quán)的分配，即風(fēng)險分擔(dān)與控制權(quán)分配的等價原則。在PPP漫長的建設(shè)和運(yùn)營周期里，以契約為依托、風(fēng)險為導(dǎo)向的激勵機(jī)制對調(diào)動參與者的積極性有重要作用，因此可以建立獎勵和懲罰機(jī)制，通過給予財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或減免等激勵措施來激發(fā)項目承接企業(yè)的創(chuàng)造性，避免缺乏責(zé)任意識的風(fēng)險轉(zhuǎn)移行為發(fā)生。（圖2）

（三）聘請獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。PPP項目周期長，在長達(dá)20～30年的建設(shè)和運(yùn)營期里需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行全周期、實時的跟進(jìn)和監(jiān)督確保三方權(quán)力的行使、責(zé)任的履行和利益的保障。全面建立監(jiān)管體系的一個重要前提是要有完整的問責(zé)機(jī)制，而責(zé)任體系不明確的問責(zé)機(jī)制形同虛設(shè)，這就要求在項目實施的各個階段明確劃分各參與方的職責(zé)，由于PPP項目涉及承包合同、設(shè)計合同、融資合同 、運(yùn)營服務(wù)合同、供應(yīng)合同等多種合同，可以把這些契約關(guān)系分成獨(dú)立的模塊分別進(jìn)行監(jiān)管，建立起首先“問事”其次“問人”的跟蹤監(jiān)督程序。政府方在項目必要的情況下可以以公開招標(biāo)并簽訂服務(wù)合同的方式采購第三方監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)，委托其對社會資本方進(jìn)行建設(shè)和履約監(jiān)管。第三方監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)可以是單方或多方組成的聯(lián)合體，比如由工程技術(shù)有限公司和會計師事務(wù)所共同組成的聯(lián)合中標(biāo)體，它們具有更加專業(yè)的項目管理知識和相對全面的技術(shù)監(jiān)督服務(wù)，可以有效避免因交叉監(jiān)管而產(chǎn)生空白監(jiān)管地帶的現(xiàn)象發(fā)生。另外，監(jiān)管信息進(jìn)行定期的公開披露有利于減少投機(jī)行為的發(fā)生，除了應(yīng)該報送的監(jiān)督管理報告外，可以采取以項目每一個階段的月度或年度為單位進(jìn)行信息的公開披露，這能夠提高監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)的合同履約能力，同時也能更好地約束社會資本方的行為。

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