城市軌道交通投資補償機制研究

[提要] 動輒上百億元的城市軌道交通投資，僅僅依賴使用者付費是不足以覆蓋全壽命周期的投資，如何構建其可行性研究缺口的補償機制就成為政府、社會資本進行投資決策的首要問題。當前采取的建設投資以PPP方式在二三十年內(nèi)平滑財政支付，表面看上去很合理，實際卻過多地占用城市財政盤子，制約地方政府在其他公共事業(yè)的開支，不利于城市的整體民生改善。本文提出將軌道交通作為一種城市資源，直接采取特許經(jīng)營（Fr）+資源對價基金（RCF）的方式實施城市軌道交通投資，通過資源衍生建立的資金池對沖建設投資和運營期的可行性缺口補助，為地方政府加快城市軌道交通建設提供新的視野。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟;軌道交通;投資研究;商業(yè)模式

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月16日

近年來，隨著政府和社會資本合作（PPP，下同）制度的全面推行，絕大多數(shù)城市軌道交通投資項目都采取了PPP模式，在不增加政府負債的前提下，有效地調(diào)動了社會資本的參與積極性。但是，城市軌道交通投資額度巨大，大規(guī)模占用了地方政府一般性公共預算支付空間，壓縮了利用PPP支持其他政府投資項目的財政承受能力，而城市軌道交通所獲得的城市資源節(jié)約（如土地等）和溢價（功能和便捷等）并不能計入其可行性研究的產(chǎn)出部分，使得多數(shù)地方政府特別是二三線城市很難如愿地加快推動城市軌道交通建設。因此，探索在不采取PPP模式或者至少土建工程不采取PPP模式的可行性缺口補償機制就成為當務之急。

一、城市軌道交通與PPP模式匹配性

從財政部出臺的政策看，《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）（以下簡稱76號文件）要求“重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費機制定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目”;從發(fā)改委出臺的政策看，《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱2724號文件）明確“燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等均可推行PPP模式;新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設”。

76號文件將“軌道交通”列入PPP模式重點關注范圍，主要是基于其滿足了財政部規(guī)定的適用領域特點，即“具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點”。當然，這里的軌道交通并不是一個嚴格的概念，迄今為止在國家標準方面只有城市軌道交通定義，這里暫且將這兩個概念等同起來。2724號文件將“城市軌道交通”列入PPP模式可推行范圍，主要是基于其滿足了發(fā)改委所規(guī)定的適用領域特點，即“適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目”。后來，國務院辦公廳以轉發(fā)財政部、發(fā)改委、中國人民銀行的名義發(fā)出通知，即《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號），該文件未對適用領域的特點進行限制性說明，但強調(diào)“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領域，鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務”，從字面描述看，這個文件是對76號文件和2724號文件適用范圍的擴大化，直接規(guī)定PPP模式適用于“公共服務”領域，自然包括鐵路、公路、機場、城市軌道交通等。歸結起來，城市軌道交通在政策方面適用PPP模式。

適用卻未必使用。適用是一回事，使用又是另一回事，既適用又使用，那就是兩者具有匹配性。以北京市地鐵4號線項目為例，總投資153億元，分為A和B兩個包（部分）。其中A包大體占比70%，由政府投融資，工程招標后降造空間較大;B包大體占比30%，采取PPP模式，資本金比例大體為32%（社會資本自籌30%），銀行貸款（無追索權）70%。只要保證社會資本9%（30%×30%）股本金達到可接受的回報訴求，項目本身就具備了可融資性，可行性缺口補助較少，而70%的融資依賴于政府信用，其財務成本一定是最低的。如果把案例改變一下交易結構，也就是現(xiàn)在的大多數(shù)做法，即將地鐵4號線的基礎性資產(chǎn)全都設定為商業(yè)性資產(chǎn)，再按照合作期30年慣例，則對于初期153億元投資的項目，政府補助就會達到三四百億元。所以，針對現(xiàn)在的多數(shù)做法，業(yè)內(nèi)一直有種聲音，尤其從地方政府的角度，覺得以平滑支付三四百億元的30年時間換一次性支付一百多億元的財政空間，成本太高。其實，問題的本身并不在于這里，畢竟那是按照折現(xiàn)率真實計算出來的，而根本的癥結在于城市軌道交通項目的設計壽命都是百年，在可行性論證時，卻要安排在30年內(nèi)通過計提折舊的方式進行回收，這就勢必造成缺口補助人為加大，事實上這種項目的城市價值后期愈發(fā)明顯，投入產(chǎn)出不在同一個時間口徑，顯然這個“算法”需要改進，簡單地毫不加以分析套用PPP模式，只能增加不匹配性。

二、以特許經(jīng)營為基礎構建城市軌道交通投資商業(yè)模式

為了防止一哄而上，國家以城市財力和建設運營管理能力為實施條件，對城市軌道交通納入規(guī)劃設了三道紅線。這三條紅線，要求是三俱全不是三選一：一是地區(qū)生產(chǎn)總值，3，000億元以上可申報地鐵、1，500億元以上可申報輕軌;二是城市一般公共財政預算收入，300億元以上可申報地鐵、150億元以上可申報輕軌;三是市區(qū)常住人口，300萬人以上可申報地鐵、150萬人以上可申報輕軌。換句話說，城市軌道交通的投資邏輯是城市有市場需求、有一定財力、有人口支撐。正因為如此，對于城市軌道交通項目的股權投資，一定是長期投資，沒有必要按照基礎設施特許經(jīng)營的上限即30年內(nèi)回收;而債權投資更是如此，國際上對重大基礎設施項目可以發(fā)50年、80年甚至100年期限的債券，這種債券的發(fā)行不僅能夠對城市未來發(fā)展形成長期預期，而且對于未來資本的定價更能形成一種基準的預期。有人說，可以發(fā)REITs，實際上任何REITs都是把有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目進行IPO，以便給持有者較好的回報，參考海外的經(jīng)驗，一般基建項目的收益率要達到90%以上用來分紅才行，我國的政策也是這樣，證監(jiān)會規(guī)定“支持重點領域符合國家政策導向、社會效益良好、投資收益率穩(wěn)定且運營管理水平較好的項目開展基礎設施REITs試點”，這次城市軌道交通項目尚未納入證監(jiān)會要求的REITs試點范圍。

在當前暫時不能突破30年回收投資的財務測算禁錮情況下，又不能等待政策或制度改進再去推進城市軌道交通建設，就應該尋找或確定新的投資邏輯。國務院辦公廳在《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)[2018]52號）（以下簡稱國辦52號文件）中規(guī)定“除城市軌道交通建設規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%”“支持各地區(qū)依法依規(guī)深化投融資體制改革，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目，鼓勵開展多元化經(jīng)營，加大站場綜合開發(fā)力度。規(guī)范開展城市軌道交通領域政府和社會資本合作（PPP），通過多種方式盤活存量資產(chǎn)?！边@一規(guī)定，至少包括三方面的信息：一是若城市軌道交通采用特許經(jīng)營模式時，地方財政投入資金沒有多或少的限制;二是城市軌道交通可以采取PPP模式，但要規(guī)范;三是城市軌道交通投資應多元化，不局限于PPP模式的使用者付費、財政投入、可行性缺口補助，可以搞站場綜合開發(fā)，而站場綜合開發(fā)就與區(qū)域開發(fā)銜接起來，其中“站”應該指“站點”，“場”應該指“車輛段”、“停車場”、“檢修場”等，這也正是城市軌道交通魅力所在。

從實際操作上看，幾乎所有的城市軌道交通自納入規(guī)劃開始，沿線的土地，尤其是末端站點的土地都是大幅度升值，所以許多城市的地鐵或輕軌都是從近郊修建到市中心起步的，這不僅僅是征地拆遷工作量相對較少的原因，主要是城市軌道交通拉大了城市骨架，加速了城市化進程，綜合效益最大化。當然，還有一個道理，就是將沿線的土地以規(guī)劃的時點出讓，抑或儲備后以未來某個時點5年、8年、10年甚至20年后出讓，哪一個收益更大，都需要籌劃和測算，籌劃后的產(chǎn)出一定會效用最大化。一線城市的土地稀缺，具有對沖城市軌道交通投資的可能性，即便有可行性缺口，也不會很多;省會城市、計劃單列城市、經(jīng)濟發(fā)達城市的土地雖不及一線城市那樣緊張，但多規(guī)合一后的城市空間控制意味著不會像過去那樣在多規(guī)之中具有尋找拓寬、調(diào)整的機會，土地緊張是遲早的事，城市化釋放的收益也具有對沖城市軌道交通投資的可能性;三線城市將沿線土地增值計入到城市軌道交通投資的算法中，至少可以大幅度減少可行性缺口補助。不妨把前述的土地資源出讓收益歸結為資源對價基金（簡稱RCF）的主要來源。

由此以特許經(jīng)營（簡稱Fr）為基礎，將城市軌道交通投資與RCF相結合，就可能成為不采取PPP模式投資建設城市軌道交通的另一種方式。只是，這里的RCF包括并不限于城市軌道交通站場綜合開發(fā)收益、砂石開采收益（如果有）、旅游資源收益（如果有）、投資補助、財政補貼、貸款貼息以及其他資金來源等。為增強RCF的信用，地方政府應委托第三方會計事務所跟蹤審計資金來源和歸集情況，以此作為列入財政預算的依據(jù)。

三、城市軌道交通投資Fr+RCF模式合規(guī)性分析

根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委等六部委25號令）（以下簡稱六部委25號令）的規(guī)定，通過Fr+RCF模式實施城市軌道交通投資是合規(guī)的。首先，六部委25號令的第二條明確“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法”，亦即城市軌道交通本身就屬于“交通運輸”范疇，因此其采取Fr是符合規(guī)定的。其次，六部委25號令的第十九條明確“特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費等方式取得收益。向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關的其他開發(fā)經(jīng)營權益”，其中的“可行性缺口補助”“其他開發(fā)經(jīng)營權益”為RCF提供了政策的基本支持。再次，六部委25號令的第二十五條明確“縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經(jīng)營項目建設運營”，而國辦52號文件“鼓勵開展多元化經(jīng)營，加大站場綜合開發(fā)力度”的規(guī)定，也保障了RCF的適用性。但是，有四個問題需要澄清：

（一）Fr+RCF也需要做財政承受能力評審。六部委25號令的第三十五條規(guī)定“需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要?！币簿褪钦fFr仍需要進行財政承受能力分析，只是在當前財政部還沒有對此做出規(guī)定程序前，至少應比照PPP“兩評一方案”中的財政承受能力評價進行定量分析，并且應兼顧政府債務風險評估。當然，由于Fr+RCF不是PPP，因此，在做財政承受能力分析時，盡管不受PPP所規(guī)定的10%一般公共預算支出的紅線限制，但更應注重綜合平衡和長期籌劃。同時，也是最重要的一點，F(xiàn)r+RCF的財政承受能力分析，沒有也不應該按照PPP中的BOT上限30年合作期攤銷，至于具體怎樣攤銷，宜由地方政府委托的咨詢機構根據(jù)政府負債和資產(chǎn)使用期限合理論證。建議結合《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定“城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地”“經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得”和《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條“土地使用權出讓最高年限”規(guī)定的“工業(yè)用地”“綜合或者其他用地”為50年，按照不超過50年期限攤銷城市軌道交通投資。

（二）Fr+RCF支付也是政府的或有義務。財政部會計司有關負責人就印發(fā)《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》（財會[2019]23號）答記者問時，明確“在很多PPP項目合同中，政府方也承擔了向社會資本方支付款項的義務，但這種義務在項目運營期開始時并不屬于《負債準則》所規(guī)定的現(xiàn)實義務，更多是一種或有義務，因此不能確認為政府負債”，也就是PPP不能確認為政府負債。盡管Fr+RCF與PPP在前期論證中存在著較大差異，但Fr+RCF仍需要依據(jù)績效考核情況支付可行性缺口補助，政府方在初始確認城市軌道交通資產(chǎn)時不應存在國際會計準則理事會（IASB）制定的《國際會計準則解釋第12號——服務特許協(xié)議》（IFRIC12）中所謂的“無條件支付款項的義務”，政府方對社會資本方的一系列支付其實質(zhì)是購買社會資本方提供的公共產(chǎn)品和服務，很難從對社會資本方的付款義務中拆分出與項目資產(chǎn)成本相關的金額，因此也不符合政府負債的確認條件。根據(jù)《政府會計準則第8號——負債》（財會[2018]31號）第二十九條的規(guī)定，“政府會計主體應當將與或有事項相關且滿足本準則第三條規(guī)定條件的現(xiàn)時義務確認為預計負債”“或有事項，是指由過去的經(jīng)濟業(yè)務或者事項形成的，其結果須由某些未來事項的發(fā)生或不發(fā)生才能決定的不確定事項。未來事項是否發(fā)生不在政府會計主體控制范圍內(nèi)?！盕r+RCF所發(fā)生的顯然屬于政府或有義務，盡管未構成現(xiàn)時義務，但應按照前述準則的第三十條規(guī)定“進行披露”。

（三）Fr+RCF不涉及GP/LP更與TOD無關。GP/LP的英文是General Partner/Limited Partner，分別指有限合伙人、普通合伙人。RCF雖然名稱上與基金有關，但在這里卻不是合伙企業(yè)，而是一個資金池，這個資金池是地方政府為了支付社會資本方投資建設城市軌道交通的可行性缺口補助的歸集賬戶，從財務的角度應與其他資金分別計列和管理，防止混用或者串用、挪用。

TOD的英文全稱是Transit-Oriented Development，由新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普提出，是為了解決二戰(zhàn)后美國城市的無限制蔓延而采取的一種以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)的規(guī)劃設計方式。把TOD與城市軌道交通投資建設聯(lián)系起來，這在規(guī)劃上是合理的，也應該這樣推動，但將兩者投資捆綁起來，無疑會涉及土地乃至房地產(chǎn)開發(fā)，而土地出讓金額、開發(fā)利潤的長期預測是個多元非線性方程，遠比城市軌道交通的客流測算還要不確定，無論長期預測的風險怎樣分配，都難以說是合理的。同時，RCF中的城市軌道交通站場綜合開發(fā)收益，是收益（主要是土地出讓凈收益），是資金歸集，不是城市軌道交通投資人+TOD社區(qū)投資的操作，而且從投資的角度，也不主張將投資鏈拉長，這樣會增加投資人的風險，尤其是跨界的風險將可能拖累投資人。進一步講，即便投資人具有TOD投資經(jīng)驗和能力，也應該將城市軌道交通投資與TOD社區(qū)投資切割開來，這是因為TOD社區(qū)的投資人只應享有TOD社區(qū)的片區(qū)開發(fā)投資收益和房地產(chǎn)開發(fā)收益，而不應享有土地出讓凈收益，土地出讓溢價理應屬于地方政府（成為RCF的主要來源）。

（四）Fr+RCF不影響項目的可融性。投資和融資是一個問題的兩個方面，RCF機制是政府信用的體現(xiàn)，與Fr相結合，更容易實現(xiàn)城市軌道交通項目的融資。當然，如能在城市軌道交通實施的同時，同步啟動站場綜合開發(fā)，有節(jié)奏地安排整理計劃、收儲計劃、出讓計劃，并與銀行合作封閉RCF資金管理，無疑將增強融資的可操作性。

主要參考文獻：

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