民國初期國立大學(xué)董事會職權(quán)演變與大學(xué)治理

摘 要：20世紀(jì)20年代初期，中央財政危機頻發(fā)，國立東南大學(xué)為募集足夠經(jīng)費，引入了美國的大學(xué)董事會制度。國立東南大學(xué)董事會設(shè)立后，在很大程度上擴展了國立東南大學(xué)的教育經(jīng)費來源，促進了大學(xué)的發(fā)展。隨著籌資職能的拓展，董事會轉(zhuǎn)而介入國立東南大學(xué)的內(nèi)部行政與教育學(xué)術(shù)，直接影響了國立大學(xué)的內(nèi)部自治，同時引起中央政府的關(guān)注，最終在與中央政府的較量中遭到廢止?？梢姡聲幕I資機制在注重實效的同時，還應(yīng)就董事會的成員資格及其職權(quán)作出限定，以盡量避免大學(xué)受到外部環(huán)境的不良影響。

關(guān)鍵詞：民國初期;國立大學(xué);董事會;大學(xué)治理

20世紀(jì)20年代以來，國立大學(xué)的發(fā)展模式呈現(xiàn)出多元并存的格局。在中央教育財政危機的持續(xù)影響下，不同的國立大學(xué)根據(jù)各自所處環(huán)境，采取了與之相匹配的籌資機制。1920年后，中央及地方政府在籌建國立大學(xué)之初，多將美國大學(xué)的董事會制度引入其組織體制中，以作為增強國立大學(xué)經(jīng)費籌措能力的重要舉措。董事會制度的介入，往往會引起國立大學(xué)教育經(jīng)費來源主體的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。隨著董事會籌措經(jīng)費的比例逐漸增加，董事會對于國立大學(xué)管理層級的權(quán)力也相應(yīng)有所擴大，中央政府管控國立大學(xué)的權(quán)力空間則將受到擠壓。為此，中央政府開始介入董事會的管理，進而引發(fā)了董事會職權(quán)中有關(guān)大學(xué)行政、學(xué)術(shù)與政治等之間的權(quán)衡與較量。東南大學(xué)作為近代中國的第二所國立大學(xué)，在成立伊始便引入了董事會制度，其董事會的職權(quán)演變集中反映了董事會制度在國立大學(xué)的中國化探索及其問題。

一、董事會的設(shè)立及其籌資職能顯現(xiàn)

民國初期，國立大學(xué)設(shè)置董事會制度的重要目的之一是提升學(xué)校的經(jīng)費籌措能力。1920年底，國立南京高等師范學(xué)校校長郭秉文提議改建國立東南大學(xué)，因擔(dān)心“大學(xué)經(jīng)費甚巨，國務(wù)會議席上恐不易通過”，不得已壓縮中央財政的經(jīng)費投入比例，把中央政府籌措教育經(jīng)費的部分職責(zé)轉(zhuǎn)移至國立大學(xué)自身，在“改南高為東南大學(xué)計劃及預(yù)算書”中，確定了“機關(guān)或私人捐助”作為東南大學(xué)教育經(jīng)費的主要來源之一。事實上，東南大學(xué)初建時期分科較多，所需經(jīng)費十分浩大，中央財政時常發(fā)生困難，學(xué)費收入又十分微薄，也只能“多賴海內(nèi)外同胞加以資助”。對此，郭秉文指出，近年來海內(nèi)外人士捐金助學(xué)者實不乏人，若大學(xué)“主事者振作有為、勤慎將事，不負捐助者之望”，將來“機關(guān)或私人捐助”一項來源之經(jīng)費，“正無窮耳”。[1]

1921年3月，東南大學(xué)籌備處“為求社會贊助起見”，參照歐美大學(xué)董事會制度，組織董事會，訂定簡章，規(guī)定董事會成員由：（1）教育部代表;（2）南高原有評議員;（3）曾捐巨款于本校者;（4）教育界素有聲望而對于本校曾盡力者;（5）曾在本校盡力有年者等組成。[2]籌備處還推舉“張謇、蔡元培、王正廷、袁希濤、聶云臺、穆湘玥、陳光甫、余日章、嚴(yán)家熾、江謙、沈恩孚、黃炎培、蔣夢麟諸公（共十三人）為董事”，“復(fù)推舉錢新之、榮宗敬二人，一并呈請教育部函聘”。3月底，教育部核準(zhǔn)東南大學(xué)推舉的董事會成員，又派司長任鴻雋為校董會教育部當(dāng)然代表。[3]雖然，東南大學(xué)對于董事會成員標(biāo)準(zhǔn)已有較明確的規(guī)定，但在董事會校內(nèi)職權(quán)的界定上卻顯得十分模糊。在1920年底制定的“改南高為東南大學(xué)計劃書”中，董事會職權(quán)僅以“對于校內(nèi)負輔助指導(dǎo)之責(zé)”，一帶而過。

1921年初，東南大學(xué)召開董事會會議，討論董事會簡章。董事黃炎培認為：“校董會之組織，所以求學(xué)習(xí)之素質(zhì)，故校董之職權(quán)，實以推舉校長，審查預(yù)算為最重要，現(xiàn)章程內(nèi)尚未規(guī)定及此，本會對于事實上，此兩點應(yīng)注意。”沈信卿亦指出：“現(xiàn)今各國大學(xué)制度，多有校董會，校長多由校董會推舉，本會章程未作規(guī)定，應(yīng)向教育部提出意見?！备餍６瓕τ邳S炎培與沈信卿之提議均表贊成，遂通過校董會簡章，并提交教育部審核。[4]

同年2月，東南大學(xué)公布《東南大學(xué)組織大綱》，正式確立校董會簡章。不過，校董會簡章中似乎并未體現(xiàn)出黃炎培等人的建議。通過參照該“組織大綱”中校內(nèi)其他行政職權(quán)界定的推斷中可以看出，東南大學(xué)設(shè)置教授會，負責(zé)全校教授上之公共問題;設(shè)置校務(wù)會議，“議決關(guān)于全校之重大事項”。校務(wù)會議的主要成員為：“一、校長;二、各科代表;三、各系代表;四、行政各部代表;五、附屬中學(xué)校代表;六、附屬小學(xué)校代表”。[5]也即是說，學(xué)校的學(xué)術(shù)研究及教學(xué)問題主要由教授會負責(zé)，而行政的各項事務(wù)則由校務(wù)會議議決處理。顯然，董事會的職權(quán)不可能與各“會議”產(chǎn)生重疊，且董事會成員不在校務(wù)會議成員之列。董事會依舊僅具輔助指導(dǎo)大學(xué)之權(quán)。3月，國立東南大學(xué)公布《國立東南大學(xué)大綱》，進一步印證了這一判斷。該“大綱”中明確規(guī)定，教授會的職權(quán)為：（1）建議系與科之增設(shè)廢止或變更于評議會;（2）贈予名譽學(xué)位之議決;（3）規(guī)定學(xué)生成績之標(biāo)準(zhǔn);（4）關(guān)于其他教務(wù)上公共事項。教授會以校長暨各科各系之主任及教授組織之。教授會會議時以校長或其他代表人為主席。[6]校務(wù)會議改為評議會，其職權(quán)不變，對于“（1）本校教育方針;（2）用于經(jīng)濟之建設(shè)事項;（3）重要之建筑及設(shè)備;（4）系與科之增設(shè)廢止或變更;（5）關(guān)于校內(nèi)其他重要事項”，均須經(jīng)評議會解決。[7]評議會成員與原校務(wù)會議成員一致，未含董事會成員。

“對于校內(nèi)負輔助指導(dǎo)之責(zé)”一直未予以具體化，董事會的職權(quán)也主要限于為國立東南大學(xué)募資，旨在擴大和增強國立大學(xué)籌措教育經(jīng)費的能力，對于學(xué)校內(nèi)部的行政管理涉及不多。具體而言，董事會按照董事會成員的職能分為辦事校董與經(jīng)濟校董兩種類型，可實際上，經(jīng)濟校董主要負責(zé)為東南大學(xué)捐資，辦事校董則主要負責(zé)募捐等管理事宜，兩者職權(quán)均集中在籌資方面，并不直接牽涉校內(nèi)經(jīng)費的具體分配與使用，及其他校內(nèi)行政職權(quán)。

1921年間，東南大學(xué)各董事或獨自捐資，或聯(lián)絡(luò)募資，爭取到數(shù)萬元經(jīng)費。例如，美國克蘭公使夫人捐助學(xué)額費4000元;穆藕初先生捐助器具、院建筑費6000元，又援助銀5萬兩，選送東南大學(xué)畢業(yè)生留學(xué)歐美;穆杼齊捐南匯橋生試驗費1000元;上海紗廠聯(lián)合會補助改良植棉試驗費，每年2萬元;上海合眾蠶桑改良會補助本年蠶桑試驗費4000元;各省高等專門學(xué)校補助采集各省植物標(biāo)本費18000元等等。[8]同年10月，東南大學(xué)為籌建圖書館向社會募資，制定《東南大學(xué)圖書館募捐簡章》，規(guī)定：“國內(nèi)博施之士，有愿捐資杜建者，同人擬仿美國哈佛大學(xué)衛(wèi)諦氏圖書館辦法，館成用捐資人別號為名，并為其人鑄像以垂不朽;本館如用集資建筑辦法，同人擬鑄銅牌上鐫捐款人姓字，裝置正廳壁間，以志盛德;本館建筑計劃，出入賬目及其經(jīng)過情形，同人當(dāng)隨時具報請教?！?1月，東南大學(xué)得江蘇省齊撫萬督軍以其太翁孟芳先生之名獨資捐助15萬元，依照簡章，將圖書館定名為孟芳圖書館。[9]1923年，東南大學(xué)教室及庋藏圖書儀器之口字房，“因走電而失火，將歷年來之成績付之一炬，又遭經(jīng)費之削減，不能充分發(fā)展。行政當(dāng)局，雖于教育方面極表熱忱，無如財政困難，自顧不遑，于是于無可設(shè)法之中由本校自動設(shè)法維持。如火災(zāi)善后之議決，教職員各捐一月薪水，學(xué)生將保證金完全捐校。此外又分向各親友捐募，至在校外有齊韓二長官之壽禮捐贈本校?！?923年，為喚起國內(nèi)大學(xué)研究科學(xué)之決心，東南大學(xué)爭取到美國洛氏基金會美金20萬元，建筑科學(xué)館，后又得儀器設(shè)備費8萬元。[10]有學(xué)者認為，“此為我國國立大學(xué)接受國外基金會捐款之創(chuàng)格也?！盵11]

二、董事會職權(quán)向國立大學(xué)內(nèi)部拓展

隨著董事會籌資能力的拓殖，東南大學(xué)對其依賴性也與日俱增。1923年秋，國立東南大學(xué)與國立南京高等師范學(xué)校實行合并，校內(nèi)行政組織與董事會職權(quán)均略有改動。其中，校內(nèi)設(shè)行政委員會負責(zé)行政事務(wù)，教授會負責(zé)各系科教學(xué)等事務(wù)，評議會負責(zé)議事。校長與董事會之間的關(guān)系由上下級變?yōu)槠叫屑墶12]可以設(shè)想，由于校長與董事會的職權(quán)關(guān)系本就很不明晰，此次調(diào)整后，董事會憑借其既定的“輔助指導(dǎo)”之權(quán)，極有可能侵蝕校長和評議會管理大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。這一問題在東南大學(xué)縮減預(yù)算及裁撤工科的問題上開始凸顯出來。

1924年4月27日，東南大學(xué)校董會召開常會，審核1924年度經(jīng)費預(yù)算案。校長郭秉文說明案由，后由校董黃炎培報告江蘇財政狀況，稱：“因經(jīng)決議照本校發(fā)展情形及需要方面，極應(yīng)擴充預(yù)算，照公家經(jīng)濟能力，勢須核減經(jīng)費，是應(yīng)先將本校大政方針決定，以為標(biāo)準(zhǔn)?！痹邳S炎培看來，“文理科為大學(xué)基本學(xué)科，應(yīng)循序進行;教育科為南高遞嬗而成，畢業(yè)學(xué)生極得社會信仰，國內(nèi)大學(xué)辦教育科者尚少，且無如本校之辦理完善，應(yīng)予逐漸擴張，又附屬之中小學(xué)，備該科研究試驗之用，應(yīng)繼續(xù)辦理;農(nóng)科開辦甚早，根柢已深，事業(yè)亦多，應(yīng)就現(xiàn)有之局面，充實其內(nèi)容;商大設(shè)在上海，以本國商業(yè)上之需要，甚得社會之信仰，惟以校址校舍尚在購建，應(yīng)候購建完畢，設(shè)法擴充;工科雖有良好之教授，因公家經(jīng)濟困難之故，尚未能臻于工科大學(xué)應(yīng)有之標(biāo)準(zhǔn)，欲期完善，自非大加擴充不可，然而公家財力如此難商，斷難辦到。江蘇境內(nèi)已辦有工科大學(xué)及工專等校幾所，且有較為完備者，現(xiàn)在工科學(xué)生，數(shù)尚不多，而設(shè)備方面，又不能有適應(yīng)需要之?dāng)U張，如仍照常進行，不特發(fā)展難期，仰恐貽誤學(xué)子。萬不得已，惟有暫行收束停辦，所有學(xué)生，由校設(shè)法轉(zhuǎn)學(xué)他校，或并酌予補助，以完成其學(xué)業(yè)。13年度預(yù)算案，應(yīng)即根據(jù)此種方針，將工科經(jīng)費裁去，重新編制，由常務(wù)校董與校長向省政府接洽，說明編制情形，請予成立。”[13]6月28日，董事會召開臨時會會議，復(fù)議暫行停辦工科案。校長郭秉文報告了執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題，“辦理轉(zhuǎn)學(xué)，既不容易，學(xué)生又有誓死不愿他去之慨，群情激昂，校內(nèi)輿論，共表同情;且以原有人才設(shè)備廢棄為可惜，一致主張設(shè)法維持?！痹僦?，郭秉文又在校內(nèi)團體與省政府及校董會之間周旋，終無力恢復(fù)工科預(yù)算，只得停辦工科。[14]

董事會常會從審核預(yù)算到提出裁撤工科，其職權(quán)正不斷深入到學(xué)校的教學(xué)與行政管理中。巧合的是，董事會的權(quán)力擴張在歷史的機遇中獲得了的合法依據(jù)。1924年2月，教育部為分解其籌措教育經(jīng)費的壓力，完善對國立大學(xué)的管控權(quán)，頒布《國立大學(xué)校條例》，規(guī)定：“國立大學(xué)校得設(shè)董事會，審議學(xué)校進行計劃及預(yù)算、決算暨其他重要事項”。董事會組成人員為：“（甲）例任董事為校長;（乙）部派董事，由教育總長就部員中指派者;（丙）聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者，第一屆董事由教育總長直接聘任”，國立大學(xué)校董事會議決事項應(yīng)由校長呈請教育總長核準(zhǔn)施行。[15]藉此，東南大學(xué)董事會職權(quán)開始有了明晰的界定。

同年6月，東南大學(xué)根據(jù)教育部頒布之《國立大學(xué)校條例》，修訂《國立東南大學(xué)校董會簡章》，進一步明確了董事會成員的資格與職權(quán)。相比于1921年3月之董事會簡章，此次修訂明顯體現(xiàn)出東南大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的重新調(diào)整。如，1924年6月之校董會簡章規(guī)定，董事會成員資格為：“（1）當(dāng)然者：教育總長指派之部員一人;校長。（2）選聘者：聲望卓著、熱心教育者;以學(xué)術(shù)經(jīng)驗或經(jīng)濟贊助本校者”。刪去原1921年3月所規(guī)定之“南高原有評議員”及“曾在本校盡力有年者”兩項，增加了“校長”一項，這意味著校內(nèi)團體的參與權(quán)在很大程度上被削弱，尤其是對于教授團體而言。與此同時，在董事會職權(quán)方面，1924年6月之校董會簡章中，明確規(guī)定，董事會具有：（1）決定學(xué)校大政方針;（2）審核學(xué)校預(yù)算決算;（3）推選校長于教育當(dāng)局;（4）決定學(xué)校科系之增加、廢止或變更;（5）議決學(xué)校其他之重要事項等職權(quán)，對1921年3月之董事會簡章所規(guī)定“對于校內(nèi)負輔助指導(dǎo)之責(zé)”予以明確和擴大，其職權(quán)范圍幾乎涵蓋評議會的各項職權(quán)，在大學(xué)內(nèi)部行政與學(xué)術(shù)等管理領(lǐng)域擁有至為重要的決策權(quán)。此次修訂之后，董事會已然成為國立東南大學(xué)實質(zhì)上的管理核心。[16]

這種權(quán)力架構(gòu)對于民初時期國立大學(xué)確立的“教授治?！崩砟畲嬖谥恍〉姆床?。回顧民初蔡元培對國立北京大學(xué)的體制改革，為維護國立大學(xué)研究高深學(xué)術(shù)的發(fā)展宗旨，蔡元培依據(jù)“教授治?！钡睦砟?，在北京大學(xué)重新組建評議會與教授會，使教授在大學(xué)內(nèi)部行政與學(xué)術(shù)等管理方面擁有近乎絕對的權(quán)力，以此推進學(xué)術(shù)研究事業(yè)的發(fā)展。此舉成為全國各大學(xué)爭相效仿的典范。東南大學(xué)董事會取代評議會的職權(quán)，加之缺乏與校內(nèi)教授直接溝通的橋梁，難免會偏離“教授治?！钡拇髮W(xué)治校理念，引起校內(nèi)教師團體的質(zhì)疑和反對。其時，東南大學(xué)某教授即指出，東南大學(xué)工科裁撤問題皆因未按合法程序處理，而僅以“奉軍民兩長命令裁撤工科”，難服眾人，又東南大學(xué)“自改大學(xué)以來，其經(jīng)費預(yù)算，皆未公布，閱時既數(shù)年矣。此固大背于世界財政公開之公例，而為群疑眾謗之來源也。”[17]

即便如此，董事會職權(quán)過大的制度安排，在實踐中并未受到校內(nèi)團體激烈的挑戰(zhàn)。究其根源，這與董事會籌資所發(fā)揮的實際效用有密切關(guān)系。20世紀(jì)20年代，中央財政危機導(dǎo)致國立大學(xué)教育經(jīng)費的供給時斷時續(xù)，作為地方性的國立大學(xué)，東南大學(xué)教育經(jīng)費并非由中央財政直接撥付，而是從地方政府的國省兩稅款項下劃撥。董事會的成立打通了國立大學(xué)與地方政府、社會之間的聯(lián)系，極大地增強了國立大學(xué)籌措教育經(jīng)費的能力，為東南大學(xué)爭取江蘇省政府與東南社會的資助起到了關(guān)鍵作用。據(jù)學(xué)者估計，東南大學(xué)在該時期獲得社會各界捐資當(dāng)在百萬元以上。[18]或正因此，東南大學(xué)才不致因教育經(jīng)費問題而產(chǎn)生大的風(fēng)潮，其內(nèi)部教授亦對郭秉文倚重于校董會的管理模式，報以理解的態(tài)度。誠如東南大學(xué)教授胡先骕所言：“予為對于郭校長治校政策向表不滿之人，即因其缺乏大學(xué)校長之度，無教育家之目光，但以成功為目的。然退一步論之，處今日人欲橫流道德頹落之世，責(zé)人過苛，亦非所宜。統(tǒng)觀今日之大學(xué)校長，自蔡孑民以下能勝于郭氏者又有幾人乎？”[19]

但不可否認的是，董事會的籌資機制過于注重實效，難免會對大學(xué)的獨立發(fā)展帶來困擾。尤其是20世紀(jì)20年代中后期，國民黨北伐對抗北方軍閥勢力，董事會因經(jīng)費問題與地方軍閥關(guān)系密切，其間的沖突隨國民黨勢力的擴張而變得日益明顯。大學(xué)成了黨派斗爭的重要戰(zhàn)場，其內(nèi)部職權(quán)亦相應(yīng)發(fā)生劇烈變動。

三、董事會的職權(quán)沖突及其廢止

1925年1月6日，教育部發(fā)布訓(xùn)令，稱：“前派東南大學(xué)校長郭秉文應(yīng)即解職，另候任用?，F(xiàn)經(jīng)改聘胡敦復(fù)為國立東南大學(xué)校長?！盵20]校長的驟然更替，教育部又不予任何解釋，立即引起東南大學(xué)董事會的不滿。董事會認為，此次教育部突然更動校長，未與其提前洽商，措置失當(dāng)，決定召集學(xué)校全部董事，于1月12日召開董事會議，討論對付辦法，又將東南大學(xué)經(jīng)費問題一一陳述，以認可郭秉文治校成績的方式，變相斥責(zé)教育部在經(jīng)費問題上的缺位，其稱：“東南大學(xué)經(jīng)費，在高師時代，開辦時年僅四萬;及后陸續(xù)發(fā)展，增加至年五十余萬外，由郭氏本人向國內(nèi)外籌募者，不下六七十萬。就近年情形觀察，該校每月額定經(jīng)費四萬余元，但受時局影響，往往不能按時撥付，平日全由郭氏向銀行界設(shè)法挪借籌墊。及江浙戰(zhàn)事開始，蘇省收入，全充軍費，學(xué)校方面，益感困難。計民國十三年五月經(jīng)費，尚未領(lǐng)全，至六、七、八、九、十、十一、十二，以至十四年一月止，總共積欠經(jīng)費至二十余萬之鉅。然寧滬兩校，仍能照常開課者，均因郭氏平日維持學(xué)校之苦衷，得全體教職員之諒解，而愿與合作，故雖經(jīng)費困難，而罷課罷教索薪等事均無發(fā)現(xiàn)也?！盵21]

對此，教育部始終未予以正面的回應(yīng)和解釋。1925年1月8日，東南大學(xué)教師任鴻雋、孫洪芬等聯(lián)名呼吁，稱：“郭校長任職十年，于政潮紊亂經(jīng)費艱難之際，不涉政爭，維持高尚純潔之教育，辛苦經(jīng)營，為諸先生所共睹。今政府亂命免職，是混淆教育與政潮，視校長若官吏，倒行逆施，成何政體，同人并力一志犧牲一切惡，實行教育獨立，不受政爭之主張，以尊蔽教育之地位鞏固?！盵22]同日，東南大學(xué)全體學(xué)生發(fā)表宣言，稱：“歐美大學(xué)校長未嘗輕易更動，蓋教育與政治殊科，必獨立而后能尊嚴(yán)，校長與官吏異趣，必專責(zé)而后能收功，其理至顯，不容或背。吾國政治不良，教育因之腐窳，歷任教育總長半承軍閥意旨，學(xué)問人品兩不堪問，于經(jīng)濟則不負責(zé)任，于校長則任意更換，于是潔身之士迫而高蹈，僉任之徒借以求逞，教育事業(yè)一落千丈。茲者曹逆退位，段公執(zhí)政，東山再起，群情望治，而教育代總長馬敘倫乃突然提議罷免吾校校長，事出無端，理無所據(jù)，若非受人利用，當(dāng)系別有陰謀。教育尊嚴(yán)于以破壞，同人學(xué)業(yè)供其犧牲，群情憤激，視為大恥，此則閣議之為亂命，同人決難承認者也。”[23]

東南大學(xué)董事會認為，根據(jù)教育部修訂之東南大學(xué)校董會簡章第三條第三款，推選校長于教育當(dāng)局為校董會之職權(quán)，今教育部未能踐行部令核準(zhǔn)之規(guī)定，屬不合法行為。校董會一致議決：“對于此次東南大學(xué)校長免職任職絕對否認”。同時，董事會組織臨時校務(wù)委員會，推舉沈恩孚、史量才、袁希濤、黃炎培、穆藕初等人為臨時委員會委員，協(xié)同校行政委員會共同處理校務(wù)。[24]其后，東南大學(xué)行政委員會又鑒于校中事務(wù)過于繁重，提請教授會討論辦法，經(jīng)全體議決，通過了《東南大學(xué)校務(wù)會組織大綱》，規(guī)定：“校務(wù)會為本校對內(nèi)對外之總機關(guān)，具有執(zhí)行議事兩種機能”;“校務(wù)會以會員十七人組成之，其分配法如下：（1）校長，（2）文理、教育、農(nóng)三科，每科代表二人，一為科主任，一由科教授會選出，（3）全體教授會選出六人，（4）教務(wù)、事務(wù)、會計三部主任，及校長辦公處副主任?！薄靶?wù)會開會時，以校長為主席，校長因故缺席時，主席由校務(wù)會公推之。”[25]

對于東南大學(xué)校內(nèi)團體與董事會的強烈反對，教育部未作任何讓步，相應(yīng)地，利用行政命令限制“擁郭”派組成的權(quán)力機構(gòu)，并停止董事會的職權(quán)。1925年3月7日，教育代總長馬敘倫連續(xù)發(fā)布兩道訓(xùn)令：一方面要求東南大學(xué)依照《國立大學(xué)校條例》第十四條規(guī)定，組織評議會，“并由該校教授等自行互選評議員，尅日成立評議會。所有該校內(nèi)部組織及各項章程，迅速詳細擬訂，呈部核定”;一方面稱，“查《國立大學(xué)校條例》第十三條，國立大學(xué)校得設(shè)董事會，原為協(xié)助學(xué)校進行起見，乃該校校董會近年以來，常有侵越權(quán)限情事，勢將益滋糾紛，應(yīng)即暫行停止行使職務(wù)?！盵26]對此，東南大學(xué)教師陶行知提出質(zhì)疑，認為教育部應(yīng)首先解決兩個問題：（1）法的問題，主張貫澈。（2）人的問題，主張互議。教育部準(zhǔn)予董事會推薦校長等條備案，而自行任免校長，此教育部之錯也，臨時政府可以毀法，固為有理，但必先取消董事會章程，而后可以自行任免校長。今既自行任免校長，而以毀法回護于后，并未能勇于改過，何以服人，至對人問題，余始終主張互議，學(xué)校系國家之公器，既不應(yīng)為黨派之機關(guān)，又豈應(yīng)為個人之地盤。[27]

東南大學(xué)與教育部在易長問題上的紛爭，一直延續(xù)到國民政府定都南京后，才逐漸緩和下來。誠然，東南大學(xué)易長風(fēng)潮所涉及的議題包括中央與地方、大學(xué)與社會的種種人事糾葛、黨派斗爭等，時人與現(xiàn)代學(xué)者對此也均有過深入分析，茲不贅言?？墒牵瑨侀_這些處處暗含著的人事黨派等復(fù)雜關(guān)系，回歸國立大學(xué)本身的發(fā)展而言，時人對于東南大學(xué)內(nèi)部體制問題亦有著深刻的關(guān)懷與探討。張奚若即指出，東南大學(xué)易長問題是內(nèi)部發(fā)動的，而非外部干涉。“內(nèi)部發(fā)動的重要理由，是因郭氏有推翻評議會，取銷工科，擅改校章，和其他種種不正大不規(guī)則的行為。并不是一定因他有聯(lián)合齊夑元的‘劣跡。那聯(lián)合齊夑元的一番話，只能當(dāng)作一時政治上的方便‘借口，不能算是倒他的根本原因?！盵28]任鴻雋則直接指出，若再無體制的改革，校長更替及董事會均難再實現(xiàn)東南大學(xué)的發(fā)展。他解釋道：“就除開政治關(guān)系不講，專就學(xué)校本身力而論，不能不怪郭鴻聲辦學(xué)無計畫，如各科系的設(shè)置，自來即無豫定的計畫和步驟，以至科與科、系與系之間，競爭沖突，終年不已。近來因經(jīng)費困難，鬧出亂子，固意中事，即使經(jīng)費寬裕，我恐各科也不能得平均的發(fā)達。而做后臺老板的校董先生們，又對于大學(xué)多半外行，所以不到半年，外面雖轟轟烈烈，內(nèi)里頭已經(jīng)是千瘡百孔了。校董會的有無和利害，原來不是絕對的，不過照東大現(xiàn)在的辦法辦下去，就是郭鴻聲在此，也將近無辦法了。”[29]

化名為“雪”的學(xué)者對此深表贊同，并進一步為東南大學(xué)提供了未來發(fā)展的基本思路，他分析道：“擁郭的人表示，是要擁護教育獨立。教育獨立確是應(yīng)該擁護的，但是擁護教育獨立，決不就是擁護郭秉文。郭氏趨附軍閥是無可諱飾的事實，他對外并沒有給東南大學(xué)保全一個教育獨立的顏面。郭氏的東南大學(xué)是一個校長獨裁制的大學(xué);所以他對內(nèi)也不曾給東南大學(xué)立下了一個教育獨立的基礎(chǔ)。如果說，郭氏的免職含有政黨作用（事實是否如此自是另一問題），那末，東南大學(xué)的教職員，盡管可以反對具有任何政黨色彩的偉人政客去接管東大的校務(wù)，初亦不必出死力以保全郭氏的地位;初亦不應(yīng)對于一個素?zé)o政黨色彩而且為一般士林所敬重的人，施以任何攻擊。在目前中國政治狀況之下，校長獨裁制固是危及大學(xué)的獨立，就是校董制亦足危及大學(xué)獨立;因為所謂校董，也就往往都是些官僚和‘學(xué)客，都是些與政治為緣的人物。所以東南大學(xué)的教職員，如果實心擁護教育獨立，一方面當(dāng)反對具有任何政黨色彩的偉人政客去接管東大的校務(wù)，一方面還得平心靜氣的容納那個‘教授治校的原則?！盵30]

這一觀點得到了東南大學(xué)校內(nèi)團體的支持。1925年11月初，東南大學(xué)教授會發(fā)表宣言，稱：（1）根據(jù)教授治校之精神，繼續(xù)維持學(xué)校，以冀造成超然之學(xué)府，不受任何黨系之把持，亦不容官僚政客之破壞;（2）校政既由教授共同主持，即歸本會完全負責(zé);（3）本校組織大綱，遇有修改必要時，須經(jīng)本會詳加討論，正式通過，方為有效;（4）部派籌備員擅草規(guī)程，呈部批準(zhǔn)，該規(guī)程事前迄未征求本會同意，遽而披露，蔑視本會，且昧于本校過去歷史及各科系現(xiàn)狀，任意變更，不切實情，甚至巧立名目，添設(shè)冗員，尤為荒謬，此種規(guī)程，實系違反公意，同人等始終一致否認。[31]

1926年8月，國立東南大學(xué)公布《修正國立東南大學(xué)組織大綱》，規(guī)定校長既不由教育部任命之，也不再由董事會推舉產(chǎn)生，而是由教務(wù)會投票選舉，呈請教育部聘任之。其中，大學(xué)評議會職權(quán)為：（1）議決本校教育方針;（2）提議科與系之變更;（3）議決行政各部之增設(shè)、廢止或變更;（4）議決重要之建筑及設(shè)備事項;（5）審查經(jīng)費出納事項;（6）審訂本校通則;（7）議決本校訓(xùn)育事項;（8）議決本校其他對內(nèi)對外重要事項。大學(xué)教授會職權(quán)為：（1）選舉校長;（2）議決評議會提議事項;（3）議決教務(wù)上一切公共事項;（4）議決其他重要事項。各科設(shè)教授會，其職權(quán)為：（1）議決本科教育方針;（2）規(guī)劃本科發(fā)展事業(yè);（3）建議本科各系預(yù)算于校長;（4）建議本科各系之變更于評議會;（5）編訂本科之課程及其他規(guī)程;（6）審定本科學(xué)生畢業(yè)資格;（7）決定給予免費學(xué)額;（8）協(xié)助群育處理訓(xùn)育事宜;（9）建議贈予名譽學(xué)位于教授會;（10）其他關(guān)于本科之重要事項。[32]

從《修正國立東南大學(xué)組織大綱》中可以發(fā)現(xiàn)，東南大學(xué)已徹底取消了董事會制度，評議會與教授會的職權(quán)幾乎得到了最大限度的擴張。尤其是對于教授會而言，其權(quán)力幾乎超越評議會，如規(guī)定“評議會遇有不能解決之重要問題，得提出于教授會議決之”;再如教授會具有選舉校長的職權(quán)等等。即便與當(dāng)時國立北京大學(xué)教授會的職權(quán)相比，這些規(guī)定也有很大的突破。相應(yīng)地，董事會職權(quán)被評議會、教授會及各科教授會分解后，其籌資功能亦須同時轉(zhuǎn)移。然而，從該“修正組織大綱”中發(fā)現(xiàn)，僅評議會擁有議決本校對內(nèi)對外重要事項之權(quán)，董事會的籌資職能是否真正由評議會接替，不得而知。若接替，則意味著評議會須直接與校外聯(lián)系，募集學(xué)校經(jīng)費，這種籌資模式與董事會制度相比，增加了籌款的難度;若未接替，則意味著大學(xué)籌資能力減弱，無疑會隔斷大學(xué)與外界之間的聯(lián)系，嚴(yán)重影響東南大學(xué)教育經(jīng)費來源的數(shù)額。而東南大學(xué)的教育經(jīng)費籌措職能，將不得不憑借其“國立”的性質(zhì)，致力于尋求中央與地方財政的支持?？商幱谥醒胴斦C的情況下，這種模式必然會致使東南大學(xué)因經(jīng)費不足而陷入發(fā)展困境。一言以蔽之，《修正國立東南大學(xué)組織大綱》的公布，并不能完全實現(xiàn)董事會籌資職能妥善且合理地轉(zhuǎn)移。

那么，東南大學(xué)為何還要公布《修正國立東南大學(xué)組織大綱》，莫非其真的未曾考慮到學(xué)校經(jīng)費的發(fā)展前景么？其實不然。1925年1月，教育部辭退東南大學(xué)校長郭秉文后，校長一職幾經(jīng)更易，未能切實履行職權(quán)，董事會又相繼被教育部責(zé)令停止行使職權(quán)，東南大學(xué)實際上主要由校內(nèi)教師團體負責(zé)內(nèi)部行政與教學(xué)等事務(wù)。教師團體掌握著校內(nèi)實質(zhì)的管理職權(quán)，且日益意識到大學(xué)獨立的重要性，故在處理大學(xué)獨立與董事會有效籌資機制之間的平衡問題上偏向了前者。他們認為，取消董事會制度，以“教授治?！崩砟钪亟M大學(xué)內(nèi)部管理體制，是避免大學(xué)屢受政治更迭、黨派斗爭等問題困擾的根本解決方案。顯然，重組之后，東南大學(xué)的籌資范圍不斷縮小，其教育經(jīng)費來源必然受到嚴(yán)重影響，當(dāng)國庫供給出現(xiàn)不足時，只有借助校內(nèi)團體的力量，爭取教育經(jīng)費獨立，乃至教育的完全獨立。

四、余論

回顧這一時期國立東南大學(xué)董事會職權(quán)的基本演變，可以發(fā)現(xiàn)，東南大學(xué)創(chuàng)立初期設(shè)立董事會的主要動機，即利用董事會分解校長籌資的職能和擴大籌資的范圍。不過，董事會成立早期，東南大學(xué)便在成員資格及其職權(quán)劃分上產(chǎn)生了一系列問題，進而引發(fā)了董事會與校長、校內(nèi)教師團體等之間的關(guān)系危機。具體而言，主要有二：

一、如何確定董事會成員的資格，以降低國立大學(xué)受外部政潮影響的程度。董事會向社會募資，必然與社會各界產(chǎn)生種種利益關(guān)系。但此時的中國，在經(jīng)濟發(fā)展不充分，政治又具有獲取資源的絕對優(yōu)勢的前提下，董事會成員資格中添加政府人員，以獲得政治保障及附加的經(jīng)濟保障，是大學(xué)董事會成立之初的一種無奈甚至是被迫的選擇。故而，具備“經(jīng)濟贊助”資格之董事會成員中，大額捐款的董事，多為政界中人，并非全為工商界人士，如東南大學(xué)得具有軍閥背景的齊夑元贊助圖書館建設(shè)經(jīng)費。政治人物的起伏，往往又會引起校內(nèi)外利益的糾葛與紛爭。從這個意義上講，東南大學(xué)在董事會成員資格的規(guī)定方面極易受到政治環(huán)境的影響，其大學(xué)獨立性所面臨的外部挑戰(zhàn)亦較多。所以，在董事會成員存在現(xiàn)實的篩選困難時，明確限定董事會的職權(quán)關(guān)系，以減少其對于校內(nèi)行政的干預(yù)，便成為董事會制度設(shè)計中的更為重要的核心問題。

二、如何劃分董事會與校內(nèi)行政之間的職權(quán)關(guān)系，以減少其對于校內(nèi)行政的干預(yù)。東南大學(xué)董事會在設(shè)立之初，其與大學(xué)行政之間的職權(quán)關(guān)系并不明晰。后隨東南大學(xué)對其籌資功能的依賴程度日益增強，董事會職權(quán)開始不斷擴展到科系調(diào)整、教職員資格等方面，擠壓甚至是取代評議會及教授會的專業(yè)性職權(quán)。董事會成為國立大學(xué)最高權(quán)力機關(guān)后，不僅打破大學(xué)內(nèi)部分權(quán)制衡的制度基礎(chǔ)，增加了校內(nèi)行政的壓力和負擔(dān)，同時還易引發(fā)社會各界對于大學(xué)獨立性的質(zhì)疑，對中央政府直接管控國立大學(xué)頁帶來了困擾。其實，早在1915年8月，杜威為美國大學(xué)聯(lián)合會撰寫的《學(xué)院在大學(xué)管理中的作用》一文中，即對校內(nèi)教學(xué)及行政等機構(gòu)與董事會之間的職權(quán)關(guān)系作了深刻闡述。他指出：“校董會與學(xué)院之間最理想的分工是：前者負責(zé)資金，后者捍衛(wèi)一切教育權(quán)益?！盵33]具體來說，董事會在應(yīng)作為一種依附于大學(xué)的外部性組織機構(gòu)，分擔(dān)校長的外部性職責(zé)，充當(dāng)大學(xué)與政府、社會之間矛盾的“緩沖器”，避免政府的直接干預(yù)和政治的直接沖擊，在吸納社會資本的同時，為社會公共利益提供服務(wù)，而不是因大學(xué)內(nèi)部財政上的一些偶然事件，打破大學(xué)行政權(quán)力內(nèi)部的平衡，甚至介入教育、學(xué)術(shù)的專業(yè)領(lǐng)域，成為決定大學(xué)教育政策的最高權(quán)力機構(gòu)。

概言之，國立東南大學(xué)引入董事會制度，是近代中國國立大學(xué)制度變革的重要嘗試。但是，當(dāng)國立大學(xué)處于教育經(jīng)費危機的情況下，國立大學(xué)引入董事會制度，難免要面臨保障大學(xué)獨立與實現(xiàn)經(jīng)費增長之間的平衡問題。而從近代中國大學(xué)移植與轉(zhuǎn)型的進程中可以發(fā)現(xiàn)，國立大學(xué)作為學(xué)術(shù)社群的獨立性，是其發(fā)展的前提。只有在大學(xué)獨立性得到保障的基礎(chǔ)上，國立大學(xué)籌集經(jīng)費才不致因外界干擾而引發(fā)校內(nèi)嚴(yán)重的風(fēng)潮與危機，反之，便如任鴻雋所言：“許多學(xué)校，經(jīng)費算是沒有問題了，但是因為外界勢力的干涉，和校長教職員的更換不定，每每就弄到每況愈下的地位了?！盵34]當(dāng)然，國立大學(xué)實現(xiàn)獨立，并非意味著完全的獨立自足，而是應(yīng)以教學(xué)、學(xué)術(shù)為核心，構(gòu)建其機構(gòu)職權(quán)的基本邊界，并以此作為聯(lián)系外部社會，承擔(dān)社會責(zé)任的重要前提，這樣才能更為豐富大學(xué)學(xué)術(shù)的傳統(tǒng)，建立近代中國國立大學(xué)作為學(xué)術(shù)機構(gòu)的堅實基礎(chǔ)，促使近代中國社會從大學(xué)中受益。

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（責(zé)任編輯 賴佳）

收稿日期：2020-03-22

作者簡介：薛國瑞，浙江師范大學(xué)杭州幼兒師范學(xué)院講師。（杭州/311231）

*本文系2017年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“民國時期國立大學(xué)教師薪酬制度演進與大學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展（1912-1949）”（17YJC880113）的成果之一。