農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷因素分析

周建國

摘要：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是新中國農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷的重要因素。新中國70年的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展主要圍繞農(nóng)村土地權(quán)利制度改革這條主線進(jìn)行，而農(nóng)村土地權(quán)利制度改革對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展都產(chǎn)生了重大的影響。在當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策法律逐步實(shí)施的背景下，分析影響新中國農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展因素，對于正確分析和理解農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的施行，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村土地權(quán)利制度，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)利;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;特點(diǎn);變遷

一、建國初期至農(nóng)業(yè)合作化時期

建國后，我國開啟了真正意義上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。建國前，廣大農(nóng)民以租種地主土地的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)效率不高。1950年6月通過的《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”因此使得廣大農(nóng)民獲得了土地，真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。據(jù)統(tǒng)計，土改后貧農(nóng)、中農(nóng)占有的耕地面積達(dá)到全部耕地面積的90%以上，原來的地主、富農(nóng)只占有8%左右。建國初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度低、技術(shù)裝備落后的環(huán)境下，實(shí)行農(nóng)民擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)即“兩權(quán)合一”的農(nóng)地權(quán)利制度，極大地提高了農(nóng)民勞動的熱情，解放和促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展。后來隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐發(fā)展，以農(nóng)民土地私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)勞動分散、規(guī)模小等弊端逐漸暴露，顯然無法適應(yīng)國家工業(yè)化對農(nóng)業(yè)原材料的需求，農(nóng)村土地權(quán)利制度改革已勢在必行。1956年3月通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定土地不再由農(nóng)民隨意管理，而是給合作社統(tǒng)一集體經(jīng)營，即農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”制度，克服了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，適應(yīng)當(dāng)時生產(chǎn)力的發(fā)展，符合廣大農(nóng)民的根本利益，是我國農(nóng)村土地制度改革過程中成功的一頁。為了加緊實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)社會主義改造，1956年6月通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，引導(dǎo)廣大農(nóng)民將原來的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改造為高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，將農(nóng)民私有土地轉(zhuǎn)歸為合作社集體所有，實(shí)現(xiàn)了高級社集體享有農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)即“兩權(quán)合一”土地權(quán)利制度。農(nóng)地“兩權(quán)合一”制度的施行，不僅土地所有權(quán)，而且土地使用權(quán)、收益分配等權(quán)益都由集體統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加集中統(tǒng)一化。某種程度上說，這是改變農(nóng)民家庭分散經(jīng)營，探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營的實(shí)踐過程。

二、人民公社化時期

1958年中共中央通過 《在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，在全國農(nóng)村掀起了人民公社化運(yùn)動。在2個多月的時間里，全國農(nóng)村普遍建立起了政社合一的人民公社。在農(nóng)地“兩權(quán)合一”制度下，農(nóng)村土地權(quán)利制度性質(zhì)是公社、大隊、生產(chǎn)隊三級集體所有，其土地主要?dú)w生產(chǎn)隊集體所有。但由于公社集體既是民事主體，又是行政主體，并且在人民公社內(nèi)部同一土地產(chǎn)權(quán)有公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三個所有者主體。后來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐證明，人民公社化運(yùn)動違背農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，產(chǎn)生了一些問題，從而影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。為了加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，國家制定了一系列的“以農(nóng)補(bǔ)工”的經(jīng)濟(jì)措施，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力流向城市，降低了農(nóng)業(yè)資金積累和農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，從而延緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

三、改革開放以后

1978年，中共十一屆三中全會召開，全會對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展作出了重大決定，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)入一個新時期。在農(nóng)村，實(shí)施土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。實(shí)施此種農(nóng)村土地權(quán)利制度，既避免了土地私有化，又將農(nóng)地權(quán)利的大部分權(quán)能賦予農(nóng)戶，在某種程度上反映了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)戶承包且經(jīng)營其農(nóng)地所發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系，有效克服了集體經(jīng)營情況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的外部性。適應(yīng)和促進(jìn)了當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，并取得了良好的制度績效。經(jīng)過幾十年的繼續(xù)推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，但總體水平還較低，進(jìn)展緩慢。分析其原因，現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利制度是20世紀(jì)80年代初農(nóng)村土地制度改革的結(jié)果，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的障礙作用日益顯露，從根本上說，其制度的固有缺陷是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的深層次原因。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村土地分割“碎片化”，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械大規(guī)?；鳂I(yè)，小家庭農(nóng)戶與大市場之間矛盾限制了現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度缺失、市場機(jī)制和交易平臺缺乏，抑制了土地生產(chǎn)要素合理利用和土地功能充分實(shí)現(xiàn)，也制約了農(nóng)村土地價值的實(shí)現(xiàn)，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代化發(fā)展。因此，要克服農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)方式對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和現(xiàn)代化發(fā)展的消極作用，需要進(jìn)一步改革完善現(xiàn)行農(nóng)村土地農(nóng)地權(quán)利制度，著力消除土地權(quán)利制度問題對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的障礙。

四、新常態(tài)以來

農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”變遷為“三權(quán)分置” 是我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?！半S著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的邊際效用不斷遞減、效率降低，逐漸落后于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展?！眹夜I(yè)化和新型城鎮(zhèn)化未能助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，究其根本原因就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性。 “家庭分散經(jīng)營具有如下弊端： 生產(chǎn)規(guī)模過小，規(guī)模效益無法體現(xiàn); 組織化程度低，難以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的盲目性; 農(nóng)產(chǎn)品市場化提高了競爭風(fēng)險，單一農(nóng)戶難以防范?！庇捎趶V大農(nóng)民就業(yè)形式出現(xiàn)多樣化和收入“非農(nóng)化”的普遍現(xiàn)象，產(chǎn)生以“承包主體與經(jīng)營主體合一”為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營權(quán)分離的需要，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村大量剩余勞動力涌向城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2014年2月，國務(wù)院人力資源社會保障部副部長楊志明指出，“2013年全國農(nóng)民工達(dá)到2.69億人，其中外出農(nóng)民工達(dá)到1.66億人。2015年，全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.77 億人。農(nóng)村人口則呈持續(xù)下降趨勢，已經(jīng)從1980年的7.96 億人，下降到2015年的6.03 億人。”隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快、土地融資需求擴(kuò)大，農(nóng)民外出務(wù)工增多，農(nóng)地承包主體與經(jīng)營主體分離的情況將越發(fā)普遍?！凹壹野亍魬魟?wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局”2014 年中央提出實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革政策，即農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行，2018年12月新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對此予以確認(rèn)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。隨著我國工業(yè)化的加快發(fā)展和城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)吸收農(nóng)民就業(yè)的機(jī)會和崗位越來越多，普遍產(chǎn)生農(nóng)村“人地分離”現(xiàn)象，“農(nóng)地閑置等利用效率低下問題推動大多數(shù)外出務(wù)工的農(nóng)民開始自發(fā)進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)村土地分割“碎片化”，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的應(yīng)用，“阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地分割細(xì)化、農(nóng)戶的小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)之間的矛盾需要通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來解決?！庇捎谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，有效解決這一問題則能促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。自從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在加快。2017年3月十二屆全國人大五次會議新聞中心上，原農(nóng)業(yè)部部長韓長賦指出，全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，引進(jìn)農(nóng)業(yè)科技人才和先進(jìn)技術(shù)，有助于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力，也有助于各類工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場主體的活力和抵御市場風(fēng)險的能力。2016 年中央1號文件強(qiáng)調(diào)：“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用?！庇纱丝梢?，為了實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，必須創(chuàng)新農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)經(jīng)營方式，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營。

我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，需要多輪驅(qū)動，其根本障礙在于現(xiàn)有的農(nóng)村土地權(quán)利制度。抓住這個根本問題，從我國農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷中探尋其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)而不斷完善我國農(nóng)村土地權(quán)利制度，不僅有利于從理論上加深對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，而且有利于抓住農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的主要矛盾，逐步解決其制度障礙，加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，并為農(nóng)村土地權(quán)利法律政策的完善提供科學(xué)的依據(jù)。

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*基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目《新中國農(nóng)村土地權(quán)利制度沿革與變遷趨勢研究》（16YBA297）、湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目（16C1099）、湖南省社會科學(xué)成果評審委員會一般課題（XSPYBZZ043）。

【作者單位：湖南文理學(xué)院文史與法學(xué)學(xué)院、湖南省知識產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)（湖南文理學(xué)院）基地、湖南省協(xié)同創(chuàng)新中心】