湖南省排污權(quán)交易的現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究①

易文杰， 歐中浩， 方曉萍， 石 竹， 黃 懿， 毛曉茜

（1.湖南省生態(tài)環(huán)境事務(wù)中心，湖南 長沙410014； 2.湖南工商大學(xué) 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙410205； 3.統(tǒng)計學(xué)習(xí)與智能計算湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖南 長沙410205）

排污權(quán)交易理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年最先提出。 美國聯(lián)邦環(huán)保局經(jīng)過多年嘗試，引入了“排放減少信用”的概念，并于1977 年先后制定了一系列政策法規(guī)，允許不同工廠之間轉(zhuǎn)讓和交換排污削減量。 隨后德國、英國、澳大利亞等國家相繼實(shí)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐。 排污權(quán)交易主要思路是建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣進(jìn)行市場交易，其目的是利用市場經(jīng)濟(jì)的手段刺激排污單位出售減排后富余的排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)回報，即市場對企業(yè)環(huán)保行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。 排污權(quán)交易制度的意義在于將過去行政管理為手段的減排模式向以市場為手段的減排模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)排污單位由“要我減排”向“我要減排”轉(zhuǎn)變。 我國排污權(quán)交易制度的醞釀工作可追溯到1988 年開始的排污許可證制度試點(diǎn)。 1993 年國家環(huán)保局開始探索大氣排污權(quán)交易政策的實(shí)施，并以太原、包頭等多個城市作為試點(diǎn)。 湖南省是原環(huán)境保護(hù)部和財政部批準(zhǔn)的首批排污權(quán)交易試點(diǎn)省份之一，2007 年，湖南就開始提出開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。 2010年6 月，原環(huán)境保護(hù)部和財政部正式批準(zhǔn)湖南省開展主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。 2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（簡稱“指導(dǎo)意見”），意在發(fā)揮市場機(jī)制推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染物減排。 《指導(dǎo)意見》指出，建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。 各地區(qū)政府、各有關(guān)部門應(yīng)高度重視排污權(quán)有償使用及交易制度的建設(shè)。 《指導(dǎo)意見》的核心內(nèi)容是“建立排污權(quán)有償使用制度”和“加快推進(jìn)排污權(quán)交易”。

湖南省推行排污權(quán)交易試點(diǎn)過程中堅持先行先試原則，做了很多有益的探索，逐步構(gòu)建了排污權(quán)有償使用和交易體系，為開展下一步工作積累了很多經(jīng)驗(yàn)。同時，在試點(diǎn)過程中也發(fā)現(xiàn)很多問題。 本文主要通過研究湖南省排污權(quán)制度現(xiàn)狀，對存在的問題進(jìn)行剖析，并主要針對排污權(quán)制度建設(shè)、發(fā)展模式、管理手段等方面提出對策和建議。

1 湖南省排污權(quán)制度發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1.1 排污權(quán)制度基本建立

2010 年湖南省開展排污權(quán)交易試點(diǎn)以來，逐步形成了以《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》（簡稱“辦法”）、《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施細(xì)則》（簡稱“細(xì)則”）、《主要污染物排污權(quán)有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和交易政府指導(dǎo)價格標(biāo)準(zhǔn)》（湘發(fā)改價費(fèi)［2016］682 號）等規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，以工業(yè)企業(yè)為主體，以COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物、鉛、鎘、砷為指標(biāo)的排污權(quán)有償使用和交易制度。

1.2 構(gòu)建全省交易平臺和服務(wù)體系

成立了省、市兩級排污權(quán)交易（管理）機(jī)構(gòu)，建立了省、市、縣統(tǒng)一使用的交易平臺，實(shí)現(xiàn)交易業(yè)務(wù)管理、有償使用收費(fèi)管理、排污權(quán)證管理、減排數(shù)據(jù)管理、排污權(quán)指標(biāo)管理、資金管理、信息發(fā)布的信息化管理和數(shù)據(jù)資源的全省共享。

1.3 排污權(quán)交易市場體系初步形成

目前，全省共對9 000 多家企業(yè)完成了初始排污權(quán)指標(biāo)分配，為交易市場的建立奠定了基礎(chǔ)。 一是促進(jìn)了排污權(quán)的市場交易。 2011 年至2019 年底，全省累計實(shí)施交易7 751 次，其中企業(yè)出讓2 751 筆。 二是積極推進(jìn)排污權(quán)融資。 先后下發(fā)了《關(guān)于開展排污權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的通知》《湖南省主要污染物排污權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》，并組織部分企業(yè)與銀行開展了排污權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。 三是試點(diǎn)排污權(quán)與治理服務(wù)的置換。 目前，湖南已在益陽、岳陽等地進(jìn)行試點(diǎn)，鼓勵環(huán)保公司通過提供污染治理服務(wù)，換取企業(yè)減排后騰出的排污權(quán)指標(biāo)。

通過近10 年試點(diǎn)，湖南省排污權(quán)市場交易體系基本成型；排污權(quán)產(chǎn)權(quán)理念日趨得到社會認(rèn)同，“有價、有限、有償”的理念不斷深化；新建項目所需的排污權(quán)量要通過市場從減排后的富余排污權(quán)量中置換，市場在環(huán)境資源配置中的作用日益凸顯；通過“誰占有誰付費(fèi)”“誰減排誰獲利”的經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)一步提高了排污單位的自主減排積極性，助力推進(jìn)治污減排。

2 湖南省排污權(quán)交易發(fā)展面臨的問題和存在的障礙

2.1 制度保障體系尚不健全

2.1.1 排污權(quán)法律地位不明確

排污權(quán)指企業(yè)通過合法程序取得允許排放一定量的污染物的權(quán)利，以及通過對排污權(quán)交易、抵押等方式獲得收益的權(quán)利［1］。 排污權(quán)交易是指一些企業(yè)可以通過采用先進(jìn)生產(chǎn)工藝，減少污染物的排放， 多余的排放配額可以依照行政管理部門規(guī)定的方式和程序出售給配額不足的企業(yè)，也可以通過抵押等方式獲取資金、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素。 因此，排污權(quán)是一種新興權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是發(fā)展權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和規(guī)制權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一［2］。但由于國家目前尚未出臺針對排污權(quán)的專門法律法規(guī)［3］，上位法的缺失導(dǎo)致其法律地位尚不明確：一是排污權(quán)本身非行政許可事項，隨著簡政放權(quán)改革，強(qiáng)制性把排污權(quán)作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的前置條件缺乏法律依據(jù)；二是其相關(guān)權(quán)益缺乏法律保障。 如：根據(jù)《物權(quán)法》的物權(quán)法定原則，排污權(quán)并未得到法律承認(rèn)，雖具有私權(quán)屬性，但也無法受《物權(quán)法》保障。

2.1.2 排污權(quán)義務(wù)履行缺乏剛性約束

排污權(quán)作為一種限額資源，獲取排污權(quán)必須履行相應(yīng)義務(wù)，也符合權(quán)利和義務(wù)對等的原則。 但當(dāng)前我國法律沒有明確對排污權(quán)的相關(guān)義務(wù)，現(xiàn)行的規(guī)范性文件雖提出了權(quán)利人的相關(guān)義務(wù)，仍缺乏對義務(wù)的剛性約束。主要表現(xiàn)在：一是存在長期不繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)的情況。 對該類單位有償使用費(fèi)的追繳缺乏有效的強(qiáng)制性手段。 2019 年納入排污權(quán)繳費(fèi)單位9 507 家，應(yīng)繳金額1.36 億元；實(shí)際繳費(fèi)單位7 228 家，占比76%；實(shí)繳金額1.09 億元，占比80%。 二是《辦法》雖對超排污權(quán)量的行為提出了限產(chǎn)停產(chǎn)的處理要求，但在實(shí)際操作過程中，只要企業(yè)符合法律規(guī)定的排放要求，即使存在超排污權(quán)量排污行為也無法采取處罰措施。

2.1.3 與現(xiàn)行環(huán)保制度銜接不夠

由于歷史原因，排污許可量、排放總量、排污權(quán)量的關(guān)系尚未厘清，給明確和細(xì)化排污權(quán)主體的責(zé)任和義務(wù)帶來一定障礙。 特別是隨著生態(tài)環(huán)境制度深化改革，這一矛盾更顯突出，將制約排污權(quán)市場的發(fā)展。 如排污許可制度改革后，將面臨排污許可量與排污權(quán)量不一致，原納入排污權(quán)管理要求的單位按照現(xiàn)行排污許可制度，不再需要實(shí)現(xiàn)排放總量要求等問題。

2.1.4 政策的延續(xù)性缺乏保障

目前我省的排污權(quán)制度體系建立在部門規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上。 而規(guī)范性文件一般具有時效性，規(guī)范性文件的修訂還需要經(jīng)過一系列法定程序，一旦規(guī)范性文件在失效前未能及時修訂，政策的延續(xù)性將大打折扣。 目前，湖南省出臺的《辦法》《細(xì)則》等規(guī)范性文件由于超期未修訂，處于失效狀態(tài)，各地管理機(jī)構(gòu)在推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易過程中顧慮較多，底氣不足。

2.2 管理模式不夠靈活

2.2.1 排污權(quán)分配程序復(fù)雜

一方面目前的排污權(quán)量分配依據(jù)總量核算、減排認(rèn)定結(jié)果，但地方缺少主動權(quán)，總量核算、減排認(rèn)定圍繞國家指揮棒，程序復(fù)雜，進(jìn)度較為滯后；另一方面作為有色金屬之鄉(xiāng)，湖南省對重金屬指標(biāo)的管控較為嚴(yán)格，市場交易門檻較高。 因此不但影響了企業(yè)主動減排的積極性，還損害了減排企業(yè)的合法權(quán)益，一定程度上造成二級市場交易不活躍。

2017～2019 年湖南省排污權(quán)市場交易情況見圖1。由圖1 可見，盡管二級市場交易數(shù)占比呈逐年上升趨勢，但二級市場交易依然沒有形成主導(dǎo)。

2.2.2 未充分考慮地區(qū)差異化

一是在全國范圍內(nèi)，目前排污交易僅限于試點(diǎn)省份，對比未開展排污權(quán)有償使用的其他省，在湘企業(yè)的經(jīng)營成本將增加，一定程度上造成了區(qū)域的不公平。二是在湖南省范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，排污權(quán)有償使用制度目前沒有明確的優(yōu)惠或減免措施，不利于當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2.3 企業(yè)差異化服務(wù)不到位

在收繳有償使用費(fèi)過程中，有些企業(yè)應(yīng)繳金額較少，但繳費(fèi)程序過于繁瑣，繳費(fèi)程序花費(fèi)的成本甚至高于收繳金額。 程序的僵化一定程度上損害了政府的公信力，與當(dāng)前的“放管服”改革理念不符合。

2.3 宏觀調(diào)控機(jī)制不夠完善

建立排污權(quán)制度目的是通過市場機(jī)制促進(jìn)企業(yè)自主減排，實(shí)現(xiàn)總量控制，并引導(dǎo)社會優(yōu)勢資源服務(wù)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技項目示范等項目的建設(shè)。但

圖1 2017～2019 年湖南省市場交易情況

目前，湖南省存在可用于交易的排污權(quán)指標(biāo)數(shù)量不足、類別不全、區(qū)域分布不均等問題，不能滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.3.1 有償使用定價機(jī)制不夠完善

湖南省排污權(quán)有償使用費(fèi)以省政府定價為標(biāo)準(zhǔn)，這種無論企業(yè)所占排污權(quán)指標(biāo)多少均實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的方式無法體現(xiàn)資源的稀缺程度，同時收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能及時調(diào)整，一旦市場供需發(fā)生變化，不能起到促進(jìn)節(jié)能減排的作用。

2.3.2 未建立科學(xué)的排污指標(biāo)收儲、投放標(biāo)準(zhǔn)體系

收儲、投放是調(diào)整排污權(quán)交易市場的重要手段［4］，能夠起到引導(dǎo)社會優(yōu)勢資源服務(wù)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技項目示范等項目建設(shè)的作用。 但是湖南省排污權(quán)指標(biāo)的收儲和投放主要還是依靠經(jīng)辦人員的個人經(jīng)驗(yàn)判斷和操作，無法科學(xué)準(zhǔn)確地起到市場調(diào)節(jié)作用。

2.3.3 稀缺指標(biāo)調(diào)控手段欠缺

受政策等因素的影響，一方面湖南省重金屬指標(biāo)儲備明顯不足，特別是政府儲備不足造成調(diào)控能力的弱化，對符合政策的新建項目無法給予足夠的支持；另一方面市場交易價格沒有體現(xiàn)出稀缺指標(biāo)應(yīng)有的市場價值［5］。 以重金屬鎘指標(biāo)為例，截至2019 年底，該指標(biāo)可交易儲備量不足150 kg，2015 ～2020 年鎘指標(biāo)交易金額單價見圖2。 由圖2 可知，2015 ～2019 年全省鎘指標(biāo)二級市場交易單價基本保持在600 元/kg，未超過政府制定的指導(dǎo)價格標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 2015～2020 年鎘指標(biāo)交易金額單價

2.4 基礎(chǔ)性研究比較薄弱

湖南省排污權(quán)相關(guān)工作主要由省、市兩級排污權(quán)交易（管理）機(jī)構(gòu)承擔(dān)。 盡管全省有13 個批復(fù)成立的排污權(quán)交易（管理）機(jī)構(gòu)，但面臨事業(yè)單位改革的問題，且普遍存在人員數(shù)量少、人員結(jié)構(gòu)不合理、人員流動大、缺乏專業(yè)技術(shù)力量等問題。 同時，湖南省排污權(quán)在試點(diǎn)階段的工作重點(diǎn)主要集中在制度建設(shè)、協(xié)調(diào)政府和企業(yè)、政策宣傳、費(fèi)用征收等事務(wù)性工作上，對排污權(quán)制度前期的施行效果、企業(yè)減排收益情況等缺乏深入的基礎(chǔ)性研究和綜合性評估，不利于下一步排污權(quán)工作深入推進(jìn)。

3 對策建議

3.1 夯實(shí)制度基礎(chǔ)

3.1.1 推進(jìn)排污權(quán)立法工作

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2014］38 號）指出建立排污權(quán)制度是我國環(huán)境資源領(lǐng)域的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，將排污權(quán)納入環(huán)境資源領(lǐng)域。 參照礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等環(huán)境資源，國家分別出臺了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》《物權(quán)法》等法律，在現(xiàn)有法律框架下已形成比較完善的物權(quán)體系［6］。 建議國家層面盡快出臺排污權(quán)的相關(guān)法律，進(jìn)一步明確排污權(quán)法律地位：一是規(guī)范排污權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)，二是為排污權(quán)有償使用和市場交易秩序的公平公正提供法律保障，三是在全國范圍內(nèi)建立排污權(quán)制度，減少因試點(diǎn)政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

3.1.2 加快完善制度建設(shè)

盡快推進(jìn)《辦法》《細(xì)則》的修訂工作，充分結(jié)合排污許可制度改革、環(huán)評制度改革的要求，構(gòu)建總量控制、環(huán)評審批、排污許可、排污權(quán)交易制度有機(jī)銜接的制度體系［7］。 要在尊重歷史和保持政策延續(xù)性的前提下，以排污許可制度為核心，并逐步向新的排污許可制度要求靠攏［8］。 要對照排污許可總量控制的要求進(jìn)一步梳理、明確納入排污權(quán)制度管理的單位范圍，同時充分結(jié)合排污許可量、排污權(quán)量、區(qū)域總量，合理分配排污權(quán)量。

3.2 堅持市場原則

3.2.1 建立信用評價體系

可以結(jié)合排污權(quán)的私權(quán)屬性、政府作為市場交易方的身份，充分利用市場經(jīng)濟(jì)的手段解決當(dāng)前一些問題。 針對當(dāng)前排污權(quán)有償使用費(fèi)征收、超排污權(quán)量排放行為缺乏行政手段的情況，可考慮利用信用評價體系。 信用評價體系是當(dāng)前維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段，企業(yè)是排污權(quán)的購買者，則必須以履行買賣合同約定的義務(wù)，對履行合同約定義務(wù)失信行為，完全可以采取信用評價手段進(jìn)行約束。

3.2.2 用經(jīng)濟(jì)手段維護(hù)排污權(quán)交易市場的公平

政府作為市場參與者應(yīng)該遵循市場規(guī)律，建議完善一級市場交易價格定價機(jī)制，根據(jù)供需情況浮動定價：一是對稀缺指標(biāo)，政府應(yīng)根據(jù)其市場價值回購，補(bǔ)充儲備；二是排污許可制度改革后，針對部分企業(yè)可能不再需要實(shí)行排污權(quán)量管理，排污許可量與排污權(quán)量不一致的問題，筆者認(rèn)為對這部分企業(yè)可以采取政府高價優(yōu)先回購指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)却胧?，維護(hù)企業(yè)的權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)排污許可與排污權(quán)量的一致。

3.2.3 拓展服務(wù)模式與渠道

通過積極推進(jìn)排污權(quán)換污染治理服務(wù)模式、拓寬排污權(quán)貸款等融資渠道等方式刺激二級市場的發(fā)展，體現(xiàn)排污權(quán)稀缺資源應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值［9］。 通過市場調(diào)節(jié)手段，鼓勵和補(bǔ)償企業(yè)的減排行為，讓企業(yè)獲得實(shí)實(shí)在在的減排收益。

3.2.4 探索跨區(qū)域的排污權(quán)租賃方式

對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后且排污權(quán)量充足的地區(qū)，可以探索采取富裕排污權(quán)指標(biāo)租賃給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的方式，一定程度上緩解指標(biāo)緊張問題，同時讓經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)享受發(fā)展帶來的紅利。

3.3 優(yōu)化管理手段

3.3.1 盡可能減少對排污權(quán)交易不必要的行政干預(yù)

如在減排認(rèn)定方面，過去基于考核政府的減排認(rèn)定模式與通過排污權(quán)交易促進(jìn)減排的理念不相適應(yīng)［10］，應(yīng)按照簡政放權(quán)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管原則，國家層面可以探索簡化認(rèn)定程序，集中力量加強(qiáng)對超量排放的監(jiān)管，同時探索采取新的方式評估考核各地減排成效。

3.3.2 完善有償使用費(fèi)定價機(jī)制

完善有償使用費(fèi)定價機(jī)制，對排污權(quán)指標(biāo)使用少的單位可以適當(dāng)減免收費(fèi)，對排污權(quán)指標(biāo)使用多的單位探索構(gòu)建階梯式有償使用收費(fèi)模式。 多用多收，少用少收，既能體現(xiàn)稀缺資源的價值，還能刺激企業(yè)主動節(jié)能減排，釋放多余指標(biāo)參與市場交易。

3.3.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究

排污權(quán)交易涉及生態(tài)環(huán)境、法律、金融、信息化等領(lǐng)域，要避免生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗的局面，充分整合資源，強(qiáng)化技術(shù)力量，開展排污權(quán)有償使用收費(fèi)、交易定價、減排成效評估、企業(yè)減排效益等基礎(chǔ)性的研究［11］。 完善現(xiàn)有的交易平臺，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”構(gòu)建排污權(quán)交易數(shù)據(jù)模型，為政府科學(xué)宏觀調(diào)控提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

3.3.4 提高服務(wù)水平

目前，湖南省正在推行將各級排污權(quán)交易納入政府公共資源中心，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一交易管理模式。 生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)以此為契機(jī)，加快與政府公共資源交易中心對接，充分利用已有平臺，進(jìn)一步規(guī)范和完善排污權(quán)交易程序，為企業(yè)提供公平、公正、高效、廉潔的交易環(huán)境，提升交易服務(wù)質(zhì)量。

3.3.5 加強(qiáng)行政監(jiān)管

行政監(jiān)管是維護(hù)排污權(quán)制度的根本保證，在排污權(quán)法律缺失的情況，應(yīng)充分依托其他環(huán)保法律開展監(jiān)管。 一是圍繞排污許可制度加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測。 環(huán)境監(jiān)管部門除依法開展監(jiān)督性監(jiān)測外，還應(yīng)對排污單位自行監(jiān)測情況進(jìn)行抽查，核實(shí)其真實(shí)排放情況。 二是加大環(huán)境執(zhí)法力度，虛假減排、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、超總量排放等行為不但是環(huán)境違法行為，還損害了排污權(quán)制度的公平性，要依法予以嚴(yán)厲打擊。 三是積極探索與物價、工商、稅務(wù)等部門聯(lián)動，打擊擾亂排污權(quán)市場公平交易的行為，切實(shí)維護(hù)排污權(quán)交易市場秩序。