我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的研究

李爽

摘?要： 近年來，我國的經(jīng)濟發(fā)展越來越快，因此用地的需求在不斷的增大，這使得城鄉(xiāng)建設(shè)中出現(xiàn)了很多問題。由此引發(fā)的占用農(nóng)田發(fā)展等一系列問題的出現(xiàn)。針對這一系列問題而提出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制在一定程度上緩解了這一矛盾。但是因為這一政策僅僅處于試點階段，雖然各地方有很多的案例可以借鑒，但是由于體制的不完善，執(zhí)行的不到位，依然會出現(xiàn)一些其他的問題，分析和解決這一系列問題并提出相應(yīng)的方法應(yīng)該是掛鉤過程中的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤機制;政策引導(dǎo);相關(guān)研究

【中圖分類號】F301.23?????【文獻標(biāo)識碼】A?????【文章編號】1674-3733（2020）23-0015-01

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，尤其是快速城市化的發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求的不斷增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾不斷突出。本文通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一對策的介紹;掛鉤機制的簡要分析，并提出部分引導(dǎo)措施。

1?城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度主要是與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的正向發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)用地的負向發(fā)展而言，二者具有一一對應(yīng)的關(guān)系，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用作城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過二者的良性互動和發(fā)展最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地數(shù)量不增加，同時保證耕地數(shù)量不減少。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度之后，我國的城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)將實現(xiàn)良性轉(zhuǎn)移，針對舊地塊進行復(fù)墾整理，在拆舊區(qū)內(nèi)實現(xiàn)掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn);同時對新地塊進行開發(fā)重建，根據(jù)拆舊區(qū)的復(fù)墾進行新建區(qū)動態(tài)化建設(shè)，實現(xiàn)拆舊區(qū)與新建區(qū)的掛鉤聯(lián)動，進行農(nóng)地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和新建區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)資金的回流，最終形成項目區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)土地的優(yōu)化配置與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2?城鄉(xiāng)建設(shè)用地中存在的問題

2.1?農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊

《憲法》第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有;《中華人民共和國土地管理辦法》規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。農(nóng)村集體在法律上其實并沒有明確的界定。而是通過以上法律規(guī)定將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。現(xiàn)行法律對于“農(nóng)村集體”這一概念并沒有明確的規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)這一主體的構(gòu)成要素和運行原則;沒有明確產(chǎn)權(quán)主體代表、執(zhí)行主體的界限和地位;沒有解決“農(nóng)村集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。而只是一個抽象的且沒有法人資格意義的集合群體。

2.2?土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，期限偏短

我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，各地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展存在明顯差異，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模區(qū)域差異大。且目前儀征城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)的范圍一般發(fā)生在本市及周邊、本村或鄰村、鄰鄉(xiāng);流轉(zhuǎn)主體多為親戚、朋友或者關(guān)系較好的村民之間;流轉(zhuǎn)合同大多以口頭方式協(xié)商流轉(zhuǎn)，或是沒有簽訂詳細的規(guī)定土地流轉(zhuǎn)雙方責(zé)任和權(quán)力細則的一份簡單合同，手續(xù)很不規(guī)范。主要突出幾方面：第一：流轉(zhuǎn)土地不備案;第二：流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范;農(nóng)民缺少法律常識;第三：由于集體土地所有權(quán)主體模糊，一些村集體假借土地集體所有為名，隨意終止承包合同。非法轉(zhuǎn)讓、出租和征用農(nóng)民土地。土地流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，致使流轉(zhuǎn)過程中土地糾紛不斷增加。不僅阻礙土地流轉(zhuǎn)，減少土地利用，會影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤制度運行的穩(wěn)定。

3?政策性引導(dǎo)

3.1?政府宏觀調(diào)控

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義就在于對于城鎮(zhèn)化加快過程中把鄉(xiāng)村沒有充分利用的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，從而使得拆舊地塊和耕地進行合并，實現(xiàn)耕地有效面積的增加，質(zhì)量的提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，節(jié)約土地的基礎(chǔ)之上使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。對于運行中秩序的維護、市場的公正、新農(nóng)村建設(shè)以及資源整合這些方面做到一個宏觀的分析調(diào)控。

3.2?多種制度模式的探索

在“掛鉤”之前，就有了“宅基地置換”，“重慶地票制度”等模式來應(yīng)對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不斷減少，通過不同的方式來增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，由此引發(fā)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不斷加深、占用耕地現(xiàn)象不斷凸顯、農(nóng)村空心化等一系列問題不斷出現(xiàn)。所以在這一大前提不變的情況下實現(xiàn)多種制度模式的創(chuàng)新探索。

3.3?修改完善相關(guān)法律規(guī)定

通過“掛鉤”試點工作中遇到的法律法規(guī)的短缺障礙，為了完善以及實現(xiàn)“掛鉤”政策的實行以及推廣。加快制定與之相關(guān)的法律法規(guī)顯得尤為重要。使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤審批、實施以及后期管理工作的規(guī)范化，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在全國范圍之內(nèi)推廣。通過完善相關(guān)法律法規(guī)使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作得到法律的保障，使得農(nóng)民安拆遷安置工作有效進行，在鄉(xiāng)村規(guī)劃這一領(lǐng)域得到規(guī)范。農(nóng)民權(quán)益能得到法律保障。

3.4?創(chuàng)新農(nóng)民權(quán)益維護策略

在農(nóng)村土地征用這一問題上，可能開發(fā)商做得比政府要更多：①開發(fā)商在征地之前會做充分的市場調(diào)查。②對征收完的土地會進行充分的開發(fā)利用。在這一方面政府就應(yīng)該逐步提高學(xué)習(xí)的態(tài)度：①土地征用的補償問題;②土地的共享利益機制;③對農(nóng)民的安置問題進行創(chuàng)新。重點是在征收完土地之后味道、農(nóng)民提供就業(yè)的崗位。

3.5?監(jiān)督檢查機制的加強

對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策進行充分的宣傳，提高群眾參與的積極性，監(jiān)督這一項政策的實施性。在保證這一政策能充分實施的基礎(chǔ)之上實行后期管理的規(guī)范化。堅決杜絕出現(xiàn)違背城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減不平衡、濫用指標(biāo)、占優(yōu)補劣等問題出現(xiàn)。

4?結(jié)束語

筆者以為，增減掛鉤政策應(yīng)該能直面農(nóng)民在生產(chǎn)生活所需要的基本公共問題。擺在面前的就有三大問題：農(nóng)民居住環(huán)境的問題;農(nóng)民生產(chǎn)收益的問題;農(nóng)民退出宅基地后續(xù)發(fā)展的問題。通過增減掛鉤這一項政策，順勢彌補鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)動農(nóng)民的積極性，促使農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。政府、社會、鄉(xiāng)村作為增減掛鉤的主體，應(yīng)該積極充分的參與到這一項政策中去，促進增減掛鉤政策的有效實施。

參考文獻

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