黃河上中游水土保持改革開(kāi)放40年實(shí)踐與啟示

馬永來(lái)

(黃河上中游管理局，陜西 西安 710021)

改革開(kāi)放40年以來(lái)，黃土高原水土保持踐行堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，分區(qū)施策，工程措施、植物措施、耕作措施有機(jī)結(jié)合，走過(guò)了從點(diǎn)到面、從單一措施到綜合治理、從重點(diǎn)治理為主到治理與預(yù)防監(jiān)督并重的不平凡歷程，持續(xù)推動(dòng)生產(chǎn)、生活與生態(tài)融合發(fā)展，全社會(huì)水土保持意識(shí)和法制觀念不斷增強(qiáng)，流域水土保持事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1 40年水土保持生態(tài)建設(shè)鑄就輝煌

1.1 水土流失明顯減輕

經(jīng)過(guò)多年的持續(xù)治理和大規(guī)模的自然修復(fù)、封育保護(hù)，黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)取得顯著成效，初步治理水土流失面積22萬(wàn)多km2，建成淤地壩5.9萬(wàn)多座、基本農(nóng)田550萬(wàn)hm2，一些重點(diǎn)治理區(qū)、重點(diǎn)小流域治理程度達(dá)70%以上，水土流失面積減少、程度減輕，生態(tài)環(huán)境明顯改善。中國(guó)科學(xué)院“黃土高原生態(tài)工程生態(tài)成效綜合評(píng)估”成果顯示，2000—2010年，黃土高原地區(qū)土壤侵蝕強(qiáng)度整體呈顯著下降趨勢(shì)，尤以黃土丘陵溝壑區(qū)和黃土高塬溝壑區(qū)變化最大，其中中度以上侵蝕區(qū)以100～300 t/(km2·a)的速度在減少。2012年7月21日，黃河一級(jí)支流皇甫川流域突降暴雨，與1989年同期暴雨的降雨量、雨強(qiáng)和分布都十分相近，但洪峰流量、次洪量和次洪輸沙量?jī)H相當(dāng)于1989年的40%～44%，水土保持措施固土保水、攔截泥沙的作用十分明顯。據(jù)測(cè)算，黃土高原現(xiàn)有水土保持措施年均減少入黃泥沙4.35億t左右，有效減緩了下游河床的淤積抬高速度，降低了用水處理成本，為黃河安瀾及水資源有效開(kāi)發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)。

1.2 綠色成為黃土高原的主色調(diào)

堅(jiān)持山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，多部門(mén)協(xié)調(diào)合作，通過(guò)大面積封育保護(hù)、造林種草、退耕還林還草等植被建設(shè)與恢復(fù)措施，黃土高原林草植被面積大幅增加，林草植被覆蓋率普遍增加了10%～30%?！笆濉眹?guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“黃河中游來(lái)沙銳減主要驅(qū)動(dòng)力及人為調(diào)控效應(yīng)研究”結(jié)果表明，20世紀(jì)70年代末至90年代末，黃河上中游地區(qū)林草植被覆蓋率變化不大，但1998—2013年林草植被覆蓋率卻由11%～25%增長(zhǎng)至35%～55%，其中河口鎮(zhèn)—龍門(mén)區(qū)間黃河以西地區(qū)和北洛河上游林草植被覆蓋率增長(zhǎng)了115%～195%，河口鎮(zhèn)—龍門(mén)區(qū)間黃河以東地區(qū)和涇河多沙區(qū)增長(zhǎng)了35%～51%，林草植被狀況明顯改善。

陜西省大力實(shí)施水土保持和生態(tài)修復(fù)工程，累計(jì)治理水土流失面積7.82萬(wàn)km2，綠色版圖向北延伸400多km2，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境由“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的根本轉(zhuǎn)變。特別是全國(guó)退耕還林第一縣吳起，經(jīng)過(guò)20余年的綠色革命與艱苦奮斗，全縣林草覆蓋率由1997年的19.2%提高到現(xiàn)在的72.9%，土壤侵蝕模數(shù)由1997年的1.53萬(wàn)t/(km2·a)下降到現(xiàn)在的0.5萬(wàn)t/(km2·a)，先后獲得國(guó)家生態(tài)示范縣、全國(guó)綠化模范縣、全國(guó)水土保持生態(tài)文明縣、首批全國(guó)生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)縣等多項(xiàng)榮譽(yù)。

1.3 群眾獲得感增強(qiáng)

坡耕地改梯田，使跑土、跑水、跑肥的“三跑地”變成保土、保水、保肥的“三保田”；配套建設(shè)的田間道路、渠系排水工程，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保收能力和機(jī)械化程度，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，有更多富余勞動(dòng)力從事第二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬了增收渠道。淤地壩建設(shè)，增加了高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地，有效蓄積、利用地表徑流，對(duì)解決水資源匱乏地區(qū)的農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水發(fā)揮著重要作用；壩頂成為連接溝壑兩岸的橋梁，改善了交通條件，方便了群眾的生產(chǎn)生活，促進(jìn)了物資、文化的交流和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。修建的水窖、澇池、谷坊等小型水利水保工程，對(duì)解決人畜飲水、防治溝道侵蝕具有重要作用。蘋(píng)果、紅棗等果品產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，以及規(guī)模化、集約化畜牧業(yè)發(fā)展模式的推行，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造了條件，農(nóng)民逐步擺脫貧困，走上富裕之路。水土保持科技示范園為水土保持科普教育和自然生態(tài)體驗(yàn)提供了戶(hù)外教室和實(shí)踐基地，也為人們休閑旅游觀光提供了好去處，提升了人民群眾的幸福指數(shù)。西安漢城湖國(guó)家水土保持科技示范園，原為古漕運(yùn)河道改建的“團(tuán)結(jié)水庫(kù)”，水又黑又臭，岸邊雜草叢生、垃圾遍地，經(jīng)過(guò)截污引清、清淤護(hù)坡、造林綠化，已經(jīng)成為集防洪保安、園林景觀、水域生態(tài)、文物保護(hù)為一體，以水文化、漢文化展示為主題的西安旅游新地標(biāo)，也是市民茶余飯后、戶(hù)外休閑娛樂(lè)的首選場(chǎng)所，受到廣泛好評(píng)。

1.4 依法防治全面推進(jìn)

1988年10月1日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家計(jì)委、水利部聯(lián)合發(fā)布迄今為止全國(guó)唯一的、跨省區(qū)的水土保持區(qū)域性法規(guī)《開(kāi)發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，并率先在晉陜蒙接壤地區(qū)開(kāi)展水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)建設(shè)、法規(guī)制定、人員培訓(xùn)、執(zhí)法程序等方面做了大量有益的探索和實(shí)踐，為水土保持預(yù)防監(jiān)督的全面推開(kāi)提供了經(jīng)驗(yàn)，為水土保持法的頒布奠定了基礎(chǔ)，黃河上中游水土保持工作也由此走上了依法預(yù)防、依法治理、依法管護(hù)、依法監(jiān)督的軌道。2011年修訂后的水土保持法頒布施行，依法防治水土流失邁入新的歷史階段。與此同時(shí)，流域各省(區(qū))相繼修訂省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法或條例，完善了補(bǔ)償費(fèi)征收使用、水土保持工程初步設(shè)計(jì)管理、水土保持行政處罰自由裁量等方面的規(guī)章制度，自上而下、更加完備的水土保持法律法規(guī)制度體系基本建成。順應(yīng)國(guó)家“放管服”改革要求，全面落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，積極應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等信息化手段，推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管，有力地推動(dòng)了“三同時(shí)”制度落實(shí)，人為水土流失得到有效遏制。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，黃河上中游地區(qū)審批并實(shí)施水土保持方案1萬(wàn)多個(gè)，查處違法案件400余起，106個(gè)縣(區(qū))按期達(dá)到全國(guó)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)驗(yàn)收，連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水保督查全覆蓋。

1.5 監(jiān)測(cè)信息化邁出堅(jiān)實(shí)步伐

20世紀(jì)40年代以來(lái)，天水、西峰、綏德3個(gè)水土保持科學(xué)試驗(yàn)站相繼成立，積極開(kāi)展水土流失規(guī)律、水土保持措施配置及攔沙減沙效益等方面的試驗(yàn)觀測(cè)與研究，推廣應(yīng)用科技成果與先進(jìn)技術(shù)，為水土流失綜合治理及水土保持監(jiān)測(cè)的發(fā)展提供了有力支撐。1998年，水利部“黃土高原嚴(yán)重水土流失區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)技術(shù)引進(jìn)”項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施，標(biāo)志著黃河流域水土保持監(jiān)測(cè)工作步入新階段。2002年以來(lái)，依托全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)，基本建成覆蓋主要水土流失類(lèi)型區(qū)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)典型小流域監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè)，不斷豐富監(jiān)測(cè)手段，增加監(jiān)測(cè)內(nèi)容與指標(biāo)，提高監(jiān)測(cè)精度與水平。先后開(kāi)展黃土高原水土保持世行貸款項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、黃河流域水土保持遙感普查、黃土高原小流域壩系水土保持監(jiān)測(cè)、黃河中游多沙粗沙區(qū)重點(diǎn)支流水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、黃河上中游水土保持措施效益與評(píng)價(jià)等項(xiàng)目，編制完成國(guó)內(nèi)第一套綜合性水土保持?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)——《黃河流域水土保持信息編碼規(guī)定》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)表結(jié)構(gòu)及數(shù)據(jù)字典》，率先開(kāi)發(fā)出三維可視化信息系統(tǒng)、黃土高原淤地壩管理信息系統(tǒng)、黃土高原淤地壩輔助設(shè)計(jì)等水土保持應(yīng)用系統(tǒng)，信息整合和資源共享穩(wěn)步推進(jìn)。以科技為先導(dǎo)，加強(qiáng)水土保持措施設(shè)計(jì)、水土保持監(jiān)測(cè)關(guān)鍵技術(shù)等方面的應(yīng)用與研究，著力提升監(jiān)測(cè)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、水土保持重點(diǎn)工程信息化監(jiān)管的基礎(chǔ)支撐功效。尤其是2013年以來(lái)開(kāi)展的黃河流域(片)全國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與公告項(xiàng)目，獲取了不同區(qū)域、不同精度的植被覆蓋、土地利用、土壤侵蝕、水土保持措施、水土保持效益、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)等信息，以及各水土流失類(lèi)型區(qū)典型小流域和監(jiān)測(cè)點(diǎn)降水、徑流、泥沙等數(shù)據(jù)，為國(guó)家宏觀決策、流域治理開(kāi)發(fā)決策、中國(guó)水土保持公報(bào)發(fā)布等提供了有效的數(shù)據(jù)支撐，為水土保持目標(biāo)責(zé)任考核及生態(tài)價(jià)值評(píng)估、生態(tài)安全預(yù)警、生態(tài)文明評(píng)價(jià)考核等提供了可操作、可量化、可考核的途徑與方法。

1.6 水土保持生態(tài)文明理念成為社會(huì)共識(shí)

理念決定思路，理念引導(dǎo)發(fā)展。從“改土為主”的治理模式到以小流域?yàn)閱卧木C合治理，再到以法治建設(shè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的全面發(fā)展階段，黃河上中游水土保持始終堅(jiān)持以人民為中心，把更好地滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為水土保持工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，大力推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)。廣大水土流失地區(qū)的人民群眾親眼看到了水土流失治理取得的成績(jī)，切身感受到了水土保持帶來(lái)的好處，親身領(lǐng)悟到既要金山銀山更要綠水青山的道理，防治水土流失的決心和信心更加堅(jiān)定。隨著水土保持國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)工礦活動(dòng)的不斷深入開(kāi)展，水土保持科技示范園等宣傳教育平臺(tái)的建立完善，水土保持生態(tài)文明理念逐漸深入人心。各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)保護(hù)和建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境的緊迫感、責(zé)任感明顯增強(qiáng)，社會(huì)力量和企業(yè)大戶(hù)主動(dòng)參與、投入水土流失治理的越來(lái)越多，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法履行水土保持義務(wù)的自覺(jué)性顯著提高，形成了流域上下人人參與、支持水土保持的良好局面。

2 40年水土保持生態(tài)建設(shè)實(shí)踐真知

2.1 在防治理念上，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”

黃土高原水土保持始終堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主的方針，牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，在推進(jìn)水土流失綜合治理的同時(shí)，注重引導(dǎo)人民群眾轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式、生活方式，轉(zhuǎn)到綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的軌道上來(lái)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與群眾生活富足的雙贏。40年的實(shí)踐生動(dòng)地闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，揭示了保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理，指明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)同共生的新路徑。

2.2 在防治體系上，堅(jiān)持山水田林路村綜合治理

40年來(lái)，小流域治理在理論、實(shí)踐、技術(shù)、機(jī)制等方面不斷創(chuàng)新和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從零星的分散治理到以小流域?yàn)閱卧募羞B片治理，從單一措施治理到按流域統(tǒng)一規(guī)劃、多項(xiàng)措施優(yōu)化配置綜合治理，從防護(hù)型治理到生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理，從數(shù)量擴(kuò)張型到質(zhì)量效益型的重大轉(zhuǎn)變。在減少水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，最大限度地提高了土地資源的利用率和生產(chǎn)力，解決了群眾的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了水土資源的優(yōu)化配置、有效保護(hù)和永續(xù)利用，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 在防治方略上，堅(jiān)持依法依規(guī)推進(jìn)

最嚴(yán)密的法治、最嚴(yán)格的制度是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的有力保證。流域管理機(jī)構(gòu)、省、市、縣四級(jí)水土保持監(jiān)督管理體系及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制逐步建立并完善，形成合力，進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督管理。水土保持法實(shí)施辦法或條例、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、違法違規(guī)行為查處制度等法規(guī)制度和水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步健全完善，為依法依規(guī)開(kāi)展水土保持監(jiān)管奠定了法治基礎(chǔ)。建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查體系，全面履行水土保持監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)肅查處和制止各種違法違規(guī)行為，促進(jìn)了生產(chǎn)建設(shè)單位依法履行水土流失防治主體責(zé)任，維護(hù)了水土保持法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.4 在防治機(jī)制上，堅(jiān)持聯(lián)動(dòng)共治

水土保持是一項(xiàng)社會(huì)性、群眾性很強(qiáng)的公益事業(yè)，涉及各行各業(yè)，不僅需要各級(jí)政府的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，還需要多部門(mén)各行業(yè)的協(xié)調(diào)配合,以及廣大干部群眾的積極支持和參與。在綜合防治黃土高原地區(qū)水土流失過(guò)程中不僅要充分發(fā)揮公共財(cái)政主渠道作用，還要?jiǎng)?chuàng)新水土保持工程建設(shè)管理和投入機(jī)制，積極引導(dǎo)民間資本、金融資本參與進(jìn)來(lái)。按照科學(xué)引導(dǎo)、積極扶持、依法管理、保護(hù)權(quán)益的原則，對(duì)投入水土流失治理的民間資本在技術(shù)等方面予以扶持，民間資本投入逐年增加，初步形成了“治理主體多元化、投入來(lái)源多樣化”的格局。

3 新時(shí)代黃土高原水土保持砥礪前行

從目前看來(lái)，黃河上中游地區(qū)水土保持雖然取得了顯著成效，但在治理體系、治理能力、治理成效等方面仍存在不平衡不充分的問(wèn)題，與人民群眾對(duì)美好生態(tài)的需求仍有差距，流域水土保持工作依然任重道遠(yuǎn)。

做好新時(shí)代黃河上中游水土保持工作，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神為指導(dǎo)，以建設(shè)美麗黃土高原為總目標(biāo)，踐行綠水青山就是金山銀山理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，全面推進(jìn)水土流失綜合防治體系和防治能力現(xiàn)代化，為流域人民美好生活提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，創(chuàng)造更加適宜的生產(chǎn)生活條件，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快流域生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。必須加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，更加注重發(fā)揮水土保持的整體效益和綜合功能，加快構(gòu)建嚴(yán)密的水土保持規(guī)劃體系；必須結(jié)合水土保持區(qū)劃、水土流失特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，因地制宜、因害設(shè)防、綜合防治，加快構(gòu)建完善的水土流失治理體系；必須把“智慧水?！苯ㄔO(shè)作為推進(jìn)流域水土保持信息化的著力點(diǎn)和突破口，全面提升水土保持監(jiān)測(cè)能力，加快構(gòu)建科學(xué)的水土保持技術(shù)支撐體系；必須牢固樹(shù)立法治思維，全面落實(shí)水土保持生態(tài)建設(shè)政府主體責(zé)任，加快構(gòu)建嚴(yán)格的水土保持監(jiān)管體系。