山東省水土保持工作40年成效與啟示

凌九平

(山東省水利廳水土保持處，山東 濟南 250013)

山東地處黃河下游，跨黃、淮、海三大流域，國土總面積15.79萬km2，總?cè)丝?億人，人均耕地面積約0.073 hm2(1.1畝)，人均水資源占有量315 m3，僅為全國平均水平的1/6，人多地少、水資源短缺是山東的基本省情，因此搞好水土保持工作十分重要。40年來，沐浴著改革開放的春風(fēng)，山東水土保持事業(yè)在幾代人矢志不渝艱苦奮斗中不斷發(fā)展前行，治水保土的累累碩果再造了齊魯秀美山川。系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來山東省水土保持工作的成效與經(jīng)驗，對于在新起點上推動山東水土保持事業(yè)新發(fā)展，加快建設(shè)天更藍(lán)、地更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美的生態(tài)美麗山東，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 山東省水土流失動態(tài)變化

1.1 三次水土流失普查(調(diào)查)情況

20世紀(jì)80年代中期，山東省組織了第一次水土流失遙感普查。結(jié)果顯示，全省有水土流失面積63 536 km2，占國土總面積的40.5%，其中輕度水土流失面積18 288 km2、中度22 860 km2、強烈13 893 km2、極強烈6 431 km2、劇烈2 064 km2。水土流失類型主要為水力侵蝕和風(fēng)力侵蝕，其中：水力侵蝕面積5.2萬km2，主要分布在魯中南中低山丘陵和膠東半島地區(qū)；風(fēng)力侵蝕面積1.15萬km2，主要分布在魯西北黃泛平原區(qū)與濱海地帶。

20世紀(jì)90年代末，全省第二次水土流失遙感普查結(jié)果顯示，全省水土流失面積為35 987 km2。2010年，據(jù)山東省水利科學(xué)研究院遙感調(diào)查結(jié)果，全省水土流失面積為29 184 km2。后兩次普查(調(diào)查)結(jié)果中水土流失類型及其分布規(guī)律與第一次基本相同。

1.2 水土流失演變分析

根據(jù)全省三次水土流失普查(調(diào)查)結(jié)果(表1)，從第一次水土流失普查至第三次水土流失調(diào)查約25年間，全省水土流失面積總體呈下降趨勢，其中前15年水土流失面積年均減少1 837 km2，后10年內(nèi)年均減少約680 km2。這說明，多年來全省不斷加大水土流失防治力度，水土流失面積逐年減少，但同時容易治理面積也逐年減少，剩下的是較難治理的“硬骨頭”，導(dǎo)致年均水土流失面積減少量呈下降趨勢，治理速度有所放緩。

1.3 水土流失特點分析

根據(jù)水利部公布的全國第二次水土流失遙感調(diào)查結(jié)果，山東省水土流失面積為35 987 km2，在全國31個省區(qū)排名第十八位，水土流失面積占全省面積比例約為22.79%，在全國排名第十六位。從上述數(shù)據(jù)看，山東水土流失似乎不太嚴(yán)重。但省內(nèi)山丘區(qū)絕大部分地區(qū)土層厚度只有30～50 cm，以每年流失1～2 mm的速度計算，若任其發(fā)展，那么數(shù)十年后可耕作土地將損毀殆盡，這對人地矛盾十分突出、生態(tài)環(huán)境壓力巨大的山東來說非?？膳隆Ａ硗?，從東部地區(qū)10省市來看，山東水土流失總面積、流失面積占國土面積比例分別位列第二、三位，屬水土流失較嚴(yán)重省份，因此加強水土流失治理勢在必行且迫在眉睫。

2 山東省水土保持工作成效

2.1 發(fā)展歷程概述

山東水土保持發(fā)展歷程大致分為3個階段。

(1)試點探索階段。改革開放初期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入推進，全省水土保持工作逐漸改變過去的一村一社結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)的治理方式，推廣以小流域為單元的承包治理。省財政從1980年開始，每年拿出一定的專項資金，對面上小流域治理進行重點扶持，示范帶動全省水土流失治理工作的開展。1986—1992年國家在山東實施了兩期以工代賑項目，用于沂蒙山區(qū)等水土流失嚴(yán)重地區(qū)治理。水利部黃河水利委員會、淮河水利委員會、海河水利委員會等流域機構(gòu)也先后實施了一些試點示范性的小流域治理項目。水土保持法頒布后，山東頒布實施了《山東省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，標(biāo)志著全省水土保持工作進入法制化軌道。水土保持預(yù)防監(jiān)督工作也逐步受到重視，從1991年開始在全省79個縣(市、區(qū))分4批開展了為期8年的監(jiān)督執(zhí)法試點工作，從1995年起全面開展審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案、收取水土保持設(shè)施補償費、案件查處等工作。

表1 山東省17個地級市水土流失面積變化對比 km2

(2)快速發(fā)展階段。1997年，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次就水土流失治理問題作出重要批示。當(dāng)年11月，山東省委省政府在臨沂市召開會議研究加強水土綜合治理工作，省委書記、省長出席會議并講話，會后印發(fā)了省委省政府《關(guān)于加強水土綜合治理建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的決定》，提出了全省水土綜合治理“10年初見成效，20年大見成效”的奮斗目標(biāo)。第二年，長江流域發(fā)生大洪水，國家開始加大水土流失治理投入。經(jīng)過前期試點經(jīng)驗積累，監(jiān)督管理工作逐步走向規(guī)范化軌道，全省水土保持工作進入防治并重、快速發(fā)展的新階段。國家在山東省內(nèi)先后啟動實施了中央財政預(yù)算內(nèi)專項資金水土保持項目、黃河水土保持生態(tài)工程、淮河流域水土保持重點工程等水土流失治理工程，省財政也不斷加大水土流失治理投入。此外，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，民營水土保持也迅速發(fā)展起來，出現(xiàn)了“企業(yè)加農(nóng)戶”、產(chǎn)業(yè)合作社等多種治理形式。各級水土保持方案審批數(shù)量逐年增長，特別是2009年起在95個縣開展監(jiān)督管理能力建設(shè)活動之后，縣級生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理能力顯著增強，水土保持“三權(quán)”落實取得顯著成效。

(3)提檔升級階段。2014年《山東省水土保持條例》正式頒布施行。該條例針對山東實際，進一步提高了水土保持工作要求，制定了許多更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的政策規(guī)定，標(biāo)志著全省水土保持事業(yè)進入新的歷史發(fā)展時期。各級財政投入顯著加大，近5年省以上財政投入年均約2億元，相當(dāng)于1998—2013年平均值的4倍。2017年山東省政府出臺涉農(nóng)資金整合意見，其他部門涉農(nóng)資金也可用于水土保持工作，有利于進一步提高水土流失綜合治理的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。隨著“放管服”改革的深入推進，水土保持監(jiān)督管理更加深入具體，水土保持方案審批事中事后監(jiān)管得到全面加強，監(jiān)督檢查實現(xiàn)常態(tài)化，水土保持設(shè)施驗收率逐步提高。重點工程“圖斑精細(xì)化”管理和生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管等信息化技術(shù)的應(yīng)用，推動了水土保持管理效率和水平大幅提高。從工作成效、社會影響等多個角度看，最近幾年都是山東水土保持事業(yè)發(fā)展的歷史最好時期。

2.2 主要成效

通過多年堅持不懈開展水土保持工作，建立了行之有效的水土流失治理和預(yù)防保護制度體系及工作機制，全省水土流失狀況明顯改善，進入江河湖庫的泥沙顯著減少，林草植被得到有效保護與恢復(fù)，水土保持在保護資源、改善生態(tài)、服務(wù)民生等方面發(fā)揮了難以替代的重要作用。

2.2.1 水土保持頂層設(shè)計基本完成，為未來發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)

一是法規(guī)配套體系全面建立。《山東省水土保持條例》的頒布，是山東水土保持發(fā)展歷史上具有里程碑意義的事件。圍繞貫徹《中華人民共和國水土保持法》和《山東省水土保持條例》，省水利廳單獨或聯(lián)合省直相關(guān)部門及時修訂完善或制定出臺了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批管理、水土保持補償費征收使用管理等規(guī)范性文件，各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))也都積極落實中央和省級層面的法規(guī)制度，修訂出臺了相關(guān)規(guī)范性文件。水土保持工作的法制化、規(guī)范化建設(shè)得到了全面加強。二是制定實施新一輪水土保持規(guī)劃。2016年11月，《山東省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》獲省政府批復(fù)，之后由省水利廳、發(fā)改委、財政廳等7個省直部門聯(lián)合印發(fā)各地執(zhí)行。該規(guī)劃在全面分析全省水土流失現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，確定了今后15年全省水土流失防治總體目標(biāo)、工作布局和主要工作任務(wù)。各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))也都制定水土保持規(guī)劃，由同級政府批復(fù)。這是山東歷史上各級水土保持規(guī)劃首次獲同級政府批復(fù)。

2.2.2 水土流失得到有效治理，水土保持綜合效益凸顯

全省水土流失面積由改革開放之初的6.4萬km2減少到目前的約2萬km2，成績巨大。根據(jù)全國第一次水利普查成果推算，全省各項水土保持措施每年可減少土壤流失1億t，增加蓄水保水27億m3。在水土流失嚴(yán)重的沂蒙山區(qū)，通過系統(tǒng)、重點治理，林草覆蓋率較高的小流域，基本都能做到“小雨不下山，大雨不成災(zāi)”；在魯西、魯北黃泛平原區(qū)，通過大力整地改土、建設(shè)防風(fēng)林帶，從根本上避免了嚴(yán)重風(fēng)沙危害，“大風(fēng)一刮沙滿天，種的莊稼連根端”的現(xiàn)象一去不返。水土流失綜合治理不僅有效減輕了水旱災(zāi)害，保護了水土資源，還帶動了農(nóng)民致富、美化了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，推動廣大農(nóng)村走上了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

2.2.3 初步建立了行之有效的監(jiān)督保護機制，人為水土流失逐步得到控制

山東是經(jīng)濟大省，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進不可避免地帶來了巨大的水土流失隱患。各級水利部門依法履職，扭住生產(chǎn)建設(shè)項目開工前水土保持方案報批、開工后水土保持方案落實不放松，朝著源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管不斷發(fā)力，深入推動水土保持“三同時”制度落實，初步遏制了人為新增水土流失面積不斷增大的趨勢。目前，全省每年審批水土保持方案2 000多項，收取水土保持補償費5億多元，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率、落實率和水土保持設(shè)施驗收率逐年提高，其中大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案基本能做到應(yīng)編盡編。生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土保持法律責(zé)任的主動性明顯增強，“動土必保土”的意識逐步深入人心。

2.2.4 水土保持監(jiān)測初見成效，基礎(chǔ)支撐作用不斷增強

省級及各設(shè)區(qū)市成立了水土保持監(jiān)測機構(gòu)，初步建立了覆蓋不同水土流失類型的全省水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。全省建成水土保持監(jiān)測站點30處，其中小流域綜合觀測場2處、流域控制站9處、坡面徑流場18處、風(fēng)蝕監(jiān)測點1處。在前期縣級行政區(qū)域開展試點的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管和區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測順利推進，即將在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)，這將為水土保持工作開展和目標(biāo)責(zé)任考核提供有力支撐。

3 山東省水土保持經(jīng)驗與啟示

山東干部群眾在幾十年同水土流失作斗爭的過程中，不斷創(chuàng)新思路和做法，走出了一條符合山東實際的成功路子，積累了許多成功經(jīng)驗。

3.1 政府大力扶持水土保持項目建設(shè)，發(fā)揮示范帶動作用

水利部門聯(lián)合財政、發(fā)改等部門，制定管理制度，加強水土保持項目建設(shè)管理，建設(shè)精品工程。在積極爭取實施國家水土保持重點工程的同時，山東各級財政也不斷加大水土保持財政投入，開展山丘區(qū)水土保持小流域和平原區(qū)風(fēng)沙片綜合治理。水土保持工程的實施，讓跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”，經(jīng)濟效益明顯，更帶動農(nóng)民群眾自發(fā)開展水土流失治理，在項目區(qū)周邊起到良好的輻射帶動作用。同時，水土保持項目還帶去了專業(yè)的水土流失防治技術(shù)，深刻改變了農(nóng)民群眾的傳統(tǒng)耕作方式，在推動水土保持工作中發(fā)揮著難以替代的“引子”作用。此外，政府項目還解決了一家一戶想干而不好干的事情，如修建塘壩、攔河壩、大型水池等蓄水設(shè)施。在山東這樣一個缺水地區(qū)，引水的問題解決了，其他的水土保持措施就會自然跟進，輻射作用明顯。

實踐表明，水土保持工程的特點決定了它是一項公益性的工程，政府投入能起到“四兩撥千斤”的作用，是必不可少和難以替代的。

3.2 把經(jīng)濟效益放在突出位置，調(diào)動群眾水土流失治理積極性

各地在推進水土流失治理過程中，按照“一河清泉水、一條經(jīng)濟帶、一根產(chǎn)業(yè)鏈、一道風(fēng)景線”的治理思路，因地制宜、因勢利導(dǎo)，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜果則果，充分調(diào)動了農(nóng)民群眾的積極性。特別是深入實施“一鄉(xiāng)一品”“一縣一品”等發(fā)展策略后，全省經(jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)得到了迅速發(fā)展，膠東的蘋果、櫻桃，魯中南的蜜桃、核桃、金銀花，魯西北的棗、梨等享譽全國。魯西北地區(qū)還結(jié)合防護林建設(shè)，大力發(fā)展速生楊相關(guān)產(chǎn)業(yè)。魯中南山丘區(qū)改革開放初期是山東貧困縣最集中的地區(qū)，主要通過持續(xù)發(fā)展林果生產(chǎn)，10個重點貧困縣一舉甩掉了窮帽子，將良好的水土資源轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，生動詮釋了“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線”的深刻內(nèi)涵。此外，大面積建設(shè)經(jīng)濟林果還有一個優(yōu)點就是地表覆蓋持續(xù)時間長、水土保持效果優(yōu)良，這在魯西北風(fēng)沙區(qū)尤為明顯。

實踐表明，只要能讓群眾從中實實在在受益，就會激發(fā)千百萬農(nóng)民群眾治理水土流失的不竭動力，“我要干”的效果遠(yuǎn)比“要我干”更好且更持久。

3.3 大力發(fā)展民營水土保持，廣泛吸引社會投入

山東省主要通過兩種途徑深入推進民營水土保持。一是鼓勵承包“四荒”搞治理開發(fā)。在改革開放之初，承包租賃“四荒”搞開發(fā)就在全省廣泛推廣開來。1999、2011年，省政府辦公廳兩次下發(fā)文件，鼓勵各地出臺優(yōu)惠政策推進“四荒”治理開發(fā)，同時對做好水土流失防治提出要求。二是鼓勵建設(shè)小型水利水保工程。省政府辦公廳1999年下發(fā)《山東省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革暫行辦法》，實行誰投資、誰所有、誰管理、誰受益，鼓勵建設(shè)小型蓄水工程等水利設(shè)施。

民營水土保持有諸多優(yōu)點。一是彌補了政府投入的不足。生態(tài)治理開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)方興未艾，民營資本投資潛力巨大。二是治理標(biāo)準(zhǔn)高?；趯α己媒?jīng)濟效益和生態(tài)效益的追求，民營資本治理投入標(biāo)準(zhǔn)一般為政府投入標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)十倍甚至更多，比如淄博一企業(yè)家承包荒山2.4 km2，投入資金就高達(dá)2億元。三是管護效果好。民營資本投入后，一般都有專人管護，管護和治理效果較好。

實踐表明，民營水土保持是水土流失治理的一支重要“生力軍”，是新時期水土保持發(fā)展的一個重要方向，需要加強引導(dǎo)使其不斷發(fā)展壯大。

3.4 強化生產(chǎn)建設(shè)活動監(jiān)管，以防促治

一是嚴(yán)把源頭關(guān)，搞好水土保持方案審批。在很多市、縣，水利部門和環(huán)保、發(fā)改等部門聯(lián)動，實行建設(shè)項目前期設(shè)計“聯(lián)審聯(lián)批”制，杜絕未批先建行為。二是強化過程監(jiān)管，嚴(yán)控人為水土流失。壓實屬地管理責(zé)任，堅持執(zhí)法重心下移，以縣級管理為主，推動落實對縣級行政區(qū)內(nèi)各級審批的生產(chǎn)建設(shè)項目每年至少檢查一次的制度。設(shè)區(qū)市及省級水利部門，對跨行政區(qū)域的項目及其他重點項目加強監(jiān)督。創(chuàng)新督導(dǎo)方式，將現(xiàn)場檢查與書面檢查、集中培訓(xùn)、約談等有機結(jié)合起來。三是采取強力措施，震懾違法違規(guī)行為。對拒不履行法定義務(wù)的，采取責(zé)令限期改正、限批水土保持方案及行政處罰等措施。懾于強大壓力，近年來全省公路、鐵路等行業(yè)建設(shè)項目開始逐步繳納水土保持補償費，落實監(jiān)測監(jiān)理及水土保持設(shè)施驗收工作。近3年省級收取補償費5億元，很大一部分都是追繳的欠款。

實踐表明，預(yù)防保護是搞好治理的基礎(chǔ)，搞好水土保持，必須牢牢把握預(yù)防為主的工作方針，把監(jiān)督管理放在重中之重，一以貫之地抓好監(jiān)督執(zhí)法。

3.5 堅持不懈搞好宣傳，提高社會水土保持意識

各級都把宣傳教育作為水土保持工作的一項重要內(nèi)容，常抓常新。每年在重要紀(jì)念日前后集中組織開展形式多樣的宣傳活動?！渡綎|省水土保持條例》頒布和省級水土保持規(guī)劃獲批，省政府都舉行了新聞發(fā)布會。以水土流失較為嚴(yán)重、水土保持氛圍最為濃厚的臨沂市為例，自2010年開始，臨沂市就在全國較早開展水土保持進黨?；顒硬猿种两瘢痪幹屏酥行W(xué)生《水土保持知識讀本》，推動水土保持“進課堂”；拍攝了以水土保持為題材的電視連續(xù)劇。全省11個市建成國家級水土保持科技示范園15處，面向機關(guān)和企事業(yè)單位職工、大中小學(xué)生等廣泛深入開展水土保持國策宣傳教育，社會反響良好。

實踐表明，思想是行動的先導(dǎo)，只有堅持不懈地搞好宣傳教育，才能提高領(lǐng)導(dǎo)干部和社會公眾的思想認(rèn)識，進而獲取社會各方面的廣泛支持和參與。

4 結(jié) 語

40年來，在黨和政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)和全省上下的共同努力下，山東水土流失狀況實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，水土資源的有效保護支撐和保障了全省經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。放眼未來，有理由相信，在生態(tài)文明理念越來越深入人心的背景下，在開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代的道路上，山東水土保持事業(yè)一定能再創(chuàng)新的輝煌。