新形勢(shì)下我國(guó)寧夏地區(qū)治安調(diào)解之困境與對(duì)策探析

摘? 要：當(dāng)前，基層公安機(jī)關(guān)的日常工作中存在著大量的治安調(diào)解。治安調(diào)解作為警察權(quán)介入民間糾紛的方式之一，對(duì)阻斷民間糾紛轉(zhuǎn)化路徑、防止罪案發(fā)生意義重大。然而，警察權(quán)對(duì)民間糾紛的介入過多則失度，過少則失位，這也造成公安工作難度和挑戰(zhàn)不斷增加。此外，實(shí)踐中還反映出寧夏地區(qū)治安調(diào)解案件數(shù)量增加、警力嚴(yán)重不足、調(diào)解范圍和條件操作性不強(qiáng)、調(diào)解法律效力不足、部門聯(lián)動(dòng)匱乏等問題。因此，有必要立足于本地區(qū)實(shí)際，調(diào)查研究寧夏地區(qū)治安調(diào)解的現(xiàn)狀和問題，以期為提高我區(qū)基層治安調(diào)解質(zhì)量和效率提供參考建議。

關(guān)鍵詞：治安調(diào)解;糾紛類型;調(diào)解協(xié)議;調(diào)解效能

中圖分類號(hào)：G304? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1673-7164（2020）42-0065-04

一、寧夏地區(qū)治安調(diào)解的特點(diǎn)

（一）寧夏地區(qū)基本情況

寧夏回族自治區(qū)位于西北地區(qū)，首府銀川。全區(qū)總面積為6.64萬平方公里，城鎮(zhèn)居民688.11萬人，轄5個(gè)地級(jí)市、9個(gè)市轄區(qū)、2個(gè)縣級(jí)市、11個(gè)縣，共22個(gè)縣級(jí)區(qū)劃。截至2020年1月，全區(qū)轄47個(gè)街道、103個(gè)鎮(zhèn)、90個(gè)鄉(xiāng)、合計(jì)240個(gè)鄉(xiāng)級(jí)區(qū)劃 [1]。全區(qū)在編干警8000多人。

（二）寧夏地區(qū)治安調(diào)解特點(diǎn)

1. 治安調(diào)解的糾紛類型大體相同。經(jīng)過調(diào)研寧夏地區(qū)銀川市、中衛(wèi)市、石嘴山市等多個(gè)地方的基層派出所后發(fā)現(xiàn)，寧夏各地區(qū)派出所平常所處理的治安調(diào)解案件在糾紛類型上基本都涉及鄰里糾紛、家事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、因侵犯人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)引起的賠償糾紛、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛等。

2. 糾紛類型構(gòu)成與地區(qū)緊密相關(guān)。雖然每個(gè)地方的糾紛類型大體相同，但每個(gè)地方的糾紛所占比重會(huì)和該地區(qū)的地域特色有關(guān)聯(lián)。以銀川市X所為例，X所位于銀川老城區(qū)中心商業(yè)區(qū)，該所管轄范圍中老舊小區(qū)和繁華商業(yè)圈共存，其中商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)超過3000多個(gè)，人員構(gòu)成復(fù)雜、轄區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量大、治安環(huán)境密，在市內(nèi)城區(qū)中最為復(fù)雜，接處警案件數(shù)量大，該區(qū)具有典型的城中繁華商圈治安案件的特點(diǎn)，案件類型以鄰里糾紛、家事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、侵權(quán)賠償糾紛居多，但也會(huì)涉及勞資糾紛和醫(yī)患糾紛。另外該所轄區(qū)內(nèi)的案件類型和發(fā)生時(shí)間也呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，在商業(yè)場(chǎng)所尚未營(yíng)業(yè)的早上，多為停車糾紛和丟失電瓶、電動(dòng)車等盜竊案件;在中午至下午以消費(fèi)糾紛居多;至傍晚家庭糾紛、感情糾紛呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。凌晨以后因喝酒醉酒導(dǎo)致的不支付飯錢、車費(fèi)等糾紛進(jìn)而發(fā)生的打架等案件大量涌現(xiàn)。

3. 民警的調(diào)解方法均來自實(shí)踐。經(jīng)過座談和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層民警進(jìn)行治安調(diào)解的方法或技巧都是來自口口相傳和自己實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，并且都認(rèn)為在調(diào)解過程中語(yǔ)言的運(yùn)用和掌握當(dāng)事人的心理狀態(tài)至關(guān)重要，也都表示，希望能有一些相關(guān)的學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，以此提高調(diào)解糾紛的質(zhì)量和效率。

二、寧夏地區(qū)治安調(diào)解存在的問題

經(jīng)過對(duì)寧夏地區(qū)部分治安調(diào)解案件的收集整理，并與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)治安案件調(diào)解對(duì)比之后，發(fā)現(xiàn)寧夏地區(qū)在進(jìn)行治安調(diào)解過程中還存在一些問題，具體總結(jié)如下：

治安調(diào)解案件數(shù)量激增。據(jù)寧夏地區(qū)公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)，以銀川市X派出所為例，該所在2018年里總共接處警9840起，其中刑事警情683起，行政案件1473起，矛盾糾紛1538起，公民求助6146起。該所共有執(zhí)法辦案民警20名，其中治安民警7名，另有輔警、禁毒專干30名，糾紛處理和治安調(diào)解工作主要由治安民警承擔(dān)。以2018年接警量和矛盾糾紛數(shù)量來看，基層民警甚至是輔警的工作量巨大，除去公民求助，治安案件占接警量的40%，矛盾糾紛高達(dá)接警量的42%，但處警民警僅有7人，只占全所民警數(shù)的35%。

治安民警警力不足。在發(fā)生糾紛時(shí)，群眾的第一選擇就是撥打110報(bào)警，派出所接到110出警指令后必須先行至現(xiàn)場(chǎng)處理，但其中有許多不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件或事情。以銀川市公安局為例，目前該局現(xiàn)有在編民警2200多名，其中有44.2%干警從事治安工作，每個(gè)派出所配備有10名左右的在編民警。但銀川市常住人口有225.06萬，因此民警與群眾的數(shù)量比例是1：1023。這和美國(guó)的警民比例1：90、香港警察與群眾的1：218的比例相比差異較大。這就導(dǎo)致在同一時(shí)間發(fā)生多起警情的情況下，民警出警時(shí)需要先判斷哪些警情較為緊急，哪些警情可以稍緩，以至于公安機(jī)關(guān)很難做到5分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。另外，民警在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)還要面對(duì)當(dāng)事人的牢騷抱怨和誤解，更有甚者會(huì)和辦案民警針鋒相對(duì)，造成警民關(guān)系緊張。

社區(qū)警力下沉工作難以落實(shí)。一方面，人們由于生活習(xí)慣和對(duì)警察的信任，另一方面，有些人確實(shí)不知道發(fā)生糾紛后到底該找哪個(gè)部門去解決，因此，在治安民警警力不足、糾紛案件數(shù)量激增以及民警處理的案件中有很多本不屬于自己管轄范圍的背景之下，導(dǎo)致部分社區(qū)警力不能真正下沉到各社區(qū)。

執(zhí)法人員水平參差不齊。第一，民警的法治意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法中簡(jiǎn)單粗暴。由于《治安管理處罰法》第九條用的是“可以調(diào)解處理”，就導(dǎo)致不同的派出所，甚至是同一個(gè)派出所不同的民警在對(duì)待治安案件調(diào)解時(shí)的做法不一樣。有些民警簡(jiǎn)單執(zhí)法，一味地只采取治安處罰的方式處理案件，只為快速解決案件。第二，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，治安調(diào)解結(jié)束后應(yīng)將案件的相關(guān)材料整理成卷宗，按冊(cè)裝訂。但是很多的基層派出所對(duì)此執(zhí)行不力，都或多或少存在一些問題，有的是語(yǔ)言不通順造成理解不一，有的則錯(cuò)別字頻現(xiàn)，有的甚至是只做了案件的口頭調(diào)解處理，但未形成書面的材料或卷宗。第三，業(yè)務(wù)能力不足，缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)。寧夏地區(qū)公安民警缺乏系統(tǒng)的治安調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，導(dǎo)致民警的調(diào)解水平參差不齊。同時(shí)近年來隨著大量的高校畢業(yè)生考入民警序列，越來越多的青年民警開始從事治安崗的業(yè)務(wù)工作，但因缺乏調(diào)解經(jīng)驗(yàn)和技巧，導(dǎo)致面對(duì)治安案件時(shí)有畏懼心理，無從下手，嚴(yán)重影響了辦案質(zhì)量和群眾對(duì)基層公安工作成效的評(píng)判。

調(diào)解協(xié)議缺乏管束力，履行存在不確定性。按照《治安管理處罰法》的規(guī)定：經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)違反治安管理行為人給予治安處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向法院提起民事訴訟 [2]。因此雖然通過治安調(diào)解達(dá)成了協(xié)議，但由于該協(xié)議缺乏強(qiáng)制的管束力，若一方當(dāng)事人反悔不履行，則會(huì)否定前期的治安調(diào)解工作，案件需要推倒重來。

各級(jí)調(diào)解組織聯(lián)動(dòng)匱乏。我國(guó)目前已形成司法調(diào)解、人民調(diào)解、治安調(diào)解三大糾紛調(diào)處方式，并且在各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置了相應(yīng)的調(diào)解組織，但許多時(shí)候各組織之間有效溝通不夠，聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用不大，導(dǎo)致有些案件無法順利調(diào)處。

三、解決問題的對(duì)策建議

（一）建立矛盾糾紛排查調(diào)處預(yù)防運(yùn)行機(jī)制

建立矛盾糾紛排查調(diào)處預(yù)防運(yùn)行機(jī)制，一方面可以從源頭上預(yù)防和減少糾紛的發(fā)生，防止糾紛的擴(kuò)大或矛盾升級(jí)，另一方面也可以有效緩解警力不足的困難，具體做法為：第一，堅(jiān)持與群眾打成一片，發(fā)揮群眾智慧，建立治安信息員或觀察員，及時(shí)掌握信息，使得社區(qū)民警能夠提前介入，及時(shí)疏導(dǎo)，化解矛盾糾紛。第二，加大法律宣傳力度，由社區(qū)民警或警務(wù)室定期帶領(lǐng)轄區(qū)內(nèi)居民學(xué)習(xí)法律常識(shí)，印發(fā)群眾生活常用法律手冊(cè)，提高人民群眾的法律意識(shí)，逐步引導(dǎo)群眾依法辦事，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

（二）準(zhǔn)確把握治安調(diào)解的適用條件和范圍，減輕治安民警的辦案壓力

在收到群眾撥打“110”請(qǐng)求后，按照人民警察的工作要求，民警必須即刻出警，但出警的案件中有很多不屬公安派出所管轄的糾紛案件，也依然靠民警去化解處理，耗費(fèi)了民警大量的精力。然而在治安案件逐年增加與治安民警警力不足的現(xiàn)實(shí)矛盾面前，這無疑增加了治安民警的辦案壓力，不利于治安案件調(diào)解的質(zhì)量和效率。對(duì)此，除了根據(jù)我國(guó)《治安管理處罰法》第九條的規(guī)定，明確對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理，屬于治安調(diào)解案件范圍外的，還可考慮由公安局聯(lián)合其他廳局機(jī)關(guān)，明確哪些糾紛案件歸基層派出所管轄，哪些案件歸司法所、街道或有關(guān)部門處理，并可借鑒我國(guó)昆明市官渡區(qū)公安分局的做法，若該派出所被指派了本來屬于其他部門應(yīng)處理、不屬于治安調(diào)解的案件，可以投訴或拒絕處理的做法，減少基層派出所的工作量。同時(shí)應(yīng)制定寧夏地區(qū)的治安調(diào)解工作指導(dǎo)意見，明確在哪些情況下應(yīng)該進(jìn)行調(diào)解，不能簡(jiǎn)單粗暴地采取治安處罰。

（三）保持社區(qū)民警的相對(duì)穩(wěn)定，組建矛盾糾紛化解小組，提高調(diào)處成功率

可由派出所牽頭協(xié)調(diào)創(chuàng)建由街道辦事處、司法所、居委會(huì)、小區(qū)治安信息員、轄區(qū)威信較高的居民個(gè)人參與的“矛盾糾紛排查化解小組”，并由社區(qū)民警協(xié)調(diào)統(tǒng)籌日常工作。這樣社區(qū)民警的工作立足于群眾，在長(zhǎng)期的社區(qū)警務(wù)工作鍛煉中，獲得群眾的較高認(rèn)可度，樹立一定的威信，使得他們?cè)谔幚砑m紛時(shí)，能夠充分利用日常交流形成的警民感情促成糾紛的高效調(diào)解。

（四）規(guī)范治安調(diào)解流程，配套考核標(biāo)準(zhǔn)，提高調(diào)解效率

1. 規(guī)范治安調(diào)解工作流程制度。明確治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵從下列程序：首先是受理案件。發(fā)生治安案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)必須應(yīng)明晰幾點(diǎn)：案件是否具備調(diào)解的可能性、雙方當(dāng)事人是否愿意參與調(diào)解、調(diào)解成功的概率和困難、有無其他替代解決方式。接下來就是調(diào)查、固定及取證。為此，辦案人員需要運(yùn)用各種可用的方法查明案件的基本事實(shí)，并獲取案件中的相關(guān)證據(jù)，這一過程要盡量做到全面客觀細(xì)致并對(duì)案件是否適合進(jìn)行治安調(diào)解做出判斷。當(dāng)然在調(diào)查取證的過程中要對(duì)案件的社會(huì)危害性、動(dòng)機(jī)、手段、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等問題進(jìn)行突出調(diào)查，才能夠有效斷明案情，也能夠在治安調(diào)解的過程中讓雙方當(dāng)事人都心悅誠(chéng)服 [3]。同時(shí)應(yīng)注重在調(diào)查的過程中形成案卷材料，以便為后續(xù)的調(diào)解或者是治安處罰做準(zhǔn)備。第三是履行告知義務(wù)。在調(diào)查結(jié)束后，辦案民警需要告知當(dāng)事人雙方他們?cè)谡{(diào)解過程中享有的權(quán)利及調(diào)解的法律后果。第四則是調(diào)解工作的組織開展。通過溝通確認(rèn)，確定調(diào)解工作的參與人員、時(shí)間以及地點(diǎn)等重要信息。如果針對(duì)的是鄰里糾紛引起的治安調(diào)解，辦案人員可以邀請(qǐng)當(dāng)事人雙方熟悉的人員參加旁聽調(diào)解 [4]。第五是調(diào)解協(xié)議的達(dá)成和履行。協(xié)議書制作時(shí)應(yīng)盡量規(guī)范，具體而言應(yīng)包含履行方式、履行數(shù)額、履行期限、不履行的后果等。如果一方當(dāng)事人因主觀原因反悔不履行的，公安機(jī)關(guān)必須告知另一方可以通過向法院訴訟的途徑繼續(xù)尋求解決，不履行一方將由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安處理。最后應(yīng)當(dāng)建立調(diào)解歸卷制度。對(duì)此，應(yīng)統(tǒng)一明確歸卷的順序和內(nèi)容，可以考慮調(diào)解工作由專門的民警去進(jìn)行，歸卷工作由專人處理，或者可以采取外包的方式。這樣既解決了有的派出所因?yàn)槿耸植粔蚨荒芗皶r(shí)歸卷的難題，同時(shí)也可以減輕民警的辦案壓力，并留下一手資料，方便各所之間相互交流學(xué)習(xí)。一旦歸卷成為常態(tài)，一方面可以為當(dāng)事人提供信息公開，另一方面可以使調(diào)解的雙方當(dāng)事人在不履行時(shí)，公安機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰 [5]。

2、建立嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)。和評(píng)判辦案能手一樣，在治安調(diào)解方面也應(yīng)在全區(qū)建立統(tǒng)一的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)有一套規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的糾紛調(diào)處指南和辦案流程，并綜合各單位的糾紛處理數(shù)量等因素，合理地評(píng)判民警每年度的調(diào)解工作，以此才能杜絕部分民警懶散的工作作風(fēng)，提高民警的工作效率。

（五）建議多重方式銜接，保證治安調(diào)解實(shí)施

在“大調(diào)解”背景下，如何保證治安調(diào)解和司法調(diào)解、人民調(diào)解之間的銜接是影響高效開展治安調(diào)解的關(guān)鍵因素之一。對(duì)此可推廣落實(shí)“1+X+N”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)各個(gè)行政村或社區(qū)的不同情況，探尋出適宜的糾紛調(diào)處模式。具體來說，其中“1”指的是派出所和所內(nèi)的治安民警，“X”指輔警數(shù)量，而“N”則指派出所轄區(qū)內(nèi)各類可以支配利用的資源和力量，可以包括村委會(huì)、調(diào)委會(huì)、人民調(diào)解員、法律工作者等。

（六）加強(qiáng)調(diào)解人員的定期培訓(xùn)，提升民警的治安調(diào)解能力

針對(duì)治安調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊這一問題，可由公安廳或各分局組織定期的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。同時(shí)可以考慮各分局成立治安調(diào)解指導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)對(duì)基層派出所的治安調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督、考核，并挖掘和推廣治安調(diào)解的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和典型示例。通過對(duì)治安民警的定期培訓(xùn)，使他們要懂得群眾所想，要懂得群眾語(yǔ)言，要提高溝通技巧，要主動(dòng)服務(wù)群眾調(diào)解矛盾 [6]。

（七）明確調(diào)解協(xié)議的效力及補(bǔ)救程序

在日常調(diào)解工作中，存在達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，但事后當(dāng)事人卻反悔不履行的情況，此時(shí)前期的所有調(diào)解工作全部作廢，而老百姓對(duì)這一點(diǎn)是不能理解的。因此，一方面可以借鑒我區(qū)某些派出所的做法，即調(diào)解完之后，讓當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)履行，另一方面對(duì)確實(shí)現(xiàn)場(chǎng)履行不了而后期又不履行的，可以借鑒人民調(diào)解司法確認(rèn)程序的做法。這樣一來，不僅可以預(yù)防當(dāng)事人不誠(chéng)信或惡意拖延時(shí)間的行為發(fā)生，而且也是對(duì)治安民警付出勞動(dòng)的一種價(jià)值肯定，當(dāng)事人也能夠端正對(duì)于治安調(diào)解的認(rèn)識(shí)并慎重考慮是否履行協(xié)議，防止治安糾紛調(diào)解出現(xiàn)反復(fù)及警力資源浪費(fèi)的情況發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

治安調(diào)解制度承襲了我國(guó)傳統(tǒng)文化中“以和為貴”的思想，而且相較于人民調(diào)解、司法調(diào)解而言，也具有不可或缺的優(yōu)勢(shì)價(jià)值。雖然在實(shí)際運(yùn)行中還有不完善的地方，功能未能有效發(fā)揮。但這正是人們今后需要努力的地方，希望通過研究和總結(jié)，不斷改進(jìn)其漏洞和問題，促使其發(fā)揮最大功能和作用。相信隨著我國(guó)社會(huì)法制化進(jìn)程的不斷演進(jìn)，寧夏基層公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作一定會(huì)越做越好，治安調(diào)解制度在社會(huì)糾紛調(diào)處方面也能展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮出更強(qiáng)的作用。

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（薦稿人：張麗華，寧夏警官職業(yè)學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯：莫唯然）

基金項(xiàng)目：2018年寧夏高等學(xué)校科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“寧夏地區(qū)治安案件調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：NGY 2018-219）。

作者簡(jiǎn)介：王秀萍（1983-），女，碩士，寧夏警官職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系講師，研究方向：民商法、訴訟法、治安學(xué)。