行政規(guī)則及其司法效力探析

摘要：在我國法制體系中，行政規(guī)則處于極其特殊的地位，不僅可以在現(xiàn)實生活中發(fā)揮法律規(guī)范作用，而且可以提高司法審查效力。因此，本文以行政規(guī)則為研究對象，闡述了行政規(guī)則內(nèi)涵。從組織性、裁量性、解釋性、補充性等方面，分析了行政規(guī)則類別劃分情況，并對行政規(guī)則司法效力基礎(chǔ)及認定進行了進一步探究。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)則;司法效力;行政裁量

前言：在我國司法實踐過程中，相較于行政規(guī)章、行政法規(guī)而言，行政規(guī)則不具備正式法地位，即非行政執(zhí)法。但是由于成文法缺陷、行政事務(wù)無序擴張，導(dǎo)致行政規(guī)則在規(guī)模、數(shù)量、調(diào)整范圍方面不斷膨脹，在現(xiàn)實情境中對行政相對人義務(wù)、權(quán)利也造成了較為突出的影響。而由于現(xiàn)階段對于行政規(guī)則概念內(nèi)涵、司法效力外延認定形式不一，制約了行政規(guī)則司法實踐價值發(fā)揮。因此，對行政規(guī)則概念內(nèi)涵、司法效力外延認定進行適當(dāng)探析非常必要。

一、行政規(guī)則概念闡釋

從現(xiàn)有立法視角進行分析，現(xiàn)有法律文本中對行政立法范疇以外的普遍性規(guī)則并沒有規(guī)范表述。在我國憲法、組織法立法實踐前期，大多利用“決定”、“其他規(guī)范性文件”指代行政規(guī)則，如我國《中華人民共和國行政訴訟法》、《行政處罰法》分別采用“具有普遍約束力的決定命令”、“其他規(guī)范性文件”指代行政規(guī)則[1]。而從法學(xué)理視角進行分析，由于在我國法學(xué)理論研究體系中行政規(guī)則出現(xiàn)時間較晚，對于行政規(guī)則稱謂具有較大差異，如規(guī)范性文件、行政規(guī)定、行政規(guī)范性文件、其他規(guī)范性文件等。上述概念稱謂核心內(nèi)涵均為“文件”，注重行政規(guī)則與行政法規(guī)、規(guī)章不同的非法律屬性，與嚴謹學(xué)術(shù)概念具有較大差異?；诖?，本次研究認定行政規(guī)則為區(qū)別于其他社會規(guī)則的初級規(guī)則、次級規(guī)則結(jié)合體，且可以在行政事務(wù)、行政規(guī)范間達到相應(yīng)平衡的一種規(guī)章以下的規(guī)范性文件，具有制定主體特定性、制定規(guī)則目的性、調(diào)整對象廣泛性、制定行為模式規(guī)范性、法律效力有限性等特點。

二、行政規(guī)則類別劃分

（一）組織性

在最早期行政規(guī)則制定過程中，主要表現(xiàn)為組織性行政規(guī)則。即以達到行政機關(guān)內(nèi)部正常運轉(zhuǎn)為目標，對行政機關(guān)間組織事項進行規(guī)定的形式[2]。通過組織性行政規(guī)則的制定，可以促使行政機關(guān)間組織正確履行社會公共事務(wù)管理職能，保證業(yè)務(wù)性、程序性、組織結(jié)構(gòu)性、管理性事務(wù)順利、規(guī)范進行。

（二）裁量性

裁量性行政規(guī)則主要是根據(jù)行政裁量需要，以彰顯個案正義為目標，在現(xiàn)代法治體系內(nèi)制定約束裁量的基準。通過裁量性行政規(guī)則的制定，可以通過一種規(guī)范性文件，對法律、規(guī)章、行政法規(guī)等行為模式進行適用性規(guī)則的制定，保證行政執(zhí)法人員在法律活動實施過程中的恰當(dāng)、合理、公正性。

（三）解釋性

從字面含義上進行分析，解釋性行政規(guī)則主要是因立法局限性、行政機關(guān)法律執(zhí)行繁雜性，由行政機關(guān)作為主體，對法律所制定的規(guī)范性文件內(nèi)抽象內(nèi)容進行進一步解釋的規(guī)則。由于行政機關(guān)具有一定差異，根據(jù)其對行政規(guī)章、法律法規(guī)的不同理解，會出現(xiàn)不同的行政執(zhí)法效果。因此，解釋性行政規(guī)則不涉及行政機關(guān)外部行政相對人權(quán)利、義務(wù)，僅在內(nèi)部產(chǎn)生約束效力。

（四）補充性

補充性行政規(guī)則主要以規(guī)范一定行政法律關(guān)系、彌補行政法規(guī)或規(guī)章漏洞、彌補法律漏洞為目的，具有暫代行政規(guī)章、法律、法規(guī)權(quán)利的規(guī)則體系。補充性行政規(guī)則可以利用直接規(guī)范的方式，保證行政事務(wù)具有法律依據(jù)，達到行政機關(guān)公共服務(wù)事項、行政管理事務(wù)順利進行的目的。

三、行政規(guī)則司法效力認定

（一）組織性行政規(guī)則司法效力

作為典型行政規(guī)則，組織性行政管理權(quán)利來源于行政機關(guān)在法律范圍內(nèi)安排內(nèi)部機構(gòu)、設(shè)置事務(wù)權(quán)限的權(quán)利。這一權(quán)利的特殊性可以保障組織性行政規(guī)則效力處于穩(wěn)態(tài)平衡狀態(tài)，但是在規(guī)定程序事項執(zhí)行階段，極易在行政機關(guān)執(zhí)法過程中出現(xiàn)侵害行政相對人義務(wù)、或者權(quán)利的情況。針對內(nèi)部行政程序外延情況，為最大程度限制程序法律違背所導(dǎo)致的行政相對人合法權(quán)益受剝奪、或者合法義務(wù)受侵害情況，可以從司法審查視野入手，對符合法律規(guī)定的行政機關(guān)內(nèi)部行政程序，賦予司法層面的認可，促使其成為司法裁判依據(jù)，進而產(chǎn)生司法效力。從組織性行政規(guī)則司法效力認定方面進行分析，我國行政機關(guān)內(nèi)部程序法律違背具體行政行為規(guī)定主要來源于行政復(fù)議法、行政訴訟法，上述法律規(guī)定，若行政機關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)違背組織性行政規(guī)則的情況，可以采取重作、撤銷、變更等審查處置方法。但是上述法律并沒有針對行政訴訟受案范圍內(nèi)行政制度進行細化設(shè)置，導(dǎo)致行政規(guī)則審查僅出現(xiàn)在行政復(fù)議階段，具有較為突出的附帶性。再加上我國行政司法始終堅持立法權(quán)在司法權(quán)中統(tǒng)領(lǐng)地位，司法沒有權(quán)限進行法律規(guī)范合法性的審查?；诖?，為認定法律規(guī)范合法性，應(yīng)盡快確定立法審查程序。同時在軟法范疇內(nèi)，將行政規(guī)則內(nèi)化為具體的行政審查行為。

在行政規(guī)則向行政審查轉(zhuǎn)化過程中，首先，基于司法相對于立法權(quán)的被動性，應(yīng)要求法院在附帶審查行政機關(guān)內(nèi)部行政程序階段進行全面審查，以避免抽象規(guī)范性文件與法人權(quán)益關(guān)聯(lián)較大對行政相對人的間接影響。其次，考慮到程序性事項在法律層面對程序正義具有較大影響，因此，應(yīng)將程序正義作為法院審查重點，摒除業(yè)務(wù)方面障礙。最后，從整體視角進行分析，法院需要針對具體行政行為、內(nèi)部程序性事項，從行政機關(guān)經(jīng)法院審查依照程序性事項進行、行政機關(guān)經(jīng)法院審查沒有依照程序進行兩個方面，依據(jù)平等原則，進行恰當(dāng)處理。這種情況下，最終司法效力就表現(xiàn)為對內(nèi)部行政程序違法無約束力、對內(nèi)部行政程序合法時對司法行政機關(guān)有約束力兩個方面。

（二）裁量性行政規(guī)則司法效力

裁量性行政規(guī)則對于行政執(zhí)法來說，具有約束行政裁量權(quán)濫用的作用。但是，由于不同行政機關(guān)對于同一類行為所作出行政裁量具有較大差異，極易致使裁量性行政規(guī)則陷入規(guī)則中心主義困境[3]。基于此，為限制裁量性行政規(guī)則效力由內(nèi)部向間接外部滲透的規(guī)則中心情況，可以賦予裁量性行政規(guī)則一定權(quán)限的司法效力，達到行政行為司法審查、司法審查密度間穩(wěn)態(tài)平衡。考慮到我國現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于裁量性行政規(guī)則的規(guī)范性文件并沒有以法律形式執(zhí)行，因此，可立足內(nèi)部行政行為范疇，以司法審查為途徑，促使其獲得司法尊重。同時基于裁量性行政規(guī)則抽象屬性，無法對司法機關(guān)產(chǎn)生普遍性的直接約束力，可以在我國現(xiàn)有行政法律制度約束下，結(jié)合《關(guān)于審查行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》中關(guān)于審查與尊重相結(jié)合的方式。從司法審查啟動條件、司法審查規(guī)則、司法審查結(jié)果及效力表現(xiàn)等方面，對裁量性行政規(guī)則獲得司法尊重過程進行細化設(shè)置，以促使裁量性行政規(guī)則對法院等司法機關(guān)產(chǎn)生約束效力。

（三）解釋性行政規(guī)則司法效力

解釋性行政規(guī)則較組織性行政規(guī)則而言，外延風(fēng)險發(fā)生概率更大，這主要是由于解釋性行政規(guī)則本身可作為解釋行政法規(guī)、規(guī)章、法律的規(guī)范性活動，一旦行政機關(guān)依據(jù)內(nèi)部對法律解釋執(zhí)行相關(guān)事務(wù)，極易在現(xiàn)實環(huán)境中對行政相對人義務(wù)、權(quán)利造成較大影響，進而影響行政相對人行為性質(zhì)判定效果。而解釋性行政規(guī)則對外發(fā)生約束力的客觀性，導(dǎo)致其在法律規(guī)范具體適用、不確定法律規(guī)范闡釋、具體個案解釋等方面均可發(fā)生外部性效果。特別是不確定法律規(guī)范闡釋效力外部化極易表現(xiàn)為概念外延溢出，無法滿足行政實踐中復(fù)雜程度較高的行政事務(wù)處理要求。因此，在傳統(tǒng)行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)分立的基礎(chǔ)上，為促使行政機關(guān)內(nèi)部做出法律解釋受到司法機關(guān)的認可，降低行政機關(guān)實施法律進行公共服務(wù)的難度，可以借鑒美國在行政規(guī)則司法實踐中摒棄法官釋法的經(jīng)驗，對于行政機關(guān)所做解釋保持尊重態(tài)度。即僅在行政機關(guān)所做解釋與理論不相符時，方可由法官作為主體，對適用案件另行解釋。

在摒棄法官釋法原則應(yīng)用的基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)代社會行政法治對效率價值取向的較高要求，法院應(yīng)采用“在審查的同時尊重行政機關(guān)法律解釋”的理念，以環(huán)境保護、信息技術(shù)、食品安全等特殊專業(yè)性、技術(shù)水平較高領(lǐng)域為核心，促使解釋性行政規(guī)則可以在司法訴訟中最大程度發(fā)揮證據(jù)效力，或者判定事實認定的構(gòu)成要件基準作用。

（四）補充性行政規(guī)則司法效力

從德國行政法理論視角進行分析，補充性行政規(guī)則與其他類別行政規(guī)則具有較大差異，具有普遍約束力，對內(nèi)部行政機關(guān)具有強制性，可以直接對行政相對人義務(wù)、權(quán)利造成影響[4]。因此，補充性行政規(guī)則司法效力可以直接作為對外效力補充性規(guī)范，以行政相對人利益受損為客觀基礎(chǔ)。在司法對行政機關(guān)行為審查后確定合法的情況下，出現(xiàn)外部效力。同時考慮到立法技術(shù)滯后是補充性行政規(guī)則出現(xiàn)的主要原因，在補充性行政規(guī)則司法效力發(fā)揮之后，極易促使行政機關(guān)部門權(quán)利碰撞，影響行政相對人權(quán)益。因此，在限制行政機關(guān)制定補充性行政規(guī)則權(quán)利的基礎(chǔ)上，可以在法律范疇內(nèi)，對影響行政相對人權(quán)益的相關(guān)事項進行詳細陳列。同時借鑒行政立法規(guī)則，將補充性行政規(guī)則審查納入立法程序，強化司法監(jiān)管。在補充性行政規(guī)則審查過程中，為避免現(xiàn)行立法中行政規(guī)章、法規(guī)與上位法沖突對審查效率的影響，可以結(jié)合具體行政訴訟事項。以附帶性審查的方式，依據(jù)合理性、合法性原則，對補充性行政規(guī)則附帶審查制度進行優(yōu)化完善。必要情況下，可以在補充性行政規(guī)則附帶審查制度中引入合理性審查制度。即在具體行政機關(guān)行為無規(guī)章、法律、行政法規(guī)約束時補充性行政規(guī)則，可發(fā)生司法效力。并由法院依據(jù)具體行為模式、法律后果，對行政機關(guān)行為進行裁斷判決。

總結(jié)：

綜上所述，行政規(guī)則是隨同現(xiàn)代行政權(quán)擴張而產(chǎn)生的一類規(guī)范性文件，具有制定規(guī)則目的性、制定主體特定性、制定行為模式規(guī)范性、調(diào)整對象廣泛性、法律效力有限性等特點。通過制定具有內(nèi)部效力的行政規(guī)則，可以規(guī)范、指導(dǎo)行政機關(guān)開展公共事務(wù)。因此，在確定行政規(guī)則概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，為充分發(fā)揮行政規(guī)則司法效力，應(yīng)綜合考慮解釋性、組織性、裁量性、補充性等因素，進行行政規(guī)則類別及司法效力確定，保證行政規(guī)則司法效力充分發(fā)揮。

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作者簡介：

王建偉（1977-），男，籍貫：湖南常德，職稱：律師，單位：廣東名偉律師事務(wù)所，研究方向：民法、合同法、行政法。