淺談如何提高城市社區(qū)韌性治理能力

摘要：新冠肺炎疫情防控是對我國治理體系和治理能力的一次大考?！皯?zhàn)疫”打響以來，社區(qū)作為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，發(fā)揮了關(guān)鍵作用。社區(qū)治理作為提升市域社會治理能力、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的基本著力點(diǎn)。從疫情社區(qū)防控的問題和現(xiàn)象切入，提升社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的韌性治理能力：第一，加強(qiáng)以社區(qū)黨組織為核心的協(xié)同治理;第二，從作風(fēng)建設(shè)、服務(wù)理念、民主參與、依法治理、智慧社區(qū)等方面改進(jìn)社區(qū)治理的方式方法。

關(guān)鍵詞：疫情防控;市域治理現(xiàn)代化;社區(qū)治理;韌性治理能力

一、社區(qū)治理提升治理韌性

隨著我國城市化水平逐年提高，城市成為要素集中的綜合體，成為國家治理中舒筋通絡(luò)的“穴位”所在。市一級處于行政區(qū)劃的中間層級，而市域治理則處于聯(lián)通上下的樞紐位置，不僅是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施，也是國家治理的重要基石。如何提高市域治理能力成為城市管理者面臨的重大課題。

社區(qū)作為一種地理單元、生活單元、文化單元、甚至經(jīng)濟(jì)單元，已成為當(dāng)代我國基層社會的基本范式。社區(qū)向下融入個體、家庭，向上聯(lián)結(jié)基層政權(quán)，本身還承載了居民自治之責(zé)，成為社會治理的一個重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會作為風(fēng)險(xiǎn)社會，類似新冠疫情等突發(fā)事件更多地作為“城市病”而出現(xiàn)，如何有效應(yīng)對離不開城市社區(qū)所發(fā)揮的關(guān)鍵作用。黨的十九大報(bào)告明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”，進(jìn)一步指明社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的基本著力點(diǎn)。

二、新冠疫情期間社區(qū)治理中的現(xiàn)象和問題

（一）社區(qū)治理利益主體和利益追求多元化

社區(qū)在地理意義上規(guī)模雖小，工作常態(tài)多為“群眾小事”，但社區(qū)又是“大而復(fù)雜的”、“群眾工作無小事”，社區(qū)工作意義重大;社區(qū)治理對象多，包括了公民個體、社會團(tuán)體、經(jīng)營個體等等;社區(qū)治理種類多，例如老舊社區(qū)、新興社區(qū)等。社區(qū)實(shí)際上成為組織系統(tǒng)與利益主體交織的綜合體。

首先，社區(qū)是政府治理末端。自上而下輸送的上級政策由街道辦事處通過行政權(quán)力對社區(qū)進(jìn)行落實(shí)，進(jìn)行行政活動。其次，社區(qū)是基層自治的依托，居民委員會作為基層群眾自治組織進(jìn)行橫向的社區(qū)自我管理和自我服務(wù)，同時也是黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶。再次，如今商品房住宅發(fā)展，住宅社區(qū)的管理和服務(wù)更多轉(zhuǎn)向于依賴物業(yè)和業(yè)主委員會，一定程度上其扮演了部分社區(qū)自治的角色，造成居委會邊緣化的現(xiàn)象。社區(qū)存在上下交織的多方管理和服務(wù)主體。當(dāng)行政權(quán)力、民主自治和商業(yè)服務(wù)同時作用于社區(qū)時，多方利益博弈，難免出現(xiàn)扯皮和溝通不暢，甚至造成三不管的空白領(lǐng)域存在，最終傷害群眾利益。疫情期間的“垃圾車運(yùn)肉”便是典型一例。此外，個體權(quán)利意識崛起是一個明顯趨勢，社區(qū)利益追求多元化。社區(qū)治理亟待整合社區(qū)主體力量，發(fā)揮多元主體優(yōu)勢和效能。

（二）社區(qū)治理工作的方式方法

首先，社區(qū)治理中缺乏求真務(wù)實(shí)、為民服務(wù)。作為一線人員的基層行政人員和社區(qū)工作者需要穿針引線，開展工作、落實(shí)決策部署。然而，本身瑣碎和繁雜的基層工作如果為繁文縟節(jié)、文山會海等形式主義所束縛，勢必會影響到上級決策部署的實(shí)施?；鶎庸ぷ魅藛T堅(jiān)守在危險(xiǎn)的“抗疫”一線，形式主義不僅耗費(fèi)其時間精力、影響防疫工作，還會損害群眾利益。武漢某社區(qū)居民隔窗呼喊的“假的！”和疫情隔離導(dǎo)致兒童監(jiān)護(hù)缺失現(xiàn)象都是機(jī)械式行政、服務(wù)理念缺失造成的后果?！靶问街髁x實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失”。形式主義不解決不但影響服務(wù)能力的提升，阻礙基層治理能力的提高，最終有損政府公信力。

其次，社區(qū)治理中缺乏法治信仰、依法治理。法治是治國理政的基本方式。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作。隨著各地防控措施的升級，一些違法防控現(xiàn)象屢次發(fā)生。挖路、毆打、禁入小區(qū)等等行為構(gòu)成對公民合法權(quán)利的廣泛侵犯。更有甚者贊成這樣做是疫情之下的合適行為，引起了激烈的社會對立情緒。社區(qū)防控人員并非專業(yè)執(zhí)法人員，法治意識較弱且長期承受著壓力戰(zhàn)斗在一線。但是緊急狀態(tài)之下的疫情防控，更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，不容越過法律授權(quán)、打破法治底線，侵犯公民的基本權(quán)利和自由。

再次，社區(qū)治理中缺乏動員參與、民主協(xié)商。由社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，需要改變基層政府大包大攬的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“參與、協(xié)商、自治”。抗疫戰(zhàn)爭是“人民戰(zhàn)爭”，但也存在參與單一、動員不足的情況：一方面，現(xiàn)代社會作為風(fēng)險(xiǎn)社會，個人避險(xiǎn)意識增強(qiáng)，在面對疫情時自然會作出避險(xiǎn)行為。另一方面，社區(qū)工作存在“獨(dú)攬大權(quán)”和忽視異議、意見的現(xiàn)象，缺少了多元個體的參與和不同的聲音，降低了群眾的參與積極性。社區(qū)居委會作為基層自治組織，實(shí)際運(yùn)行中卻常受到行政部門的“攤派”，原本自我管理、自我服務(wù)的功能弱化。加之隨著商業(yè)小區(qū)的發(fā)展，物業(yè)和業(yè)委會所起到的作用以及社區(qū)居民的社交隔閡同步增大，削弱居民參與自治的積極性。

最后，社區(qū)治理中缺乏技術(shù)支撐、信息整合。社區(qū)防疫一方面是要進(jìn)行封閉管理，嚴(yán)防疫情擴(kuò)散;還要進(jìn)行到戶到人的排查、宣傳工作，對于居家隔離人員實(shí)行管理和提供服務(wù)。如果依照傳統(tǒng)手段，不僅需要大量的人手，增大工作壓力，還會使社區(qū)工作人員暴露于被感染的危險(xiǎn)之中。除此之外，信息不暢、沒有形成網(wǎng)絡(luò)化在社區(qū)防控中問題突出：一是社區(qū)防控缺乏信息整合和數(shù)據(jù)對接。例如重復(fù)收集個人信息、健康碼沒有互認(rèn)等，增添許多不必要的麻煩;二是社區(qū)防疫系統(tǒng)性的動態(tài)監(jiān)控不足。包括社區(qū)居民生活需求、問題反饋以及居家隔離的情況等沒有形成可視化的動態(tài)監(jiān)控，方便社區(qū)工作人員及時調(diào)整應(yīng)對策略以及社區(qū)信息的上傳下達(dá)。

三、“四維治理”提高城市社區(qū)韌性治理能力

（一）加強(qiáng)以社區(qū)黨組織為核心的協(xié)同治理模式

協(xié)同治理首先需要協(xié)調(diào)社區(qū)治理中利益主體的關(guān)系，把握社區(qū)治理中共同的利益追求。第一，以基層黨建引領(lǐng)基層治理，是將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層的一條切實(shí)可行途徑。十九大黨章中明確規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。” 以社區(qū)黨組織作為社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，有利于統(tǒng)攬各方，凝聚共識，發(fā)揮社區(qū)治理的最大效能;有利于黨的決策部署、各項(xiàng)政策在基層社區(qū)的貫徹落實(shí)。第二，在具體工作中應(yīng)處理好橫向和縱向的協(xié)調(diào)關(guān)系，形成縱橫結(jié)合的治理模式。不僅需要黨和政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)還需要各主體間的橫向配合，可以借鑒疫情期間積累的經(jīng)驗(yàn)，通過人員下沉和交叉任職的方式，發(fā)揮各主體的積極作用。

其次需要繼續(xù)發(fā)揮社會主義核心價(jià)值觀的凝聚力、引領(lǐng)力。社區(qū)作為居民生活的共同場所，在調(diào)動治理主體的效能同時，還需要廣大社區(qū)群眾的通力合作。社會主義核心價(jià)值觀作為社會主義核心價(jià)值體系的內(nèi)核，是當(dāng)代中國精神的集中體現(xiàn)。以社會主義核心價(jià)值觀形成思想共識，有助于提高群眾參與和居民自治積極性，堅(jiān)定應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的毅力和斗志。

（二）改進(jìn)社區(qū)治理的方式方法

第一是變管理為治理，提升服務(wù)水平。社會治理首先在理念上要以人民為中心。社區(qū)工作直接面對人民群眾，以人民為中心才能得到群眾的支持和積極配合;行動上要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，溫情服務(wù)、人性化服務(wù)。更精細(xì)化的服務(wù)方式才能有助于發(fā)現(xiàn)問題和“對癥下藥”解決問題;變管理為治理的關(guān)鍵任務(wù)是要克服形式主義，將治理落到實(shí)處。提高治理能力和服務(wù)水平，既要自下而上的認(rèn)真負(fù)責(zé)，也要自上而下的松綁減負(fù)，充分發(fā)揮社區(qū)干部的能力，提高治理效能。

第二是依法進(jìn)行社區(qū)治理。習(xí)近平總書記指出，各級黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作。依法治理才能無論在常態(tài)還是危機(jī)下發(fā)揮出最佳治理效能。社區(qū)依法治理需要落實(shí)三個方面：加強(qiáng)法治信仰，樹立依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)法觀念;堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)持法治原則，實(shí)事求是，做到執(zhí)法公正合理;執(zhí)法要多方面考慮，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一。

第三是擴(kuò)大參與，協(xié)商自治?，F(xiàn)代社會，政府在社會治理方面早已不是單方的“全能型”主體。社會治理的復(fù)雜性也需要多元主體的參與以及居民自治，形成社會治理的共同體。黨的十八屆三中全會提出“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。居民自治，首先需要加強(qiáng)和完善基層群眾自治制度。通過基層群眾自治鼓勵廣大人民群眾參與民主實(shí)踐之中，為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策以及為國家治理提供群眾基礎(chǔ)。良好的社區(qū)治理和基層自治能夠催生社區(qū)公共空間成長，涵養(yǎng)國家治理的社會資本。其次是鼓勵多元參與，重視志愿服務(wù)。新冠疫情防控的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：深化社會治理，必須充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性。志愿服務(wù)作為一項(xiàng)公益事業(yè)，能夠有效彌補(bǔ)政府力量不足，增強(qiáng)社會危機(jī)治理下的服務(wù)力量。具有各類專業(yè)知識的志愿者在參與社區(qū)治理中不僅可以補(bǔ)足社區(qū)治理的短板，還能實(shí)現(xiàn)志愿者的自我價(jià)值。

第四是社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化、信息化。城市社區(qū)的網(wǎng)格化布局、網(wǎng)格化管理雖然簡化了市域治理的難度，提高了工作精細(xì)度，但是在治理過程中的信息對接和系統(tǒng)性數(shù)據(jù)分析方面表現(xiàn)不足，更多的仍是“數(shù)據(jù)孤島”。借助大數(shù)據(jù)平臺推動社區(qū)治理信息在社區(qū)與網(wǎng)格員、社區(qū)與社區(qū)、社區(qū)與政府部門間的數(shù)據(jù)對接和共享，有利于政府決策參考，有利于優(yōu)化資源配置、提高效率，最終有利于社區(qū)治理現(xiàn)代化。社區(qū)治理的智能化、信息化還要加快智慧社區(qū)的建設(shè)，例如人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的引入，不僅便利居民生活，更有利于構(gòu)建社區(qū)治理的新格局。

四、總結(jié)

“大考”之后，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善我國社會治理的體系和提高市域治理能力。推進(jìn)“四維治理”，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社區(qū)韌性治理水平和城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。

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作者簡介：

郭豐瑞（1995-），男，漢族，河南濟(jì)源人，碩士研究生，西北政法大學(xué)，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

作者單位：西北政法大學(xué)